如何在新發(fā)展階段推動產(chǎn)業(yè)政策轉型？

編者按：近日，中國人民大學財稅研究所執(zhí)行所長、財政金融學院教授、重陽金融研究院高級研究員呂冰洋與中國人民大學財政金融學院博士研究生肖乃夫、北京工商大學經(jīng)濟學院講師曾傅雯在核心期刊《財經(jīng)問題研究》2025年第12期發(fā)表文章指出，產(chǎn)業(yè)政策是建設現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系和發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力不可或缺的組成部分。在新發(fā)展階段，如何推動產(chǎn)業(yè)政策轉型、發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策的積極作用是一個重要問題。

●內(nèi)容提要

深刻理解產(chǎn)業(yè)政策的運行特征是促進產(chǎn)業(yè)政策有效轉型的重要前提。本文從政府工作報告中提取關鍵詞，以識別2003—2022年省、市級政府的產(chǎn)業(yè)政策，全方位、多角度刻畫中國地方產(chǎn)業(yè)政策的特征事實。研究發(fā)現(xiàn)：產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量與經(jīng)濟發(fā)展階段密切相關，產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量隨著人均國內(nèi)生產(chǎn)總值和市場化指數(shù)的增加而減少；產(chǎn)業(yè)政策實施年數(shù)普遍較短且廣泛存在實施間斷情況；產(chǎn)業(yè)政策行業(yè)分布差異顯著，產(chǎn)業(yè)政策實施數(shù)量和產(chǎn)業(yè)政策實施年數(shù)在行業(yè)間、行業(yè)內(nèi)都分布不均；產(chǎn)業(yè)政策在同級政府間與上下級政府間均具有相似性；產(chǎn)業(yè)政策網(wǎng)絡連接較為松散且聚類系數(shù)不斷下降。本文的研究為中國產(chǎn)業(yè)政策研究奠定了數(shù)據(jù)基礎。

01

問題的提出

世界各國普遍采用產(chǎn)業(yè)政策進行宏觀調(diào)控。盡管在學理上，產(chǎn)業(yè)政策有效性長期存在爭議，但在實踐中，即使是奉行自由主義的美國，也從未放棄過產(chǎn)業(yè)政策。改革開放以來，中國從一個極度貧窮的農(nóng)業(yè)大國轉變成為門類齊全、實力雄厚的制造業(yè)強國，以選擇性產(chǎn)業(yè)政策為主的產(chǎn)業(yè)政策體系發(fā)揮了至關重要的作用。在高質(zhì)量發(fā)展階段，重視培育和發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，強調(diào)創(chuàng)新與競爭，產(chǎn)業(yè)政策究竟應如何轉型成為亟待解決的問題。

現(xiàn)有研究對如何促進產(chǎn)業(yè)政策轉型的探討主要集中在對產(chǎn)業(yè)政策有效性的評估，包括評估產(chǎn)業(yè)政策對產(chǎn)業(yè)結構、資源配置效率、土地出讓、就業(yè)等宏觀因素的影響，以及對企業(yè)全要素生產(chǎn)率、研發(fā)創(chuàng)新、投資、并購、出口等微觀因素的影響，但研究結論大相徑庭。產(chǎn)業(yè)政策有效性之所以長期存在爭議，是因為準確評估產(chǎn)業(yè)政策的效果存在三個方面難點。

其一，產(chǎn)業(yè)政策具有復雜性。產(chǎn)業(yè)政策往往涉及多個政策工具，并且政策目標和政策工具經(jīng)常隨時間而變化。例如，中國造船業(yè)產(chǎn)業(yè)政策，政策工具包括生產(chǎn)補貼、投資補貼和進入補貼等，政策目標逐漸從促進造船業(yè)發(fā)展轉變?yōu)橐龑г齑瑯I(yè)整合。

其二，產(chǎn)業(yè)政策具有內(nèi)生性。政策制定者并非隨機選擇行業(yè)實施產(chǎn)業(yè)政策，而是基于特定的政策意圖。如果不考慮內(nèi)生性問題，產(chǎn)業(yè)政策有效性的結論可能是來自挑選贏家或扶持弱者的結果。

其三，對產(chǎn)業(yè)政策有效性的綜合評判存在挑戰(zhàn)。大多數(shù)研究評估產(chǎn)業(yè)政策對單一因素的影響，如投資、出口、全要素生產(chǎn)率等，但這僅能反映產(chǎn)業(yè)政策的部分有效性。在評估產(chǎn)業(yè)政策效果時，不僅需要考慮對扶持行業(yè)、企業(yè)的影響，還要考慮是否對其他行業(yè)、企業(yè)造成扭曲。

現(xiàn)實中，產(chǎn)業(yè)政策成功與失敗的案例比比皆是。在學術界，許多研究或支持或反對產(chǎn)業(yè)政策。盡管關于產(chǎn)業(yè)政策有效性的爭論始終存在，但面對地緣政治、氣候變化、產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全、貧富差距拉大等問題，各國紛紛重拾產(chǎn)業(yè)政策。為此，部分學者呼吁，產(chǎn)業(yè)政策研究應當超越產(chǎn)業(yè)政策是否有效的形而上討論，轉而討論產(chǎn)業(yè)政策如何才能有效。

事實上，產(chǎn)業(yè)政策的研究應分為產(chǎn)業(yè)政策的特征、成因和效果三類。如果對產(chǎn)業(yè)政策的特征和成因把握不明，自然無法開展如何使得產(chǎn)業(yè)政策設計得當?shù)挠懻摗Ｈ欢F(xiàn)有研究缺乏對產(chǎn)業(yè)政策特征和成因的充分討論，部分文章僅總結出產(chǎn)業(yè)政策的一兩點特征，如中央產(chǎn)業(yè)政策具有反周期特征、產(chǎn)業(yè)政策具有時間上的連續(xù)性等。江靜和張冰瑤認為，中國產(chǎn)業(yè)政策具有央地非一致性和地方競爭性特征，但缺乏翔實數(shù)據(jù)的支撐。

基于此，本文的邊際貢獻體現(xiàn)在三個方面。

其一，本文創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)政策的識別方法。現(xiàn)有研究對產(chǎn)業(yè)政策的識別文本多源自中央或省級“五年規(guī)劃”，但“五年規(guī)劃”編制和執(zhí)行周期與主要官員任期存在錯位，“五年規(guī)劃”重點產(chǎn)業(yè)政策是否堅持實施五年是一個問題。本文根據(jù)每年各級政府工作報告文本來識別產(chǎn)業(yè)政策，有效避免了上述問題。本文研究的產(chǎn)業(yè)政策為廣義產(chǎn)業(yè)政策，即政府有關產(chǎn)業(yè)一切政策的總和，且聚焦于制造業(yè)產(chǎn)業(yè)政策。本文搜集整理了620份省級政府工作報告、7460份市級政府工作報告，結合《國民經(jīng)濟行業(yè)分類（2011）》四位碼行業(yè)及其說明，構造了包含1628條文本詞匯的產(chǎn)業(yè)政策文本庫，最終得到1257條省級產(chǎn)業(yè)政策數(shù)據(jù)和14309條市級產(chǎn)業(yè)政策數(shù)據(jù)，這為中國產(chǎn)業(yè)政策研究提供了翔實的基礎數(shù)據(jù)。

其二，本文全面總結產(chǎn)業(yè)政策的特征事實。現(xiàn)有研究重點關注產(chǎn)業(yè)政策的效果，但研究結論往往大相徑庭。本文基于豐富的產(chǎn)業(yè)政策數(shù)據(jù)，從時間、行業(yè)、政府層級、地區(qū)等維度總結地方產(chǎn)業(yè)政策的基本特征和運行規(guī)律，為推動產(chǎn)業(yè)政策轉型提供政策建議。

其三，本文創(chuàng)造性構建產(chǎn)業(yè)政策復雜網(wǎng)絡。本文將復雜網(wǎng)絡分析方法引入產(chǎn)業(yè)政策研究中，用以定量分析區(qū)域間產(chǎn)業(yè)政策的聯(lián)系，為推進區(qū)域間產(chǎn)業(yè)政策協(xié)同、增強產(chǎn)業(yè)鏈韌性提供有效的政策建議。

02

地方產(chǎn)業(yè)政策的基本性質(zhì)

（一）產(chǎn)業(yè)政策的層級性：各級政府均出臺產(chǎn)業(yè)政策

區(qū)別于日本、韓國、美國和德國等國家實施的產(chǎn)業(yè)政策，中國的產(chǎn)業(yè)政策具有多層級特點。中國的產(chǎn)業(yè)政策可分為國務院頒布的產(chǎn)業(yè)政策、國務院各部委頒布的產(chǎn)業(yè)政策和各級地方政府及其部門頒布的產(chǎn)業(yè)政策。然而，在日本、韓國等國家，產(chǎn)業(yè)政策呈現(xiàn)“主管機構—產(chǎn)業(yè)”連帶的兩層級模式，即中央政府直接對企業(yè)實施產(chǎn)業(yè)政策，地方政府不參與產(chǎn)業(yè)政策的制定與執(zhí)行，如日本的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省、韓國的經(jīng)濟企劃院的經(jīng)建部門直接針對不同地方的產(chǎn)業(yè)制定和實施產(chǎn)業(yè)政策。在美國和德國，聯(lián)邦政府是制定和實施產(chǎn)業(yè)政策的主體，但州政府也會制定和實施區(qū)域性的產(chǎn)業(yè)政策。

職責同構使各級政府出臺產(chǎn)業(yè)政策成為可能。職責同構是指在政府間關系中，不同層級政府在縱向間職能、職責和機構設置上的高度統(tǒng)一。每一級政府都管理相同的事情，在機構設置上表現(xiàn)為“上下對口、左右對齊”。國務院出臺產(chǎn)業(yè)政策的綱要性文件，各部委落實和細化國務院頒布的產(chǎn)業(yè)政策，地方政府響應中央產(chǎn)業(yè)政策，并由其職能部門制定具體實施方案。以智能制造為例，2016年，工業(yè)和信息化部牽頭發(fā)布《智能制造發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》《智能制造工程實施指南（2016—2020年）》；2018年，江蘇省工業(yè)和信息化廳印發(fā)《江蘇省智能制造示范區(qū)培育實施方案（試行）》，南京市工業(yè)和信息化局組織開展智能制造試點示范項目推薦工作。

（二）產(chǎn)業(yè)政策工具的多樣性：地方政府擁有豐富的政策工具

改革開放以來，中國在財政領域和經(jīng)濟社會管理領域的分權化改革，使得地方政府可采用多種政策工具保證產(chǎn)業(yè)政策的落實。地方政府擁有的政策工具體現(xiàn)在五個方面。

一是財政補貼。地方政府可對符合產(chǎn)業(yè)政策要求的企業(yè)給予財政補貼，包括發(fā)放給企業(yè)的生產(chǎn)補貼、研發(fā)補貼、財政貼息等。例如，華東某省某市大力扶持光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展，按照企業(yè)的規(guī)模、當年的固定資產(chǎn)投資額等標準對達標企業(yè)給予財政補貼。此外，地方政府還給予企業(yè)人才引進、創(chuàng)新載體建設、研發(fā)項目、成果轉化、技術改造、新產(chǎn)品研發(fā)、兩化融合等方面的財政補貼。

二是非正式稅收返還。地方政府可將進入地方財政庫的稅收收入返還給特定企業(yè)，從而達到推動產(chǎn)業(yè)政策落地的目的。例如，《新余市人民政府關于加快光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展有關政策的補充規(guī)定》（余府發(fā)〔2007〕10號）明確提出，光伏企業(yè)投產(chǎn)后，上繳的企業(yè)所得稅地方留成部分由受益財政第一年至第二年按100%、第三年至第八年按50%獎勵給企業(yè)，其獎勵資金全部用于企業(yè)項目建設。

三是工業(yè)土地出讓。地方政府可憑借自身的土地供應權，壓低工業(yè)用地出讓價格，吸引目標企業(yè)入駐，以達到扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目的。地方政府不僅可以對目標企業(yè)收取較低的土地出讓收入，甚至可以通過“七通一平”、建設廠房等建設支持手段吸引企業(yè)入駐。

四是金融支持。地方政府可采用的金融支持工具包括銀行貸款、牽線投資者、產(chǎn)業(yè)引導基金等。例如，江蘇省無錫市為發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)，直接以行政命令的方式，讓當?shù)?家國有企業(yè)共同集資600萬美元，成立尚德企業(yè)，并說服當?shù)貒衅髽I(yè)股東擔保，使尚德企業(yè)獲得5000萬元銀行擔保貸款。

五是政府采購。政府采購通過需求拉動促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展。例如，為大力發(fā)展新能源汽車行業(yè)，國務院機關事務管理局、財政部、科技部、工業(yè)和信息化部、國家發(fā)展和改革委員會聯(lián)合印發(fā)《政府機關及公共機構購買新能源汽車實施方案》（國管節(jié)能〔2014〕293號），規(guī)定新能源汽車采購最低比例。天津市借助“十城千輛工程”試點城市的契機，以新能源客車訂單吸引比亞迪在當?shù)赝顿Y設廠。

（三）產(chǎn)業(yè)政策的階段性：政策選擇和執(zhí)行受官員變更影響

從規(guī)劃設計到招商引資和建設投產(chǎn)，再到最終形成支柱產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)政策需要經(jīng)歷較長的時間。以新能源汽車產(chǎn)業(yè)為例，從1992年錢學森建議國家開展對新能源汽車的研究和制造開始，到“十五”期間將新能源汽車研究項目列入“國家高技術研究發(fā)展計劃（863計劃）”，到2018年新能源汽車產(chǎn)銷量突破100萬輛大關，再到2024年《政府工作報告》提及“新能源汽車產(chǎn)銷量占全球比重超過60%”，歷時三十余年。時間跨度如此之長的產(chǎn)業(yè)政策能否達到預期效果，取決于產(chǎn)業(yè)政策是否能被長期執(zhí)行。盡管中央反復強調(diào)“一張藍圖繪到底，一茬接著一茬干”“政貴有恒，治須有常”，但現(xiàn)實中經(jīng)常出現(xiàn)“人走政息”“新官不理舊賬”“新官上任三把火”等現(xiàn)象。由此可見，官員變更會對產(chǎn)業(yè)政策的效果產(chǎn)生影響。

中國地方官員變更有兩種形式。一是五年召開一次的黨代會，不僅黨政一把手會有變動，較低級別的官員也有大規(guī)模的人事調(diào)整，如主管土地、基建、重大項目的副市長、國家土地管理局局長、發(fā)展和改革委員會主任等。二是黨政一把手變動，雖然黨政領導法定任期為5年，但實際中多數(shù)官員未任滿5年即發(fā)生調(diào)動。耿曙等統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，省級書記和省長平均任期為4.770年和4.320年，市級書記和市長平均任期為3.600年和3.210年，縣級書記和縣長平均任期為3.530年和3.340年。徐巍等發(fā)現(xiàn)，市委書記異地調(diào)任后，現(xiàn)任職地企業(yè)的產(chǎn)品會和上一任職地調(diào)任前一年的企業(yè)產(chǎn)品趨同，側面驗證“新官上任三把火”的存在。黃冬婭分析A省X產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行時發(fā)現(xiàn)，官員的人事變動會改變壓力的傳遞，進而導致產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行發(fā)生波動。雖然J委、ZX辦公室和各地市局負責人等具體執(zhí)行者并沒有發(fā)生調(diào)整，但高層領導人的更換使得產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行壓力減小。

產(chǎn)業(yè)政策的層級性、工具多樣性、階段性，這三大基本性質(zhì)在各地方產(chǎn)業(yè)政策會有充分體現(xiàn)，進而呈現(xiàn)一些基本特征和運行規(guī)律，本文結合對地方產(chǎn)業(yè)政策的識別進行分析。

03

地方產(chǎn)業(yè)政策的識別方法

（一）現(xiàn)有研究中關于產(chǎn)業(yè)政策的識別方法

現(xiàn)有研究將產(chǎn)業(yè)政策分為兩類：一類是特定行業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策，如新能源汽車業(yè)、光伏行業(yè)、船舶制造業(yè)等；另一類是非特定行業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策，即不針對某一具體行業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策。

現(xiàn)有研究主要采用五種方式識別中國非特定行業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策。一是將中央和省“五年規(guī)劃”中提及的重點發(fā)展產(chǎn)業(yè)視為重點產(chǎn)業(yè)政策。“五年規(guī)劃”文件中有專門一章介紹未來產(chǎn)業(yè)體系布局，現(xiàn)有研究將綴有“重點發(fā)展產(chǎn)業(yè)”“重點扶持產(chǎn)業(yè)”“支柱產(chǎn)業(yè)”“優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)”等詞語的產(chǎn)業(yè)都視為未來五年的重點發(fā)展產(chǎn)業(yè)。二是用開發(fā)區(qū)數(shù)據(jù)識別產(chǎn)業(yè)政策。開發(fā)區(qū)，包括經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、海關特殊監(jiān)管區(qū)域等，均會公布其主導產(chǎn)業(yè)，并制定配套政策扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展。三是用財政補貼和稅收優(yōu)惠等財務指標判斷企業(yè)是否享受政府扶持，從而間接識別產(chǎn)業(yè)政策。四是用產(chǎn)業(yè)相關的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章識別產(chǎn)業(yè)政策，韓永輝等從中國法律法規(guī)庫數(shù)據(jù)整理各省市涉及產(chǎn)業(yè)政策的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，將其視作地方實施的產(chǎn)業(yè)政策。五是使用大語言模型從數(shù)百萬份政策文件中自動提取結構化的產(chǎn)業(yè)政策數(shù)據(jù)，基于上下文語義，對產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)容進行更復雜的分類與標注。

當前，上述五種識別中國非特定行業(yè)產(chǎn)業(yè)政策的方法各有不足。

一是用“五年規(guī)劃”識別產(chǎn)業(yè)政策，盡管能整體展示未來產(chǎn)業(yè)布局，但現(xiàn)有研究集中在省級“五年規(guī)劃”上，無法揭示省內(nèi)城市間的產(chǎn)業(yè)發(fā)展差異。同時，“五年規(guī)劃”時間跨度為五年，無法體現(xiàn)出產(chǎn)業(yè)政策的年度變化。

二是評估設立開發(fā)區(qū)的政策效果盡管能夠避免衡量整個國家產(chǎn)業(yè)政策所面臨的復雜性和模糊性，但開發(fā)區(qū)只是產(chǎn)業(yè)政策的形式之一。事實上，設立開發(fā)區(qū)本質(zhì)上是一種區(qū)域?qū)蛐驼撸淠康氖峭苿訁^(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，只是最終落腳在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上。

三是財政補貼和稅收優(yōu)惠是實施產(chǎn)業(yè)政策的工具，而非產(chǎn)業(yè)政策本身。財政補貼和稅收優(yōu)惠的目標不一定是為了產(chǎn)業(yè)發(fā)展，還包括扶持小微企業(yè)發(fā)展、保就業(yè)保民生等，簡單地以財政補貼和稅收優(yōu)惠識別產(chǎn)業(yè)政策會高估產(chǎn)業(yè)政策實施強度，從而得出產(chǎn)業(yè)政策效率低的結論。

四是現(xiàn)有研究中利用地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的研究，僅考慮省級層面的產(chǎn)業(yè)政策，不能體現(xiàn)省內(nèi)不同城市間的產(chǎn)業(yè)政策差異。

五是大語言模型盡管處理文本效率高、覆蓋面廣，但可驗證性較弱。由于大語言模型處理樣本規(guī)模巨大，其輸出結果只能抽樣進行人工檢驗，難以對全部數(shù)據(jù)逐一核查，因而模型可能的偏差或誤判難以完全排除。除此之外，幻覺是大語言模型的內(nèi)在特征，即生成與事實不符但形式上合理的內(nèi)容。在產(chǎn)業(yè)政策這種信息高度密集且概念交織的復雜場景中，幻覺的潛在危害更大，一個被模型錯誤解讀的產(chǎn)業(yè)分類、政策主體或執(zhí)行時間節(jié)點，可能在后續(xù)量化分析中引發(fā)系統(tǒng)性偏差。

（二）本文關于產(chǎn)業(yè)政策的識別方法

本文借鑒“五年規(guī)劃”重點產(chǎn)業(yè)政策的識別方法，從省、市政府工作報告中提取產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關表述，并將其視作當?shù)禺斈甑漠a(chǎn)業(yè)政策。政府工作報告高度概括政府的施政意圖，隨后政府會出臺重點工作任務分工意見，明確各項任務的負責部門和截止時間，從而保證施政意圖得到落實。需要強調(diào)的是，正是由于政府工作報告內(nèi)容高度概括，可能一些政府實際實施過的產(chǎn)業(yè)政策在政府工作報告中未得到體現(xiàn)。因此，本文估計的是真實產(chǎn)業(yè)政策狀況的下限值。

本文采用基于關鍵詞的詞頻分析方法對政府工作報告文本進行分詞，統(tǒng)計關鍵詞出現(xiàn)頻率，并結合上下文進行解讀。該方法的優(yōu)勢在于結果的可控性與高精確度，所有詞頻統(tǒng)計結果及關鍵詞附近的上下文均經(jīng)過人工逐一核查，確保標注的準確性和語境的一致性，最大限度減少了誤判風險。其不足是處理效率低、規(guī)模受限，難以直接應用于海量文本分析且依賴關鍵詞詞典，對非典型表述的關鍵信息識別能力有限。

本文采用政府工作報告文本識別地方產(chǎn)業(yè)政策的價值主要體現(xiàn)在：政府工作報告文本能夠反映各級政府在年度內(nèi)的產(chǎn)業(yè)政策制定和實施情況。各級地方政府每年定期發(fā)布政府工作報告，因而可以從中獲取不同層級政府的具體年度產(chǎn)業(yè)政策數(shù)據(jù)。相比之下，“五年規(guī)劃”文本僅能提供五年周期內(nèi)的產(chǎn)業(yè)政策，并非真正意義上的年度政策。此外，“五年規(guī)劃”的編制和實施周期與主要領導干部任期存在錯位，其中所涉及的產(chǎn)業(yè)政策是否在五年內(nèi)得到有效執(zhí)行，本身也存在不確定性。

然而，需要注意的是，政府工作報告的內(nèi)容通常較為宏觀和概括，因而難以從中獲取產(chǎn)業(yè)政策的具體細節(jié)，如政策實施工具、執(zhí)行時間節(jié)點、負責部門等信息。這一局限性也是采用政府工作報告文本識別地方產(chǎn)業(yè)政策時需謹慎對待的重要內(nèi)容。產(chǎn)業(yè)政策可分為制造業(yè)產(chǎn)業(yè)政策和服務業(yè)產(chǎn)業(yè)政策兩類，本文僅識別制造業(yè)產(chǎn)業(yè)政策。因為在工業(yè)化后期和新發(fā)展階段，制造業(yè)發(fā)展對推動經(jīng)濟實現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長具有不可替代的作用，識別制造業(yè)產(chǎn)業(yè)政策并刻畫其特征事實，對總結產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展的寶貴經(jīng)驗、推動產(chǎn)業(yè)政策轉型、建設現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系具有重要的參考價值。制造業(yè)產(chǎn)業(yè)政策識別步驟主要分為三步：

第一步，以《國民經(jīng)濟行業(yè)分類（2011）》制造業(yè)中二位數(shù)行業(yè)代碼和四位數(shù)小類代碼為基礎，本文依據(jù)類別名稱和說明中的詞語構造文本庫。同時，考慮類別名稱和說明中的詞語，可豐富小類代碼對應的文本庫詞匯，緩解文本庫詞匯缺失導致的產(chǎn)業(yè)政策識別遺漏問題。文本庫構建過程如下：以四位數(shù)小類代碼1310為例，類別名稱為“谷物磨制”，說明為“糧食加工，指將稻子、谷子、小麥、高粱等谷物去殼、碾磨及精加工的生產(chǎn)活動”，其文本庫詞匯包括谷物磨制、糧食加工、谷物去殼、谷物碾磨和谷物精加工。最終，本文得到的制造業(yè)產(chǎn)業(yè)政策文本庫包含31個大類代碼、528個小類代碼，共計1628條文本詞匯。

第二步，本文搜集整理2003—2022年省級、市級政府工作報告。之所以選擇2003年作為樣本起始期，是因為2003年以前市級政府工作報告缺失量較大。通常而言，政府工作報告分為兩個部分，一部分總結上一年的工作成果，另一部分公布當年的工作計劃。本文僅使用政府工作報告中的當年工作計劃部分，避免上一年工作成果部分對產(chǎn)業(yè)發(fā)展狀況的總結干擾產(chǎn)業(yè)政策識別。最終，本文共整理2003—2022年省級、市級政府工作報告620份、7460份。

第三步，本文使用Python在省級、市級政府工作報告中檢索制造業(yè)產(chǎn)業(yè)政策文本詞匯。如果在政府工作報告中能檢索到某制造業(yè)文本詞匯，則認為當?shù)禺斈陮υ撔袠I(yè)實施了產(chǎn)業(yè)政策。以谷物磨制行業(yè)為例，如果在政府工作報告中能檢索到“谷物磨制”“糧食加工”“谷物去殼”“谷物碾磨”“谷物精加工”等詞匯中至少一個詞匯，則認為當?shù)貙任锬ブ菩袠I(yè)實施了產(chǎn)業(yè)政策。為確保數(shù)據(jù)的準確性，研究團隊對檢索出的產(chǎn)業(yè)政策逐一進行了人工核查，核對了對應的政府工作報告原文，刪除不符合產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)涵的樣本。

例如，在服飾制造行業(yè)中，本文構建的文本庫詞匯包括“領帶”，但部分對應的政府工作報告原文為“xxx引領帶動xxx”。這種表述顯然與產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)涵不符。因此，刪除存在此類問題的樣本。同時，本文借鑒《產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整指導目錄》的做法，將產(chǎn)業(yè)政策分為鼓勵、限制和淘汰三類。本文只分析鼓勵類的產(chǎn)業(yè)政策，刪除限制類和淘汰類的產(chǎn)業(yè)政策。例如，政府工作報告原文提及煉鋼、煉鐵業(yè)淘汰落后產(chǎn)能，石膏、石灰業(yè)清理整頓節(jié)能減排等，則刪除該類產(chǎn)業(yè)政策樣本。

經(jīng)過人工核對并刪除不符合研究要求的樣本后，本文最終得到省級、市級產(chǎn)業(yè)政策分別為1257條、14309條。本文分別從每年實施產(chǎn)業(yè)政策數(shù)與產(chǎn)業(yè)政策實施年數(shù)兩個維度對各級政府產(chǎn)業(yè)政策進行描述性統(tǒng)計分析。由表1可知，省級政府和市級政府平均每年發(fā)布的產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量分別為2.690個和2.520個，省級和市級產(chǎn)業(yè)政策的平均實施時長分別為2.290年和2.280年。總體而言，產(chǎn)業(yè)政策實施年數(shù)較短。

需要強調(diào)的是，在識別出的產(chǎn)業(yè)政策數(shù)據(jù)中，各級政府并不是每年都會出臺產(chǎn)業(yè)政策。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因集中在兩個方面。一是本文產(chǎn)業(yè)政策數(shù)據(jù)來源于政府工作報告，部分政府工作報告表述產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)容較為籠統(tǒng)，無法按照國民經(jīng)濟行業(yè)分類小類代碼準確分類，因而未統(tǒng)計此類政府工作報告中的產(chǎn)業(yè)政策。例如，江蘇省2018年政府工作報告提及“突出抓好智能制造”“加快培育新一代信息技術、新材料、高端裝備等一批萬億級產(chǎn)業(yè)集群”，無法按照國民經(jīng)濟行業(yè)分類小類代碼識別產(chǎn)業(yè)政策，因而未統(tǒng)計在內(nèi)。二是本文識別的產(chǎn)業(yè)政策僅為制造業(yè)產(chǎn)業(yè)政策，未考慮服務業(yè)等其他類別產(chǎn)業(yè)政策。

表1 產(chǎn)業(yè)政策的描述性統(tǒng)計結果

04

地方產(chǎn)業(yè)政策的特征事實

（一）發(fā)展階段特征：產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量與經(jīng)濟發(fā)展階段密切相關

中國區(qū)域間資源稟賦和功能定位不同，所處經(jīng)濟發(fā)展階段不同，產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量也存在差異。由圖1可知，產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量與經(jīng)濟發(fā)展階段存在負相關關系。具體來看，省級產(chǎn)業(yè)政策和市級產(chǎn)業(yè)政策的數(shù)量均隨著人均國內(nèi)生產(chǎn)總值和市場化指數(shù)的增加而減少。可能的原因是，改革開放以來，產(chǎn)業(yè)政策體系由計劃管理與選擇性產(chǎn)業(yè)政策混合體系轉變?yōu)檫x擇性產(chǎn)業(yè)政策體系，再轉變?yōu)橐赃x擇性產(chǎn)業(yè)政策為主體、功能性產(chǎn)業(yè)政策為輔助的政策體系。中國區(qū)域格局以各大板塊梯度共進為發(fā)展主線，不同發(fā)展階段的地區(qū)處于產(chǎn)業(yè)政策體系轉變的不同階段。經(jīng)濟發(fā)展水平越高、制度環(huán)境越優(yōu)越的地區(qū)，越不傾向于制定選擇性產(chǎn)業(yè)政策，因而產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量也越少。

圖1 產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量與經(jīng)濟發(fā)展階段

盡管產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量與經(jīng)濟發(fā)展階段負相關，但由圖2可知，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量與經(jīng)濟發(fā)展階段具有正相關關系。這意味著發(fā)達地區(qū)更重視和干預戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，產(chǎn)業(yè)政策逐漸從非戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)退出。Juhász等發(fā)現(xiàn)，高收入國家新興產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量比重高，而中低收入國家傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量占比較高。

圖2 戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量與經(jīng)濟發(fā)展階段

（二）政策持續(xù)特征：產(chǎn)業(yè)政策實施年數(shù)普遍較短

表2為產(chǎn)業(yè)政策實施年數(shù)的分布情況。由表2可知，10年內(nèi)，省、市兩級產(chǎn)業(yè)政策實施年數(shù)占比分別為97.1%和98.2%，產(chǎn)業(yè)政策實施年數(shù)普遍較短。僅有少數(shù)省、市堅持長期發(fā)展某產(chǎn)業(yè)，如廣東省陽江市連續(xù)20年出臺刀剪及類似日用金屬工具制造業(yè)產(chǎn)業(yè)政策，打造“刀剪之都”；四川省攀枝花市連續(xù)19年出臺稀有稀土金屬壓延加工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策，打造“釩鈦之都”。

需要注意的是，地方政府頻繁更換產(chǎn)業(yè)與長期發(fā)展產(chǎn)業(yè)可能并存。上文表明，省級和市級政府平均每年出臺2.690個和2.520個產(chǎn)業(yè)政策，這使得地方政府在長期發(fā)展特定產(chǎn)業(yè)的同時可以不斷開拓新產(chǎn)業(yè)。表2統(tǒng)計的產(chǎn)業(yè)政策實施年數(shù)是2003—2022年總計的實施年數(shù)，未考慮產(chǎn)業(yè)政策實施期間是否存在中斷的情況。那么，地方政府是更傾向于連續(xù)實施產(chǎn)業(yè)政策，還是間斷實施產(chǎn)業(yè)政策呢？為此，本文進一步統(tǒng)計產(chǎn)業(yè)政策實施過程中的間斷情況。間斷年數(shù)計算方法為：若某產(chǎn)業(yè)政策實施年數(shù)為3年，且分別為2006年、2010年和2011年，則間斷年數(shù)共計為3年。

由表3可知，產(chǎn)業(yè)政策普遍存在實施間斷情況，連續(xù)不間斷實施產(chǎn)業(yè)政策的樣本量較少，頻繁更換的產(chǎn)業(yè)既可能是從未實施過產(chǎn)業(yè)政策的新產(chǎn)業(yè)，也可能是以前實施過產(chǎn)業(yè)政策的老產(chǎn)業(yè)。從產(chǎn)業(yè)政策的實施年數(shù)和間斷年數(shù)可知，產(chǎn)業(yè)政策具有不完全契約特點，即企業(yè)和政府無法準確判斷某個產(chǎn)業(yè)政策在未來能否長期堅持實施，從而導致產(chǎn)業(yè)政策實施的不確定性。

（三）行業(yè)分布特征：產(chǎn)業(yè)政策行業(yè)分布差異顯著

產(chǎn)業(yè)政策的本質(zhì)是針對特定行業(yè)采取各種政策措施。在不同行業(yè)，產(chǎn)業(yè)政策是否存在顯著差別？本文考察不同行業(yè)性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量。以市級產(chǎn)業(yè)政策為例，2003—2022年，高端制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、技術密集型制造業(yè)產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量逐年增加；低端制造業(yè)、傳統(tǒng)制造業(yè)、勞動密集型制造業(yè)產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量逐年減少；中端制造業(yè)和資本密集型制造業(yè)產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量呈現(xiàn)先增加后減少的趨勢，但整體波動幅度較小。高端制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、技術密集型制造業(yè)產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量增加與推動產(chǎn)業(yè)結構轉型升級的歷史進程相吻合。本文將產(chǎn)業(yè)政策按照國民經(jīng)濟二位數(shù)行業(yè)代碼分類發(fā)現(xiàn)，行業(yè)間產(chǎn)業(yè)政策分布差距較大。

由表4可知，省級和市級產(chǎn)業(yè)政策都主要集中在食品飲料、機械設備、運輸設備、電氣電子類行業(yè)中，且實施年數(shù)普遍較長。在省級產(chǎn)業(yè)政策中，鐵路、船舶、航空航天和其他運輸設備制造業(yè)產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量最多，占全部省級產(chǎn)業(yè)政策的比重為20.9%，計算機、通信和其他電子設備制造業(yè)產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量位居第二，占全部省級產(chǎn)業(yè)政策的比重為12.3%，皮革、毛衣、羽毛及其制品和制鞋業(yè)、家具制造業(yè)、廢棄資源綜合利用業(yè)數(shù)量最少，占全部省級產(chǎn)業(yè)政策的比重均為0。在市級產(chǎn)業(yè)政策中，農(nóng)副食品加工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量最多，占全部市級產(chǎn)業(yè)政策的比重為15.8%，鐵路、船舶、航空航天和其他運輸設備制造業(yè)產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量位居第二，占全部市級產(chǎn)業(yè)政策的比重為8.2%，家具制造業(yè)產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量最少，占全部市級產(chǎn)業(yè)政策的比重為0。

除行業(yè)間產(chǎn)業(yè)政策分布存在差異外，行業(yè)內(nèi)產(chǎn)業(yè)政策分布同樣存在差異。以市級產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量占比為前兩名的農(nóng)副食品加工業(yè)與鐵路、船舶、航空航天和其他運輸設備制造業(yè)為例，由圖3可知，在農(nóng)副食品加工業(yè)中，產(chǎn)業(yè)政策主要集中在蔬菜加工業(yè)，占比達到44.3%；而在鐵路、船舶、航空航天和其他運輸設備制造業(yè)中，產(chǎn)業(yè)政策高度集中于航空、航天相關設備制造業(yè)。產(chǎn)業(yè)政策實施年數(shù)在行業(yè)內(nèi)參差不齊。例如，在農(nóng)副食品加工業(yè)中，豆制品制造業(yè)產(chǎn)業(yè)政策實施年數(shù)最長，為6.200年，食用植物油加工、魚油提取及制品制造、其他水產(chǎn)品加工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策實施年數(shù)最短，為1年。在一個大類行業(yè)中，產(chǎn)業(yè)政策集中在部分小類行業(yè)中。例如，農(nóng)副食品加工業(yè)共有19種四位數(shù)小類行業(yè)，然而農(nóng)副食品加工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策只涉及其中的14種；鐵路、船舶、航空航天和其他運輸設備制造業(yè)共有23種四位數(shù)小類行業(yè)，產(chǎn)業(yè)政策僅涉及其中的10種。

（四）政府間相似特征：產(chǎn)業(yè)政策在同級政府間與上下級政府間具有相似性

1.同級政府間產(chǎn)業(yè)政策具有相似性且呈上升態(tài)勢

本文借鑒吳意云和朱希偉、楊繼東和羅路寶的做法，采用Jaccard相似系數(shù)衡量同級政府產(chǎn)業(yè)政策相似性。由圖4可知，不僅同級政府間產(chǎn)業(yè)政策具有相似性，而且這種相似性在小幅度增長。

一方面，采用四位數(shù)行業(yè)分類的產(chǎn)業(yè)政策相似性低于采用二位數(shù)行業(yè)分類的產(chǎn)業(yè)政策相似性，省級產(chǎn)業(yè)政策或市級產(chǎn)業(yè)政策皆如此。例如，2021年，汽車制造業(yè)市級產(chǎn)業(yè)政策中，四川省宜賓市發(fā)展汽車整車業(yè)（3610），湖北省襄陽市發(fā)展電車制造業(yè)（3640），吉林省白城市發(fā)展汽車車身制造業(yè)（3650），湖北省咸寧市發(fā)展汽車零部件及配件制造業(yè)（3660）。盡管上述城市的產(chǎn)業(yè)政策都屬于汽車制造業(yè)，但分屬于不同的細分行業(yè)。

另一方面，同省內(nèi)的市級產(chǎn)業(yè)政策相似性略高于未區(qū)分省內(nèi)省外的市級產(chǎn)業(yè)政策相似性。以2021年汽車制造業(yè)產(chǎn)業(yè)政策為例，湖北省的黃石市、十堰市、襄陽市、荊門市、孝感市、咸寧市、隨州市均出臺汽車制造業(yè)產(chǎn)業(yè)政策，而山西省、江蘇省、福建省沒有市出臺汽車制造業(yè)產(chǎn)業(yè)政策。

2.上下級政府間產(chǎn)業(yè)政策具有相似性且呈先下降后上升趨勢

本文采用Jaccard相似系數(shù)衡量上下級政府間產(chǎn)業(yè)政策相似性。由圖5可知，省級和市級間產(chǎn)業(yè)政策具有相似性且先下降后上升。然而，吳意云和朱希偉、楊繼東和羅路寶、趙婷和陳釗發(fā)現(xiàn)，地方產(chǎn)業(yè)政策的制定越來越接近中央產(chǎn)業(yè)政策，以四位數(shù)行業(yè)分類的上下級政府間產(chǎn)業(yè)政策相似性低于以二位數(shù)行業(yè)分類的上下級政府間產(chǎn)業(yè)政策。

（五）區(qū)域聯(lián)系特征：產(chǎn)業(yè)政策網(wǎng)絡連接較為松散且聚類系數(shù)不斷下降

隨著中國市場經(jīng)濟體系的日益完善和市場規(guī)模的不斷擴大，專業(yè)化分工水平逐漸提升。盡管本文發(fā)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策在同級政府間具有相似性，但專業(yè)化分工深化細化會促進區(qū)域間產(chǎn)業(yè)關聯(lián)增強。那么，現(xiàn)實情況是否果真如此呢？為此，本文從產(chǎn)業(yè)政策的視角，基于地級市投入產(chǎn)出表與城市間產(chǎn)業(yè)政策數(shù)據(jù)構建產(chǎn)業(yè)政策復雜網(wǎng)絡，揭示區(qū)域間產(chǎn)業(yè)關聯(lián)的演變特征。

1.產(chǎn)業(yè)政策復雜網(wǎng)絡的構建

首先，本文基于中國碳核算數(shù)據(jù)庫（CEADs）公布的2012年、2015年、2017年中國城市層面投入產(chǎn)出表，以297個地級市為節(jié)點，構建有向加權網(wǎng)絡。地級市投入產(chǎn)出表中的直接消耗系數(shù)反映了不同城市在產(chǎn)業(yè)鏈中的相互依賴關系，有助于識別關鍵城市和產(chǎn)業(yè)間的聯(lián)系。其次，本文收集整理地級市產(chǎn)業(yè)政策數(shù)據(jù)，為每個城市建立其產(chǎn)業(yè)政策集合，得到城市之間的共同產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量和共同產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量矩陣。最后，本文構建增強矩陣。

2.產(chǎn)業(yè)政策復雜網(wǎng)絡分析

產(chǎn)業(yè)政策網(wǎng)絡整體為核心—邊緣網(wǎng)絡結構，年份和權重α（反映地級市共同產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量的強度）對基本結構影響較小，網(wǎng)絡整體特性較為穩(wěn)健。以2017年產(chǎn)業(yè)政策網(wǎng)絡結構為例，城市間普遍存在產(chǎn)業(yè)關聯(lián)，核心節(jié)點城市產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量少，但與其他城市連接多；邊緣節(jié)點城市產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量多，但與其他城市連接少。本文采用全局效率和聚類系數(shù)分析產(chǎn)業(yè)政策復雜網(wǎng)絡特征。全局效率衡量整個網(wǎng)絡中節(jié)點之間信息傳遞的效率。全局效率較高，意味著信息或資源能夠迅速在整個網(wǎng)絡中傳播。聚類系數(shù)衡量網(wǎng)絡中節(jié)點傾向于聚集在一起形成緊密子集的程度。由表5可知，2012—2017年，全局效率均為0.990以上，而聚類系數(shù)均不高于0.003。全局效率高而聚類系數(shù)低，意味著整個國家的產(chǎn)業(yè)政策網(wǎng)絡雖然具備了良好的整體連通性，但城市間聯(lián)系較為松散。2012—2017年，聚類系數(shù)整體呈下降趨勢，意味著區(qū)域間產(chǎn)業(yè)政策關聯(lián)越來越松散。

本文參照Tombe和Zhu、林晨和李宇瀟的做法，將中國31個省份（不包括港澳臺地區(qū)）劃分為東北地區(qū)、中部內(nèi)陸地區(qū)、中部沿海地區(qū)、京津地區(qū)、北部沿海地區(qū)、南部沿海地區(qū)、西北地區(qū)、西南地區(qū)，測算八個地區(qū)內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)政策網(wǎng)絡全局效率和聚類系數(shù)。由表6可知，2012—2017年，八個地區(qū)內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)政策網(wǎng)絡全局效率高而聚類系數(shù)低。其中，東北地區(qū)聚類系數(shù)先升后降；中部內(nèi)陸地區(qū)、中部沿海地區(qū)聚類系數(shù)逐漸下降；北部沿海地區(qū)、南部沿海地區(qū)、西北地區(qū)、西南地區(qū)聚類系數(shù)先降后升。

05

研究結論與政策建議

（一）研究結論

產(chǎn)業(yè)政策是建設現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系和發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力不可或缺的組成部分。在新發(fā)展階段，如何推動產(chǎn)業(yè)政策轉型、發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策的積極作用是一個重要問題。為促進產(chǎn)業(yè)政策轉型，需對產(chǎn)業(yè)政策特征事實有深刻的認識。然而，現(xiàn)有研究缺乏對特征事實的深入分析，大量文獻集中于探討產(chǎn)業(yè)政策的實施效果。為此，本文采用文本識別方法，從各級政府工作報告中提取關鍵詞，識別2003—2022年省、市級政府的產(chǎn)業(yè)政策，全方位、多角度刻畫地方產(chǎn)業(yè)政策特征事實。本文總結的中國地方產(chǎn)業(yè)政策特征事實如下：

第一，發(fā)展階段特征。產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量與經(jīng)濟發(fā)展階段密切相關。無論是省級政府還是市級政府，產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量均隨著人均國內(nèi)生產(chǎn)總值和市場化指數(shù)的增加而減少，但戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量隨著人均國內(nèi)生產(chǎn)總值和市場化指數(shù)的增加而增加。

第二，政策持續(xù)特征。產(chǎn)業(yè)政策實施年數(shù)普遍較短。省級和市級產(chǎn)業(yè)政策平均實施年數(shù)分別為2.290年和2.280年。同時，產(chǎn)業(yè)政策實施年數(shù)間斷情況廣泛存在。

第三，行業(yè)分布特征。產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量和產(chǎn)業(yè)政策實施年數(shù)在行業(yè)間、行業(yè)內(nèi)分布均具有明顯差異且高端制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、技術密集型制造業(yè)產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量逐年上升。

第四，政府間相似特征。同級政府間和上下級政府間產(chǎn)業(yè)政策都具有相似性。同級政府間四位數(shù)行業(yè)分類產(chǎn)業(yè)政策相似性低于二位數(shù)行業(yè)分類產(chǎn)業(yè)政策，同省內(nèi)的市級產(chǎn)業(yè)政策相似性略高于未區(qū)分省內(nèi)省外的市級產(chǎn)業(yè)政策相似性。上下級政府間產(chǎn)業(yè)政策相似性呈先下降后上升趨勢。

第五，區(qū)域聯(lián)系特征。產(chǎn)業(yè)政策具有整體—邊緣網(wǎng)絡結構，核心節(jié)點城市產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量少，但與其他城市連接多，邊緣城市產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量多，但與其他城市連接少。產(chǎn)業(yè)政策網(wǎng)絡連接較為松散且聚類系數(shù)不斷下降。

（二）政策建議

第一，產(chǎn)業(yè)政策應進退得當。當市場機制不完善時，需充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策這只“看得見的手”的作用。當市場機制已經(jīng)完善時，產(chǎn)業(yè)政策要及時退出，使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。此外，選擇性產(chǎn)業(yè)政策應逐漸向普惠性和功能性產(chǎn)業(yè)政策轉型。

第二，產(chǎn)業(yè)政策應重視長期性與連貫性。產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展需要長期不間斷的培育和扶持，短期且間斷的產(chǎn)業(yè)政策既浪費大量的人力物力財力，又通過不確定性加劇效率損失。地方政府在制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策時，應堅持政策不連續(xù)，避免效率損失。

第三，地方政府應因地制宜、因時而變地選擇需要發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，堅持走特色化和專業(yè)化發(fā)展道路。各地方政府要多措并舉解決過度投資、低水平重復競爭、產(chǎn)能過剩等問題，培育與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展契合且具有競爭優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)。

第四，地方政府應重視區(qū)域性產(chǎn)業(yè)政策合作。產(chǎn)業(yè)政策要堅持發(fā)展與安全并舉，地區(qū)制定產(chǎn)業(yè)政策追求轄區(qū)內(nèi)的“全產(chǎn)業(yè)鏈”“大而全”，顯然不符合新發(fā)展格局的需求，不利于全國統(tǒng)一大市場的形成。完善區(qū)域性產(chǎn)業(yè)政策體系，有助于深化區(qū)域分工合作、增強產(chǎn)業(yè)鏈韌性、發(fā)揮超大規(guī)模市場優(yōu)勢。