焦長權(quán) |《盡水之利：漳河?xùn)|岸的國家與農(nóng)民》結(jié)語

焦長權(quán)

（北京大學(xué)馬克思主義學(xué)院）

水利是農(nóng)業(yè)的命脈。水利制度既是土地制度和農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度的一部分，也是國家和農(nóng)民之間的重要聯(lián)結(jié)，具有很強(qiáng)的“總體性社會事實(shí)”特征。前文對位于江漢平原北部的漳河?xùn)|岸地區(qū)晚清以來的水利灌溉制度進(jìn)行了歷史性回溯，并對這一歷史進(jìn)程中的國家與農(nóng)民關(guān)系形態(tài)進(jìn)行了闡釋，下面對本書主要內(nèi)容作簡要總結(jié)。

一、公共灌溉的歷史演進(jìn)

傳統(tǒng)時期，堰塘是漳河?xùn)|岸農(nóng)民生產(chǎn)生活的關(guān)鍵設(shè)施。農(nóng)民以堰塘為中心構(gòu)筑生產(chǎn)生活聚落，形成“堰居式聚落”。與長江中下游平原地區(qū)常見的“圩田”和“垸田”不同，平原邊緣的低丘崗地地區(qū)組織大規(guī)模公共灌溉的難度要大很多，傳統(tǒng)時期只形成了數(shù)戶聯(lián)合的小規(guī)模的水利合作。水利與土地通過地契聯(lián)結(jié)起來，并得到公共權(quán)威的認(rèn)可，但日常的水利合作主要由村莊內(nèi)農(nóng)民自發(fā)組織完成。因此，漳河?xùn)|岸地帶在傳統(tǒng)時期是典型的“旱包子”，水利成為制約當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵因素。

農(nóng)業(yè)集體化時期，漳河?xùn)|岸開展了波瀾壯闊的水利建設(shè)。在人民公社體制下，灌區(qū)建設(shè)主要是通過將大規(guī)模農(nóng)村勞動力組織起來，以勞動密集的“人海戰(zhàn)術(shù)”的方式完成的。在人民公社體制下，生產(chǎn)隊(duì)是最基本的生產(chǎn)分配單位，工分制是主要的分配機(jī)制。在生產(chǎn)隊(duì)的統(tǒng)籌安排下，家庭勞動力被安排到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、公共建設(shè)等各類生產(chǎn)活動中，并通過生產(chǎn)隊(duì)工分獲得報酬。國家則通過材料供給、技術(shù)支持、生活補(bǔ)助等方式，對大中型水利建設(shè)予以支持，小型水利工程則基本由公社和生產(chǎn)隊(duì)自主籌資籌勞建成。在宏觀上，糧食生產(chǎn)是農(nóng)業(yè)的“綱”，是國民經(jīng)濟(jì)循環(huán)的關(guān)鍵。在資本、技術(shù)等生產(chǎn)要素短期難以改變的情況下，以農(nóng)田水利為中心的基本農(nóng)田建設(shè)成為農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)的命脈。在微觀上，生產(chǎn)隊(duì)的農(nóng)業(yè)剩余在為國家和集體進(jìn)行積累后，分配給社員個人的相當(dāng)有限，導(dǎo)致社員中出現(xiàn)了激烈的“搶工爭分”行為，這使得勞動力具有很強(qiáng)的參與冬春季節(jié)水利建設(shè)的動力。經(jīng)過二十多年的努力，灌區(qū)形成了完善的公共灌溉體系，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件得到極大改善。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施后，漳河灌區(qū)水利建設(shè)主要體現(xiàn)為維護(hù)已有設(shè)施。從20世紀(jì)80年代后期開始，水利建設(shè)的主要組織機(jī)制是基層政權(quán)組織農(nóng)民出“兩工”，對已有水利設(shè)施進(jìn)行修補(bǔ)維護(hù)。在農(nóng)田水利骨干工程已經(jīng)全面建立起來，國家對灌區(qū)建立了專職機(jī)構(gòu)進(jìn)行專業(yè)化管理的情況下，基層政權(quán)組織“兩工”對中小型水利設(shè)施和田間工程等進(jìn)行制度化維護(hù)，基本維持了灌區(qū)的日常運(yùn)行。但是，進(jìn)入90年代以后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)逐漸加重，水利單位和基層政權(quán)自身極速膨脹，“兩工”逐漸演變?yōu)椤耙再Y代勞”形式的農(nóng)民負(fù)擔(dān)。水利工程也因多年未得到有效修復(fù)而“帶病運(yùn)轉(zhuǎn)”，灌區(qū)陷入了嚴(yán)重困境。農(nóng)村稅費(fèi)改革暴露了這些矛盾，基層水利服務(wù)體系走向瓦解，“兩工”制度徹底消失，水利建設(shè)在沒有找到新機(jī)制的情況下在短期內(nèi)陷入“真空”狀態(tài)，農(nóng)田水利條件顯著滑坡，嚴(yán)重影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和糧食安全。農(nóng)民不得不普遍地打井進(jìn)行灌溉，但機(jī)井灌溉不僅成本高、效率低，也不能真正抵御大旱，還會引發(fā)嚴(yán)重的生態(tài)問題。機(jī)井等微小水利體系，不僅未能成為公共灌溉的補(bǔ)充，反而切割了公共灌溉體系，二者形成惡性循環(huán)，灌區(qū)基本走到了解體邊緣。

農(nóng)村稅費(fèi)改革后，國家重新重視農(nóng)田水利建設(shè)，并以項(xiàng)目制的方式重建公共灌溉體系。這一輪大規(guī)模的農(nóng)田水利建設(shè)，成為繼農(nóng)業(yè)集體化后又一個農(nóng)田水利建設(shè)的高峰。中央以各類專項(xiàng)資金的形式，對漳河灌區(qū)的各類工程、各個環(huán)節(jié)全面投資。與農(nóng)業(yè)集體化時期不同，這一輪水利建設(shè)不是采取將農(nóng)民組織化起來的勞動密集型的投入方式，而是采取以公共財(cái)政資金為主導(dǎo)、以機(jī)械化為手段的資金密集型的建設(shè)機(jī)制。農(nóng)田水利建設(shè)又和國土整治、環(huán)境治理等其他農(nóng)田基本建設(shè)行動相互交叉，形成了密集、龐大的資金投入，使水利建設(shè)成為高度資金密集的領(lǐng)域，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對資本投入的依賴越來越強(qiáng)。國家不僅對水利工程的硬件建設(shè)注入大量專項(xiàng)資金，還在水利單位維護(hù)管理、基層水利體系重建等公共灌溉的“軟件”建設(shè)方面投入巨大精力，普遍采取項(xiàng)目制的方式。在這種情況下，灌區(qū)軟件/硬件條件都得到了明顯改善，農(nóng)村稅費(fèi)改革前后陷入嚴(yán)重困境的公共灌溉體系在一定程度上得到了重構(gòu)，但仍然有待進(jìn)一步的鞏固與完善。

回顧漳河灌區(qū)公共灌溉體系的歷史演進(jìn)可以發(fā)現(xiàn)，公共灌溉制度的核心是如何在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)和公共灌溉體系之間形成有效聯(lián)結(jié)。小農(nóng)經(jīng)濟(jì)由于家庭經(jīng)營規(guī)模小，無法單獨(dú)構(gòu)筑能夠抵御干旱威脅的大中型水利體系，因此必須由部分地域范圍內(nèi)的農(nóng)戶合作應(yīng)對這一問題。在傳統(tǒng)時期，親密內(nèi)聚的村莊社區(qū)的一個關(guān)鍵功能，就是為小規(guī)模農(nóng)戶合作構(gòu)筑生產(chǎn)生活空間提供幫助，社會聯(lián)結(jié)和生產(chǎn)生活合作成為一體多面的結(jié)果。學(xué)界所討論的水利社會問題，就是在一定地域中，人們以水利為中心形成的社會關(guān)系體系，這是在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)與公共灌溉之間建立聯(lián)結(jié)的關(guān)鍵，也是水利制度的核心。

1949年以后，漳河?xùn)|岸建立了一個超大規(guī)模的灌區(qū)。在不同歷史時段，圍繞灌區(qū)的建設(shè)管理和農(nóng)民組織灌溉等問題展開了一系列復(fù)雜探索，其本質(zhì)都是在應(yīng)對小農(nóng)經(jīng)濟(jì)和公共灌溉之間的聯(lián)結(jié)問題。

在農(nóng)業(yè)集體化時期，生產(chǎn)隊(duì)替代傳統(tǒng)家庭成為基本的生產(chǎn)分配單位。人民公社本質(zhì)上取消了小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，家庭只是生產(chǎn)隊(duì)的勞動參與者和分配者，生產(chǎn)隊(duì)成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)分配的基本單位。因此，在這一時期，漳河灌區(qū)各類水利設(shè)施的建設(shè)維護(hù)以及組織灌溉，均以生產(chǎn)隊(duì)為基本單位展開。公共灌溉和小農(nóng)經(jīng)濟(jì)之間的聯(lián)結(jié)，轉(zhuǎn)換成了灌區(qū)和生產(chǎn)隊(duì)之間的關(guān)系，再由生產(chǎn)隊(duì)通過工分制等方式在內(nèi)部化解一系列問題。生產(chǎn)隊(duì)成了一個相對規(guī)模化的生產(chǎn)和灌溉單位，形成了“生產(chǎn)隊(duì)+公共灌溉”的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式。農(nóng)業(yè)集體化的生產(chǎn)模式，能夠擴(kuò)大小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的基本生產(chǎn)單位的規(guī)模，從而與以農(nóng)田水利為代表的大型公共服務(wù)相匹配，緩解小農(nóng)經(jīng)濟(jì)與公共灌溉等規(guī)模化服務(wù)之間的矛盾。

20世紀(jì)80年代農(nóng)村改革以來，國家希望構(gòu)建統(tǒng)分結(jié)合的“雙層經(jīng)營”體制。公共集體灌溉正是統(tǒng)一經(jīng)營的核心內(nèi)容，并以“共同生產(chǎn)費(fèi)”和“兩工”制度予以保障。然而，國家對水利建設(shè)的投入較農(nóng)業(yè)集體化時期明顯下降，公共灌溉的投資建設(shè)維護(hù)管理等環(huán)節(jié)基本完全由農(nóng)民籌資籌勞解決，“民辦公助”模式基本只剩下了“民辦”的維度。分稅制等宏觀體制的改變，進(jìn)一步加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，最后形成全面性的“三農(nóng)”問題。公共灌溉體系和小農(nóng)家庭之間以行政性手段維持的強(qiáng)制性聯(lián)結(jié)斷裂，二者之間長期積累的矛盾在農(nóng)村稅費(fèi)改革前后集中爆發(fā)，水利設(shè)施的建設(shè)維護(hù)和集體灌溉的組織化全面陷入困境。小農(nóng)家庭試圖以新技術(shù)為支撐，利用機(jī)井、水泵等構(gòu)建一個與小規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營相匹配的家庭化小水利系統(tǒng)，以徹底脫離與公共灌溉之間的復(fù)雜聯(lián)系，但實(shí)踐證明這一做法并不可行。在“雙層經(jīng)營”體制下，國家希望以行政性體制安排實(shí)現(xiàn)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)與公共灌溉之間的聯(lián)結(jié)，“共同生產(chǎn)費(fèi)”和“兩工”制度都是行政性措施的一部分，仍帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的遺跡。

農(nóng)村稅費(fèi)改革后，國家希望重新建立小農(nóng)經(jīng)濟(jì)與公共灌溉之間的良性聯(lián)結(jié)。在水利建設(shè)投資和維護(hù)管理方面，國家完全以公共財(cái)政承擔(dān)，徹底取代了長期延續(xù)的“農(nóng)民的事情農(nóng)民辦”的路徑。國家還嘗試重新建立小農(nóng)戶和灌區(qū)之間的聯(lián)結(jié)機(jī)制，讓小農(nóng)戶以用水者協(xié)會為基礎(chǔ)與灌區(qū)達(dá)成有效聯(lián)結(jié)。用水者協(xié)會是一定水系和灌溉片區(qū)的農(nóng)民為實(shí)現(xiàn)灌溉合作而建立的自治性社會組織。但是，用水者協(xié)會和一般純粹的社會組織不同，它與村級組織、基層政權(quán)之間存在緊密的聯(lián)系。負(fù)責(zé)協(xié)會日常組織工作的人員，主要是現(xiàn)任或離任村組黨員干部。協(xié)會的工作經(jīng)費(fèi)大多來自縣鄉(xiāng)水利部門的直接補(bǔ)助，縣鄉(xiāng)水利部門還需組織協(xié)會人員培訓(xùn)、財(cái)務(wù)審計(jì)等管理工作。協(xié)會的日常工作更是離不開與村級組織的密切互動，干旱時期則被納入基層政權(quán)統(tǒng)籌抗旱行動。可見，國家希望將用水者協(xié)會建設(shè)成為一個具有維護(hù)村莊水利設(shè)施、組織農(nóng)民灌溉、調(diào)解灌溉糾紛等功能的實(shí)體化自治組織，從而成為基層政權(quán)和農(nóng)民之間、灌區(qū)和小農(nóng)戶之間的聯(lián)結(jié)樞紐。當(dāng)然，由于鄉(xiāng)村社會正在發(fā)生劇烈重組，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體也在快速分化，小農(nóng)戶之間的有效合作難度較大，用水者協(xié)會的運(yùn)轉(zhuǎn)仍面臨不少挑戰(zhàn)，灌區(qū)和小農(nóng)戶之間的良性聯(lián)結(jié)還沒有完全實(shí)現(xiàn)。

需要高度關(guān)注的是，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和經(jīng)營模式的變化對農(nóng)田水利提出了更高的要求。當(dāng)前，在高速城鎮(zhèn)化背景下，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的分化會進(jìn)一步加劇，一批新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體會不斷涌現(xiàn)。不僅如此，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)也催生了新的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式，農(nóng)民種田的標(biāo)準(zhǔn)化、科學(xué)化程度大為提升，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)日益向高效可控的工廠式模式靠攏。結(jié)果，傳統(tǒng)圍繞小農(nóng)戶經(jīng)營組建起來的一整套農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及其配套環(huán)節(jié)，都面臨著全新的改造。也就是說，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)這一產(chǎn)業(yè)鏈的全環(huán)節(jié)都在發(fā)生劇烈的變動調(diào)整，正在重組形成一個新的生產(chǎn)經(jīng)營模式。但是，農(nóng)業(yè)畢竟仍然是一個有機(jī)性生產(chǎn)活動，它對水利灌溉條件的依賴不僅未縮減，還明顯提出了更為嚴(yán)苛的要求。因此，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化所催生的新的經(jīng)營主體和經(jīng)營模式，對農(nóng)田水利這一公共服務(wù)提出了更高更嚴(yán)的要求，一個工廠式的公共灌溉體系將成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的常態(tài)設(shè)施。

綜上，新中國成立后，公共灌溉制度在不同時期的實(shí)際樣態(tài)，不僅與公共灌溉體系內(nèi)部的制度安排密切相關(guān)，也與國家與農(nóng)民的關(guān)系直接相關(guān)，國家越來越成為影響水利制度的重要主體，以及制約小農(nóng)經(jīng)濟(jì)和公共灌溉聯(lián)結(jié)的關(guān)鍵變量。下面將從這個角度進(jìn)一步總結(jié)提煉，并進(jìn)行一定的理論闡釋。

二、國家權(quán)力的動態(tài)實(shí)踐

宋明之后，中國基層社會得以再組織化。家族宗族日益成為地方基層社會的主要組織性力量，來自地方社區(qū)的士紳精英既是基層社區(qū)的整合中心，也是國家與基層社會聯(lián)系的關(guān)鍵紐帶。地方行政形成了分級治理的“雙軌政治”形態(tài)，縣以下鄉(xiāng)村地帶的公共事務(wù)，主要由士紳等地方精英自主處理，國家只有在不得不介入時才有限涉入。在此體制下，江漢平原地區(qū)的水利事務(wù)也呈現(xiàn)出明顯的分級治理特點(diǎn)。長江、漢江等大堤的建設(shè)與修復(fù)，基本都是在中央支持下，由地方政府直接組織民眾完成，政府在其中起到非常關(guān)鍵的作用。對垸田堤壩的修建與維護(hù)，呈現(xiàn)出政府組織和社區(qū)自治的雙重特征，國家權(quán)力在其中的作用呈現(xiàn)一定“循環(huán)”特征。對于公共堰塘等小型水利設(shè)施，國家權(quán)力基本只是象征性的存在，水利設(shè)施的建設(shè)維護(hù)和灌溉秩序等均由農(nóng)戶自主完成。晚清及民國時期，盡管國家權(quán)力開始更深入地進(jìn)入鄉(xiāng)村，但水利建設(shè)方面仍然維持了傳統(tǒng)時期的分級治理特點(diǎn)。

1949年以后，國家權(quán)力全方位進(jìn)入鄉(xiāng)村社會。在漳河?xùn)|岸地區(qū)，新中國成立初期，國家在推動土地改革的同時，通過組織農(nóng)民互助合作的方式，對各類水利設(shè)施進(jìn)行了全面修復(fù)，對農(nóng)業(yè)的恢復(fù)性增長起到了巨大推動作用。農(nóng)業(yè)集體化時期，國家將大規(guī)模剩余勞動力組織起來，建設(shè)了以漳河水庫為主體的各類大中型水利工程，形成了新型灌區(qū)，水利條件的改善極大促進(jìn)了灌區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展。關(guān)于這一時期水利建設(shè)取得巨大成效的事實(shí)，學(xué)術(shù)界基本沒有爭議，但大家對這一時期國家權(quán)力及其與農(nóng)民關(guān)系的性質(zhì)尚存在一些不同認(rèn)知。

長期以來，學(xué)界關(guān)于改革開放前的中國研究，在很大程度上受“全能主義”范式的影響。這種范式投射到國家與農(nóng)民關(guān)系的論析中，則體現(xiàn)為一種二者緊張對立的模式。許慧文（Vivienne Shue）提出了不同看法，她認(rèn)為農(nóng)業(yè)集體化時期國家在鄉(xiāng)村社會并非無處不在。人民公社體制下，以自然村為基礎(chǔ)的生產(chǎn)隊(duì)是最基本的生產(chǎn)分配單位，它是一個具有較強(qiáng)內(nèi)聚性和封閉性的社群，鄉(xiāng)村社會正是由這些高度自主的基本單元組成，形成了如“蜂巢般”（honey comb）的社會結(jié)構(gòu)。這種社會結(jié)構(gòu)對國家權(quán)力具有一定的隔離作用，鄉(xiāng)村干部也會對社群利益進(jìn)行一定保護(hù)，國家權(quán)力難以滲入村莊社會內(nèi)部（Shue，1988）。

學(xué)者們就許慧文的看法展開過重要爭論（Siu，1989；Unger，1989）。爭論雙方的隱蔽共識是：國家權(quán)力滲入鄉(xiāng)村越深，對鄉(xiāng)村的控制支配就越強(qiáng)，鄉(xiāng)村社會的自主性空間就越小。因此，他們辨析的核心還是在于國家權(quán)力的結(jié)構(gòu)性邊界，對于國家權(quán)力以壟斷性暴力為基礎(chǔ)的支配性質(zhì)則具有共識。但是，國家權(quán)力事實(shí)上是多面性和多維度的，它既有作為暴力機(jī)器的一面，也有作為公共服務(wù)提供者服務(wù)性的一面。很多時候，對于農(nóng)民來說，最重要的問題不在于政府在多大程度上能夠滲入基層社會，而是政府能為他們做多少事情。一個不斷干預(yù)基層社會的政府或許能夠?yàn)槿嗣裉峁└鞣N服務(wù)，因此有可能被視為好政府；相形之下，一個不聞不問的政府可能被看作既不負(fù)責(zé)又無能（閻云翔，2017：43）。因此，如何從國家作為公共服務(wù)提供者的角度來認(rèn)識國家與農(nóng)民關(guān)系，就顯得尤為重要。

因此，農(nóng)業(yè)集體化時期，國家權(quán)力在鄉(xiāng)村社會的存在樣態(tài)和性質(zhì)需要更深層的論析。這一時期，國家權(quán)力在鄉(xiāng)村的存在樣態(tài)似乎難以用既有權(quán)力學(xué)說等予以清晰闡釋。一方面，國家權(quán)力確實(shí)彌散性地進(jìn)入了鄉(xiāng)村各個角落，甚至水利工程也是權(quán)力下滲的一個“集裝器”；另一方面，國家在鄉(xiāng)村的活動，除了作為國家普遍履行的資源汲取和政權(quán)維持等，還嘗試以政黨組織為核心，將鄉(xiāng)村社會高度組織起來（強(qiáng)世功，2003）。簡單來講，以國家來組織社會，這是學(xué)界既有國家權(quán)力理論難以有效理解和識別的內(nèi)容，尤其是與西方近代政治哲學(xué)中國家與市民社會的制衡和二元對立的基本框架難以兼容。在該理論框架下，社會本身通過各種方式有效組織起來制約國家，因此西方政治哲學(xué)將國家權(quán)力的邊界視作國家與公民關(guān)系的關(guān)鍵指針。

農(nóng)業(yè)集體化時期農(nóng)村各類公共社會事業(yè)的進(jìn)步，是農(nóng)村社會在國家長期高比重資源汲取之下仍然能夠維持基本生產(chǎn)生活秩序的關(guān)鍵，也是建構(gòu)和維系國家與農(nóng)民關(guān)系的重要內(nèi)容。農(nóng)業(yè)集體化時期，雖然農(nóng)民生活水平總體不高，但在教育、衛(wèi)生、社保等社會事業(yè)方面，人民公社取得了很大成績，這直接表現(xiàn)在人均預(yù)期壽命、人均受教育水平、人口總數(shù)、生育率等指標(biāo)上。人民公社體制充分發(fā)揮了勞動力資源豐富的優(yōu)勢，將農(nóng)民組織起來，通過群眾的雙手自力更生，水利事業(yè)達(dá)到了當(dāng)時資本和技術(shù)條件下的極致水平。這一時期的農(nóng)村公共服務(wù)，既不是國家以公共財(cái)政形式的直接供給，也不是鄉(xiāng)村社會脫離國家之外完全的自我組織。從形式上看，這些公共事業(yè)是“農(nóng)民的事情農(nóng)民辦”，基本是農(nóng)民在人民公社體制下自我籌資投勞解決的，國家只提供少部分的補(bǔ)助。但是，也不能說這些成效是脫離國家取得的，國家在其中最主要的作用是支持鄉(xiāng)村社會組織起來，讓組織起來的鄉(xiāng)村社會通過自我建設(shè)的方式供給公共服務(wù)（周雪光，2019）。這是一種國家與社會之間相當(dāng)特殊的關(guān)系模式，尚待學(xué)界進(jìn)一步系統(tǒng)研究。

20世紀(jì)80年代初期，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施的同時，國家采取了大幅提高糧食價格、減少征購任務(wù)等減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的措施，加之農(nóng)業(yè)集體化時期留下的完善的農(nóng)田水利體系，糧食產(chǎn)量大幅增長，農(nóng)民普遍增收。（曹樹基，2002）。但是，這一繁榮的時段非常短暫，從80年代中后期開始，農(nóng)村制度變革的短期效應(yīng)釋放完畢，糧食產(chǎn)量出現(xiàn)徘徊下降，農(nóng)民增收變緩，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題開始顯現(xiàn)。進(jìn)入90年代后，分稅制改革等宏觀政策進(jìn)一步加劇了本身已經(jīng)存在的基層治理困境，農(nóng)民負(fù)擔(dān)顯著增加，總體性的“三農(nóng)”問題開始出現(xiàn)。學(xué)界的一些論析，經(jīng)常將80年代和90年代劃分開來進(jìn)行對立式的理解，將世紀(jì)之交的“三農(nóng)”問題簡單歸結(jié)于90年代的一些宏觀制度變革，這可能是將問題過于簡單化了。如何將這兩個時期放在一個整體的時段中去理解，從農(nóng)村改革后的總體體制框架中去理解“三農(nóng)”問題的可能根源，是一件重要的學(xué)術(shù)工作。

這還得回到作為公共服務(wù)提供者的國家角色來分析。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制只是在農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制上作出了重大調(diào)整，并未在根本上改變國家與農(nóng)民之間的負(fù)擔(dān)結(jié)構(gòu)，簡單地講就是“含負(fù)擔(dān)承包”（中華人民共和國財(cái)政部、《中國農(nóng)民負(fù)擔(dān)史》編輯委員會編著，2020：81）。隨著國家工業(yè)化和城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村所承擔(dān)的為工業(yè)化提供資金的任務(wù)減輕了（中華人民共和國財(cái)政部、《中國農(nóng)民負(fù)擔(dān)史》編輯委員會編著，1994：344-350）。但是，農(nóng)民仍需繼續(xù)靠自身力量供給公共服務(wù)，這是農(nóng)村改革后國家與農(nóng)民關(guān)系的總體結(jié)構(gòu)背景。20世紀(jì)80年代初期，原來由人民公社體制籌資籌勞給農(nóng)民提供的教育、醫(yī)療、社保、文化生活、水利交通等各類公共服務(wù)，均不能通過原體制繼續(xù)供給，一些公共服務(wù)供給出現(xiàn)了明顯下滑。如農(nóng)村合作醫(yī)療覆蓋率由人民公社時期的90%下降至1989年的4.8%（張?jiān)t，2006：132）。原由生產(chǎn)隊(duì)集體承擔(dān)的“五保供養(yǎng)”、社會救濟(jì)等基本社會保障也出現(xiàn)了供給水平下降甚至直接斷供的現(xiàn)象。

為重建新的農(nóng)村公共服務(wù)供給體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)重建后，農(nóng)村公共服務(wù)改由通過向農(nóng)民收取“提留統(tǒng)籌”和提取“兩工”的方式提供。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府逐漸成長和完善起來的“七站八所”、基層政權(quán)向農(nóng)民收取的“三提五統(tǒng)”等資金內(nèi)容，都表明了農(nóng)村公共服務(wù)供給方式的重建。農(nóng)村改革后，國家通過建設(shè)完整的基層政權(quán)，讓其作為代理主體從農(nóng)民籌資籌勞來提供公共服務(wù)。兩種體制的關(guān)鍵不同是，農(nóng)村改革后需要依賴一個完整的基層政權(quán)來供給公共服務(wù)，而分散的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)與基層政權(quán)之間存在著巨大的組織和交易成本，給基層治理埋下了隱患。

農(nóng)田水利狀況的演變，最典型地反映了改革后農(nóng)村公共服務(wù)供給體制的變遷。農(nóng)村改革初期，國家大大減少了相關(guān)財(cái)政投入（唐忠、李眾敏，2005），新的農(nóng)田水利建設(shè)機(jī)制也未建立起來，農(nóng)田水利建設(shè)和維護(hù)困難重重。“六五”計(jì)劃期間，由于農(nóng)田水利建設(shè)投入嚴(yán)重不足，全國農(nóng)田灌溉面積凈減少了1400萬畝。“七五”期間，農(nóng)田水利有所恢復(fù)，但一直到1990年尚未恢復(fù)到1980年的水平，1990年全國農(nóng)田灌溉面積較1980年仍然凈減少700萬畝。同時，各地中小河道和農(nóng)田排水溝渠排水能力也不同程度地下降（丁澤民，1999，20、27）。20世紀(jì)90年代以來，雖然國家對農(nóng)田水利的投資較80年代有所增長，比如，對于漳河管理局的財(cái)政撥款，80年代基本沒有，90年代10年時間超過了1000萬元，相應(yīng)的基建和改造配套資金也有一定投入（陳澤民主編，2006：第六章）。但是，水利單位經(jīng)營體制改革導(dǎo)致的水價上升、水利單位人員膨脹等后果，灌區(qū)對農(nóng)民的服務(wù)質(zhì)量和效益都明顯下降，大量湖泊水庫水面被拍賣，供水單位普遍大規(guī)模負(fù)債，基本走到了難以為繼的邊緣。“共同生產(chǎn)費(fèi)”和“兩工”制度也日益成了農(nóng)民負(fù)擔(dān)的一部分，農(nóng)村稅費(fèi)改革前期，“共同生產(chǎn)費(fèi)”已經(jīng)成了農(nóng)民負(fù)擔(dān)中占比最大的部分之一，“兩工”由于越來越難以組織，在很多村組普遍地演變?yōu)椤耙再Y代勞”。灌區(qū)無法向農(nóng)民提供低成本、高效率的灌溉服務(wù)，反而將主要精力轉(zhuǎn)向了農(nóng)業(yè)灌溉之外的領(lǐng)域。

進(jìn)入21世紀(jì)，中央全面推動農(nóng)村稅費(fèi)改革，公共財(cái)政大規(guī)模覆蓋農(nóng)村，試圖徹底重塑國家與農(nóng)民關(guān)系。與農(nóng)業(yè)集體化時期相比，20世紀(jì)80年代以來，雖然農(nóng)村公共服務(wù)的具體組織機(jī)制發(fā)生了巨大變化，但兩個時期的本質(zhì)基本一致，即都是“農(nóng)民的事農(nóng)民辦”，這也是傳統(tǒng)歷史時期農(nóng)村公共服務(wù)供給的基本邏輯。農(nóng)村稅費(fèi)改革的本質(zhì)，就是要改變農(nóng)村公共服務(wù)供給的籌資籌勞機(jī)制，由“農(nóng)民的事農(nóng)民辦”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閲夜藏?cái)政承擔(dān)，實(shí)現(xiàn)“以工輔農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的轉(zhuǎn)變。這意味著中國作為一個農(nóng)業(yè)文明古國，幾千年來主要依賴農(nóng)業(yè)賦稅來支撐國家上層建筑運(yùn)轉(zhuǎn)時代的結(jié)束。隨著工業(yè)化、城市化的發(fā)展，工商稅收不僅已經(jīng)可以獨(dú)自支撐上層建筑的運(yùn)轉(zhuǎn)，還能夠有力反哺處于弱勢地位的農(nóng)業(yè)農(nóng)村。

但是，由于中國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在巨大區(qū)域差異，國家不得不主要通過項(xiàng)目制這一特殊的治理體制向農(nóng)村進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，為鄉(xiāng)村提供公共品和公共服務(wù)。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，雖然不同地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)供給都迅速轉(zhuǎn)向公共財(cái)政負(fù)責(zé)，但具體資金來源和治理體制存在明顯的區(qū)域差異。大部分東部地區(qū)省份，由于地方財(cái)政自給能力強(qiáng)，農(nóng)村公共服務(wù)主要由本地地方財(cái)政承擔(dān)；省內(nèi)欠發(fā)達(dá)市縣也主要由省級財(cái)政統(tǒng)籌進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，以實(shí)現(xiàn)省內(nèi)不同市縣的基本公共服務(wù)均等化。但是，廣大中西部地區(qū)，由于地方財(cái)政自給能力很弱，農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)的財(cái)政資金大部分由中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)，其中又以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為主體，進(jìn)而形成了“項(xiàng)目制”這一特殊的治理體制。國家希望通過大規(guī)模財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的形式，來完成農(nóng)村各類基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投資。但是，公共財(cái)政不可能自然而然地轉(zhuǎn)化為群眾實(shí)惠，“項(xiàng)目制”要轉(zhuǎn)化為治理績效，最終還得依靠鄉(xiāng)村基層政權(quán)將其落地實(shí)施，這是一個極其復(fù)雜的治理過程。

過去十多年，漳河灌區(qū)公共灌溉秩序的重建，就是主要通過“項(xiàng)目治水”的方式來展開的。從灌區(qū)建設(shè)管理來看，項(xiàng)目制幾乎覆蓋了所有大小水利設(shè)施的建設(shè)與管理，基本不再從農(nóng)民群眾手中籌集水利建設(shè)的任何成本，農(nóng)田水利事業(yè)開始徹底被納入公共財(cái)政覆蓋范圍。農(nóng)田水利建設(shè)機(jī)制從勞動密集型方式轉(zhuǎn)為資金密集型方式，農(nóng)田基本建設(shè)的各個環(huán)節(jié)也都呈現(xiàn)出很強(qiáng)的資本投入特征，農(nóng)業(yè)開始由勞動密集的經(jīng)營方式向資本密集的經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變。大規(guī)模項(xiàng)目資金的投入，對提升灌區(qū)的基礎(chǔ)條件確實(shí)起到了很大作用，灌區(qū)各類水源工程、輸水渠系、泵站機(jī)臺等得到了全面修復(fù)更新，水利工程的管護(hù)體制也明顯得以完善，基層水利服務(wù)體系也得到了重建。總體而言，公共灌溉秩序得到了一定程度的恢復(fù)。

但是，良性的“服務(wù)性”關(guān)系仍有待完全建立，主要原因在于灌區(qū)建設(shè)管理過程中的農(nóng)民參與非常有限。無論是在水利項(xiàng)目的申請實(shí)施，還是水利工程的管理維護(hù)，甚至組織灌溉的過程中，農(nóng)民都日益“客體化”。地方政府則越來越呈現(xiàn)出“保姆型”政權(quán)特征，“政府干，農(nóng)民看”越來越成為灌區(qū)水利建設(shè)的常態(tài)。顯然，這種政府全盤負(fù)責(zé)的農(nóng)田水利建設(shè)體制，和此前主要依賴農(nóng)民自身籌資籌勞的“民辦公助”體制形成了鮮明對比。這種模式給公共財(cái)政的可持續(xù)性、水利項(xiàng)目建設(shè)的投入效率、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的成本效益等方面都帶來了一定挑戰(zhàn)。

可見，農(nóng)村稅費(fèi)改革后的一個較短時期內(nèi)，由于基層政府財(cái)政空虛和組織弱化，基層出現(xiàn)了一定的治理“真空”，形成了“懸浮型”特征。但這只是基層治理和公共服務(wù)供給體制轉(zhuǎn)型間隙的一個短暫現(xiàn)象。公共財(cái)政的大規(guī)模下鄉(xiāng)很快打破了這一局面。但是，和農(nóng)田水利建設(shè)一樣，項(xiàng)目制體制下的農(nóng)村公共服務(wù)供給普遍出現(xiàn)了農(nóng)民參與程度不高的問題，這給良性“服務(wù)性”關(guān)系的建立帶來了深層挑戰(zhàn)。因此，如何在公共財(cái)政資源大規(guī)模投入的同時，逐步激活鄉(xiāng)村社會的內(nèi)生活力，發(fā)揮國家和農(nóng)民雙方的積極性，將是未來很長時期內(nèi)農(nóng)村基層治理面臨的重大課題。

三、走出鄉(xiāng)土？

在學(xué)術(shù)研究脈絡(luò)中，中國被視作東亞小農(nóng)經(jīng)濟(jì)模式的典型代表。由于長期人多地少，人口對土地的壓力很大，需要通過各種方式增強(qiáng)和提高地力。以農(nóng)田水利為中心的農(nóng)田基本建設(shè)，正是改善地力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。因此，水利制度本質(zhì)上是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的土地制度和農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度的組成部分。在傳統(tǒng)時期，農(nóng)民主要通過密集型的勞動投入來改善地力、精耕細(xì)作，以持續(xù)提高土地總產(chǎn)出。在有限小塊土地之上通過各種方式增強(qiáng)勞力投入，即使在邊際效益很低的情況下也仍然如此，這就形成了一種典型的“過密化”的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)。不僅如此，小農(nóng)戶均耕地規(guī)模小，小農(nóng)不得不相對聚居，以村莊社區(qū)為基礎(chǔ)完成大量生產(chǎn)生活方面的互助合作，這導(dǎo)致小農(nóng)經(jīng)濟(jì)與村莊社區(qū)形成緊密結(jié)合，構(gòu)造了鄉(xiāng)土中國的底層結(jié)構(gòu)。

水利合作正是農(nóng)民互助合作的重要內(nèi)容，因此水利組織也深度嵌入村莊社區(qū)之中。它不僅是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，也成為鄉(xiāng)土社會的重要組成環(huán)節(jié)。顯然，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)背景下的水利制度，是為了實(shí)現(xiàn)水利與土地之間穩(wěn)定有效結(jié)合而形成的一系列的社會關(guān)系和體制機(jī)制安排的總和。這需要農(nóng)民以村莊社區(qū)為基礎(chǔ)展開復(fù)雜合作，需要農(nóng)民不斷投入密集型勞動進(jìn)行建設(shè)和維護(hù)。水利建設(shè)和水利制度的成本，也就成了小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的成本之一。伊懋可正是從這個角度提出了中國農(nóng)業(yè)和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入“高水平均衡陷阱”的解釋。他認(rèn)為，由于水利在中國農(nóng)業(yè)和社會經(jīng)濟(jì)中處于樞紐位置，但其需要不斷進(jìn)行高成本的建設(shè)維護(hù)，這耗盡了社會的人力物力，造成“技術(shù)鎖定”，阻礙了新技術(shù)和新社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的出現(xiàn)（伊懋可，2014：178）。顯然，伊氏敏銳地指出了高成本的水利制度對中國小農(nóng)經(jīng)濟(jì)和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要影響，這是一個重要洞見，但若以此去無限推論所謂中國社會陷入停滯的“高水平均衡陷阱”，則又偏離太遠(yuǎn)了。

當(dāng)前，中國小農(nóng)經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)土社會都在發(fā)生史無前例的重大變化，水利制度也會隨之發(fā)生重大變化。隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，鄉(xiāng)土中國正在發(fā)生巨變。目前，中國城鎮(zhèn)化率已接近逼近70%，農(nóng)業(yè)從業(yè)人員占比已下降到20%出頭，并以中老年人為主。勞動力對土地的就業(yè)壓力極大降低，勞動力的相對成本大大增加，農(nóng)業(yè)機(jī)械化快速推進(jìn)，主要用于“節(jié)省”勞動力的其他技術(shù)性要素也迅速被采用。但是，從就業(yè)角度看人口對土地壓力的驟減，并不意味著總體上人口對土地壓力的舒緩和消除。相反，隨著人們生活水平的提高，人均糧食消費(fèi)逐年上升，其他副食品消費(fèi)更是成倍增長，加之極龐大的人口規(guī)模，中國人的吃飯問題并不能大幅依賴國際市場。因此，從食物保障和糧食安全角度來看，中國人口與土地之間的緊張關(guān)系并未改變和緩解，甚至在中國高度融入全球市場的背景下更趨復(fù)雜。

在這種情況下，以農(nóng)田水利為核心的農(nóng)田基本建設(shè)對中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要性更為凸顯。改善和增強(qiáng)地力，仍然是中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)性工程。但是，由于農(nóng)村人口日益老齡化，勞動力成本上升，農(nóng)民組織化難度越來越大，農(nóng)業(yè)比較收益也逐漸下降，因此很難以再通過傳統(tǒng)的以勞動力投入為主的“人海戰(zhàn)術(shù)”來進(jìn)行農(nóng)田水利等農(nóng)田基本建設(shè)活動。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，國家公共財(cái)政逐漸完全接管了農(nóng)田水利等各類農(nóng)田基本建設(shè)的投資，農(nóng)田水利等農(nóng)田基本建設(shè)也迅速由勞動密集型方式轉(zhuǎn)向資本密集型方式。這種高資本的投入，顯著增加了農(nóng)業(yè)成本，讓此前以勞動密集投入為主的隱性成本顯性化，使農(nóng)業(yè)日益轉(zhuǎn)變?yōu)楦哔Y本、高技術(shù)、高成本產(chǎn)業(yè)，給中國農(nóng)業(yè)未來發(fā)展帶來了很大挑戰(zhàn)。

同時，中國農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體也在發(fā)生快速分化。當(dāng)前，中國農(nóng)地經(jīng)營制度的核心理念是“承包權(quán)不變，經(jīng)營權(quán)連片”。一方面通過剛性保障農(nóng)民基本的承包收益權(quán)，另一方面通過各種制度創(chuàng)新，鼓勵和推動經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和連片經(jīng)營。由此導(dǎo)致的一個重要結(jié)果是，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體明顯快速發(fā)生分化，以老人農(nóng)業(yè)為主的小農(nóng)戶，以“新中農(nóng)”為主的適度規(guī)模經(jīng)營群體和以農(nóng)業(yè)企業(yè)為代表的大規(guī)模農(nóng)場并存，三者關(guān)系也在快速動態(tài)變化。不同農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對水利灌溉提出了相當(dāng)不同的要求，對不同類型水利設(shè)施的依賴程度也顯著不同。例如，與小農(nóng)戶和“新中農(nóng)”相比，大規(guī)模農(nóng)場對水利灌溉的穩(wěn)定性、及時性的要求都明顯提高，高度依賴大中型水利設(shè)施進(jìn)行水利灌溉。顯然，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的分化和農(nóng)地制度的復(fù)雜化，都對水利制度提出了新的要求和挑戰(zhàn)。

不僅如此，鄉(xiāng)土社會和村莊社區(qū)也在發(fā)生巨變。隨著城鎮(zhèn)化高度推進(jìn)，農(nóng)村人口大規(guī)模外流，村莊門戶大開，村莊社會不再是封閉的緊密內(nèi)聚社群。在傳統(tǒng)時期，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)與村莊社區(qū)高度緊密結(jié)合，二者互相支撐構(gòu)筑了鄉(xiāng)土社會的底層結(jié)構(gòu)，水利組織正是嵌入鄉(xiāng)土社會之中，依托于村莊社區(qū)而有效運(yùn)轉(zhuǎn)的。但是，隨著城市化的沖擊，鄉(xiāng)村社區(qū)的社會凝聚性顯著降低，農(nóng)民合作互助的范圍和頻率大大下降，互助合作難度極大上升。可見，支撐小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的鄉(xiāng)土社會正經(jīng)歷著解體和重組，嵌入其中的水利制度也失去了原來的社會基礎(chǔ)。因此，雖然目前國家對以農(nóng)田水利為核心的農(nóng)田基本建設(shè)投入了大量財(cái)政資金，但農(nóng)田水利的建設(shè)、維護(hù)和管理仍然面臨著諸多嚴(yán)峻困難，其中的一個重要原因就在于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)及其水利制度已經(jīng)失去了鄉(xiāng)土社會的堅(jiān)固支撐。

本書以漳河?xùn)|岸地區(qū)為例，對水利灌溉制度的歷史論析，本質(zhì)上也是對中國小農(nóng)經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)土社會的一次窺探，希望借助這一窗口，眺望小農(nóng)經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)土中國的未來走向。當(dāng)前，中國小農(nóng)經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)土社會正在發(fā)生歷史性的巨變，作為土地制度和農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度的組成部分，水利制度也在隨之變化，并迎來新的挑戰(zhàn)。但是，我們很難輕言走出小農(nóng)經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)土社會。面向未來，歷史的巨變給實(shí)踐者帶來了巨大挑戰(zhàn)，也給理論家提供了寶貴機(jī)遇。

《盡水之利：漳河?xùn)|岸的國家與農(nóng)民》，焦長權(quán)著，商務(wù)印書館2025年版。