謝屹、賈衛列：美選擇性退群，充斥功利算計

來源：環球時報

前段時間，美國白宮發布聲明稱，美國總統特朗普已簽署一份總統備忘錄，以“不再符合美國利益”為由，指示美國退出包括《聯合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）等在內的66個國際公約和組織，引發國際廣泛關注。1月22日，在聯合國收到美國退出世界衛生組織（WHO）的申請滿一年后，美國在程序上正式退出了WHO，留下了約2.6億美元的“欠賬”。這一系列動作，凸顯了美國對多邊機制的態度始終圍繞著冷酷的“成本—收益”算計展開，凡是被認為難以直接轉化為國內政治收益的機制，往往會成為優先退出的對象。

相比美國頻繁“退群”，更值得關注的是它選擇留在哪些多邊機制內，例如《瀕危野生動植物種國際貿易公約》（CITES）。事實上，美國真正反對的是那些需要承擔實質性成本、卻又無法主導規則制定的安排。因此，它的參與模式具有高度的選擇性與工具性：留在那些成本可控、規則成熟且能維持影響力的機制中，退出那些投入高、約束強而主導權有限的機制。認清這種功利化的制度算計，是理解美國當前多邊行為的關鍵。

以氣候變化和全球公共衛生議題為例，UNFCCC及《巴黎協定》要求締約方在減排目標、能源結構調整和長期資金投入方面作出持續承諾；WHO的運作和全球疫情警報及反應網絡等機制也要求會員國的持續投入、信息共享與協同行動。這類承諾不僅涉及復雜的國內經濟轉型和社會治理，還會直接觸及美國國內政治博弈中的敏感利益。因此，在“美國優先”的政策框架下，這種高約束、高投入且可能稀釋美國主導權的多邊安排，自然會被優先放棄。不僅如此，美國在宣布退出WHO時，還試圖鼓動其他國家一同退出，進一步凸顯了其將多邊機制工具化甚至“武器化”的傾向。

然而，在另一些領域，美國的姿態卻大不相同。例如《維也納臭氧層保護公約》《拉姆薩爾濕地公約》等環境類公約，這些機制大多規則成熟、技術性強，且美國作為締約方長期深度參與，既熟悉程序，也擁有較強話語權。更重要的是，其履約成本相對可控，不會對美國核心產業結構形成根本性沖擊。

從這個角度看，美國不退出CITES，并非源于其對全球生物多樣性保護有多少特殊責任感，而更多可能基于現實利益的判斷。一方面，CITES以貿易管控為主要工具，約束對象集中在野生動植物及其制品的跨境流動，對美國本土經濟影響有限。另一方面，借由CITES，美國可以通過附錄管理、合規審查和履約評估，對其他國家的貿易形成實質性影響。這種“以小博大”的機制設計，完美符合了其以小成本換取更大影響力的制度偏好。

在頻繁“退群”背后，美國參與多邊機制的方式也在發生變化。近年來，美國一方面壓縮財政投入，甚至拖欠會費，另一方面卻堅持保有投票權和議題影響力。這種“留下卻不投入”“參與但不承擔”的做法不斷引發其他締約方的不滿，也在客觀上削弱了多邊機制賴以運轉的信任基礎。多邊治理本質上是一種提供公共產品的過程。如果規則被反復工具化、政治化，多邊機制的權威性和公正性必然受到侵蝕。

放在更宏觀的背景下，美國的“選擇性退群”與其對國際格局變化的認知密切相關。隨著全球南方國家整體實力提升，它們在生態保護、氣候變化及公共衛生等議題上的協調能力不斷增強，長期由西方主導議題設置和規則輸出的模式越來越難以為繼。在這種情況下，美國未來一段時間可能會維持一種“控制—擾亂—退出并警惕”的應對邏輯，對能發揮制度優勢的專業性公約會選擇暫時維持、強化控制，對留有一定影響力、但可能成為全球南方國家集體行動平臺的機制進行擾亂，而對已然失控的機制選擇退出并保持高度警惕。

但美國這種精明的算計也要面臨國內外的嚴峻挑戰。一來美國國內政治的孤立主義、高度極化與反科學傾向日益高漲；二來越來越多國家也開始在多邊機制中形成跨區域、跨發展階段的合作網絡，推動治理議程向更加包容、均衡的方向演進，如今的多邊機制不再是少數國家可以長期主導的工具。在這一進程中，中國的立場和行動具有鮮明對照意義。中國不僅加入并持續履行多邊責任，也積極推動相關機制朝著更加公平、公正的方向發展。隨著更多國家參與規則塑造，國際社會正在逐步形成新的平衡。

今天，美國的“去留”已不再能決定全球多邊合作的走向。決定未來的，是多邊機制能否回歸公共利益導向，擺脫被少數國家工具化、政治化的長期桎梏。在這一點上，國際社會正在作出自己的選擇。（作者分別是北京林業大學教授、布達佩斯長期可持續發展中心研究員）