下一個(gè)千萬(wàn)人口城市花落誰(shuí)家？｜城市論

隨著城鎮(zhèn)化水平不斷提升，人口的富集效應(yīng)仍在持續(xù)，“十五五”時(shí)期，中國(guó)城市的發(fā)展也將迎來(lái)新的階段。

2025年，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)67.89%。多位專家預(yù)測(cè)，到2035年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率或?qū)⑦_(dá)到75%左右。這也意味著，未來(lái)十年仍將有接近1億人進(jìn)城。哪些城市會(huì)在這場(chǎng)人口競(jìng)逐中走在前列？

目前，我國(guó)有18座千萬(wàn)人口城市，包括重慶、上海、北京、成都等，“最新成員”是2024年人口達(dá)到1000.2萬(wàn)人的合肥。而在900萬(wàn)到1000萬(wàn)人口之間，還有13個(gè)城市，其中人口超過(guò)950萬(wàn)的有6個(gè)，分別是哈爾濱、溫州、寧波、佛山、南京和濟(jì)南。

怎樣跨越千萬(wàn)人口，考驗(yàn)著一個(gè)城市的發(fā)展能力和治理能力。達(dá)到千萬(wàn)人口也遠(yuǎn)不是終點(diǎn)，對(duì)于人口大市來(lái)說(shuō)，規(guī)模之后，更具韌性、可持續(xù)的發(fā)展，才是大城市要面臨的挑戰(zhàn)。

多城競(jìng)逐“千萬(wàn)人口城市”

公開數(shù)據(jù)顯示，2024年底，我國(guó)常住人口在900萬(wàn)到1000萬(wàn)的城市共有13個(gè)，其中超過(guò)950萬(wàn)的有6個(gè)，分別是哈爾濱985.8萬(wàn)人、溫州985.2萬(wàn)人、寧波977.7萬(wàn)人、佛山969.89萬(wàn)人、南京957.7萬(wàn)人、濟(jì)南951.5萬(wàn)人。

從數(shù)據(jù)看，6座城市都處在“臨門一腳”的狀態(tài)。但其中，哈爾濱是一個(gè)特例。公開數(shù)據(jù)顯示，早在2018年，哈爾濱常住人口就達(dá)到1085.8萬(wàn)人，進(jìn)入“千萬(wàn)人口”城市行列，但在隨后三年中，哈爾濱常住人口逐漸下降，到2023年降為977.6萬(wàn)人，2024年開始回升，達(dá)到985.8萬(wàn)人?；厣齽?shì)頭是否能保持、是否能重回千萬(wàn)人口城市，仍有太多不確定性。

類似的還有河南南陽(yáng)，2008年，南陽(yáng)市常住人口突破千萬(wàn)，2010年達(dá)到頂峰，此后逐漸回落，到2017年跌破千萬(wàn)，到2024年底，南陽(yáng)常住人口為945.4萬(wàn)人，雖然仍在900萬(wàn)以上，但距離千萬(wàn)人口越來(lái)越遠(yuǎn)。

相對(duì)而言，其他幾座城市均保持了較強(qiáng)的人口增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，是千萬(wàn)人口城市的有力競(jìng)爭(zhēng)者。

2024年，溫州常住人口為985.2萬(wàn)人，距離千萬(wàn)人口只差14.8萬(wàn)人，而且在過(guò)去幾年中，溫州常住人口一直在增長(zhǎng)，2020年為958.7萬(wàn)人，2021年為964.5萬(wàn)人，2022年為967.9萬(wàn)人，2023年為976.1萬(wàn)人，2024年為985.2萬(wàn)人。同處于長(zhǎng)三角的寧波，增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)更快，2020年底常住人口為940.4萬(wàn)人，到2024年底，增長(zhǎng)到977.7萬(wàn)人。

過(guò)去五年，佛山常住人口從949.89萬(wàn)人增長(zhǎng)到969.89萬(wàn)人，其城鎮(zhèn)化率達(dá)到95.64%，在各個(gè)競(jìng)爭(zhēng)者中一騎絕塵。

作為省會(huì)城市的南京和濟(jì)南，強(qiáng)大的人口吸附能力正在顯現(xiàn)，其中南京從2020年的931.5萬(wàn)人，增長(zhǎng)到2024年的957.7萬(wàn)人。濟(jì)南從2020年的920.2萬(wàn)人，增長(zhǎng)到2024年的951.5萬(wàn)人。

2026年1月，山東濟(jì)南城市建筑群。圖/IC photo

誰(shuí)會(huì)最早跨過(guò)千萬(wàn)門檻？

如果按照過(guò)去五年的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，溫州可能是最早跨越人口千萬(wàn)大關(guān)城市，一方面，溫州距離千萬(wàn)人口只差14.8萬(wàn)人，2023年到2024年，常住人口增長(zhǎng)9.1萬(wàn)人。另一方面，強(qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力帶動(dòng)了城市發(fā)展，也帶來(lái)更多機(jī)會(huì)，成為吸引人口的重要力量。數(shù)據(jù)顯示，2025年溫州地區(qū)生產(chǎn)總值突破萬(wàn)億元，正式躋身“萬(wàn)億之城”行列，同時(shí)，“十四五”前四年，溫州GDP實(shí)現(xiàn)年均增長(zhǎng)6.5%。

和剛剛進(jìn)入萬(wàn)億俱樂(lè)部的溫州相比，寧波早在2018年就進(jìn)入“萬(wàn)億之城”的行列，2024年GDP達(dá)到1.81萬(wàn)億元。龐大的經(jīng)濟(jì)體量與高速發(fā)展共同作用下，寧波展現(xiàn)出超強(qiáng)的人口吸引力，2018年寧波成為“萬(wàn)億之城”時(shí)，全市常住人口為820.2萬(wàn)人，再往前的2015年，全市常住人口為782.5萬(wàn)人，10年之間，增長(zhǎng)了195.2萬(wàn)人。

作為江蘇省會(huì)的南京，受地理位置等多方面影響，大量吸附了安徽人口，也被戲稱為“徽京”。資料顯示，安徽16個(gè)地級(jí)市中15個(gè)有高鐵直達(dá)南京，南京S2、S4號(hào)線等地鐵線路，也延伸到了安徽。但這種吸附能力似乎正在減弱，2021年至2024年，南京人口的增長(zhǎng)從超10萬(wàn)降至3萬(wàn)，放緩明顯。

山東省會(huì)濟(jì)南也有同樣的趨勢(shì)，2021年至2024年，人口增長(zhǎng)分別為13.4萬(wàn)、7.9萬(wàn)、2.2萬(wàn)、7.8萬(wàn)，其中2024年是一個(gè)顯著的轉(zhuǎn)折，但轉(zhuǎn)折之后能否繼續(xù)快速增長(zhǎng)，仍未可知。

部分城市2020年-2024年人口數(shù)據(jù)走勢(shì)。

產(chǎn)業(yè)、人才政策持續(xù)“筑巢”

一座城市，究竟怎樣才能吸引更多人進(jìn)入并留下？

記者注意到，溫州、寧波、佛山、南京、濟(jì)南，都曾經(jīng)公開提出千萬(wàn)人口的目標(biāo)，2022年發(fā)布的《溫州市人口發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃》提出，到2025年，常住人口超過(guò)1000萬(wàn)。南京在該市“十四五”規(guī)劃中也提出了千萬(wàn)人口目標(biāo)。《佛山市人口發(fā)展規(guī)劃（2025—2030年）》提出，到2030年，常住人口達(dá)1016萬(wàn)人。

從目標(biāo)到現(xiàn)實(shí)，產(chǎn)業(yè)既是城市發(fā)展的根本動(dòng)力，也是吸引人才的最大力量之一。

過(guò)去幾年，溫州產(chǎn)業(yè)在快速轉(zhuǎn)型，這個(gè)傳統(tǒng)的制造業(yè)城市正在轉(zhuǎn)型為新興現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)城市。2026年溫州政府工作報(bào)告顯示，2025年，溫州政府科技創(chuàng)新投入增長(zhǎng)10.4%；其五大傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、五大新興主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)規(guī)模以上工業(yè)增加值分別增長(zhǎng)11.4%、12.6%，新興產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)超過(guò)了傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。

而在寧波，新能源汽車、新材料、高端裝備、人形機(jī)器人等產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，寧波市統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，“十四五”期間，其數(shù)字經(jīng)濟(jì)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值，占規(guī)模以上工業(yè)比重分別達(dá)到16.4%、27.7%和65.1%，年均分別增長(zhǎng)9.1%、10.6%和9.3%。

2024年11月，浙江寧波前灣新區(qū)某品牌汽車智慧工廠，新能源汽車生產(chǎn)線一片忙碌。圖/IC photo

此外，還有佛山的未來(lái)產(chǎn)業(yè)布局、南京的智能制造轉(zhuǎn)型、濟(jì)南的數(shù)智城市建設(shè)等，人口大爆發(fā)的背后，是新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)的人才匯聚。

同時(shí)，各個(gè)城市的人才吸引政策也是人口增長(zhǎng)的重要力量。早在2020年，濟(jì)南市就在全國(guó)副省級(jí)城市中，率先實(shí)施“零門檻”落戶政策，全面放開戶籍限制，并先后出臺(tái)多項(xiàng)人才吸引政策，“十四五”期間，全市青年人才年增長(zhǎng)保持在15萬(wàn)人以上。

2023年，南京宣布，35歲以下大專生繳納社保即可落戶，并先后推出了眾多人才政策。就在2026年的首個(gè)工作日，南京市委書記親自發(fā)出“南京人才求賢帖”，目標(biāo)為每年招攬不少于30萬(wàn)名青年人才，這份“人才求賢帖”中，從創(chuàng)業(yè)到就業(yè)，從工作到生活，從資金支持到交通出行、安居保障，乃至于景區(qū)游覽，無(wú)所不包。

寧波的人才政策則更傾向于吸引高端創(chuàng)新人才，放寬落戶條件、加強(qiáng)生育補(bǔ)貼等，同時(shí)兼顧了普通人就業(yè)、生活等，可謂全方位發(fā)力。

人口大市的必答題

大城市帶來(lái)了更多發(fā)展機(jī)遇和更加完善的公共服務(wù)，這是吸引人口的主要因素，而更多人口的匯聚，則為城市提供了更強(qiáng)的發(fā)展動(dòng)力，帶來(lái)了更多政策、產(chǎn)業(yè)發(fā)展紅利。

在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，更多的人口意味著更多的勞動(dòng)力和更大的市場(chǎng)，這會(huì)吸引更多的產(chǎn)業(yè)落地。而服務(wù)于人口增長(zhǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)，不僅提升城市的宜居水平，本身也會(huì)帶來(lái)強(qiáng)勁的投資拉動(dòng)能力，讓城市經(jīng)濟(jì)踏入發(fā)展的快速路。

政策方面，在認(rèn)定國(guó)家中心城市、區(qū)域中心城市、城市群都市圈核心城市時(shí)，人口都是至關(guān)重要的指標(biāo)，而這些國(guó)家層面的政策幫扶，則會(huì)為城市注入更強(qiáng)的發(fā)展力量。同時(shí)，在城市內(nèi)部，人口也是發(fā)展基礎(chǔ)，比如在地鐵建設(shè)中，人口數(shù)量就是一個(gè)重要指標(biāo)，如果人口數(shù)量不達(dá)標(biāo)，城市地鐵的建設(shè)就可能止步于規(guī)劃。

如果說(shuō)大城市是全球發(fā)展的共同趨勢(shì)，那么“大城市病”就是所有大城市不得不面對(duì)的挑戰(zhàn)，這考驗(yàn)著一個(gè)城市的治理智慧，也是城市能否持續(xù)發(fā)展的重要因素。

千萬(wàn)人口不是終點(diǎn)，當(dāng)粗放型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)時(shí)代過(guò)去，可持續(xù)發(fā)展的能力將成為人口大市必須作答的考題。

在南京，覆蓋省內(nèi)及安徽多個(gè)地級(jí)市的“通勤圈”正在形成，比如從安徽池州到南京，200公里的距離只需要60分鐘。這或許為未來(lái)大城市的通勤改善帶來(lái)了另外一種思路，在完善市內(nèi)交通的同時(shí)，將生活圈擴(kuò)大到更廣的范圍。

“千萬(wàn)人口”遠(yuǎn)非終點(diǎn)

一個(gè)概念需要厘清，千萬(wàn)人口并不等于超大城市。

我國(guó)對(duì)城市規(guī)模的劃分標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)歷過(guò)多次變遷。1955年，我國(guó)首次提出大中小城市的劃分標(biāo)準(zhǔn)，其中，人口50萬(wàn)以上為大城市，20萬(wàn)至50萬(wàn)為中等城市，20萬(wàn)以下為小城市。1980年增加了人口100萬(wàn)以上的特大城市。1989年頒布城市規(guī)劃法，明確人口計(jì)算以市區(qū)和近郊區(qū)非農(nóng)業(yè)人口計(jì)算。

2014年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》發(fā)布，這一標(biāo)準(zhǔn)去掉了近郊區(qū)，以城區(qū)常住人口為統(tǒng)計(jì)口徑，將城市分為五類七檔，其中五類為小城市、中等城市、大城市、特大城市、超大城市，人口規(guī)模分別為50萬(wàn)以下、50萬(wàn)到100萬(wàn)、100萬(wàn)到500萬(wàn)、500萬(wàn)到1000萬(wàn)、1000萬(wàn)以上。標(biāo)準(zhǔn)中的城區(qū)，指“在市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市，區(qū)、市政府駐地的實(shí)際建設(shè)連接到的居民委員會(huì)所轄區(qū)域和其他區(qū)域?！?/p>

按照這一標(biāo)準(zhǔn)，溫州常住人口985.2萬(wàn)人，但包含鹿城、龍灣、甌海、洞頭4區(qū)，瑞安、樂(lè)清、龍港3市（縣級(jí)）和永嘉、平陽(yáng)、蒼南、文成、泰順5縣。濟(jì)南在2022年就曾宣布實(shí)有人口突破1000萬(wàn)人，但這一數(shù)據(jù)包含了常住人口、流動(dòng)人口等所有生活在濟(jì)南的人。同時(shí)，濟(jì)南城區(qū)人口為657萬(wàn)，為全國(guó)第六特大城市。而根據(jù)第七次全國(guó)人口普查，我國(guó)22個(gè)超大特大城市包括佛山、南京、濟(jì)南，最有希望突破常住人口千萬(wàn)的溫州、寧波并未上榜，這意味著，兩座城市的城區(qū)人口，沒(méi)有超過(guò)500萬(wàn)。

所以，千萬(wàn)常住人口，遠(yuǎn)不是終點(diǎn)。隨著社會(huì)發(fā)展的持續(xù)轉(zhuǎn)型，城市發(fā)展的路徑也在不斷改變。未來(lái)，人口的聚集不再依靠傳統(tǒng)規(guī)模擴(kuò)張模式，而是越來(lái)越依賴一座城市的內(nèi)涵提升，比如精細(xì)化的治理能力、韌性城市的建設(shè)、都市圈的發(fā)展、宜居水平的提升、科創(chuàng)基礎(chǔ)的打造等。

下一個(gè)千萬(wàn)人口城市的誕生，不論是誰(shuí)，其實(shí)都是在一條新的發(fā)展路徑上探索。而更長(zhǎng)遠(yuǎn)的目標(biāo)，也不再只是數(shù)字的突破，更是治理能力、產(chǎn)業(yè)韌性、生活品質(zhì)和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力的綜合較量。

更優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老、教育、交通、醫(yī)療等公共服務(wù)，是吸引年輕就業(yè)者的重要基礎(chǔ)，而更好的營(yíng)商環(huán)境、人才政策等，則是年輕人創(chuàng)業(yè)者逐夢(mèng)的根基。

如果說(shuō)“千萬(wàn)人口”是一個(gè)城市發(fā)展的夢(mèng)想，那么成就這個(gè)夢(mèng)想的路徑，就是讓城市本身成為年輕人逐夢(mèng)的地方。

記者/周懷宗

編輯/白爽