專家解讀文章之二 | 充分認識城際鐵路重要作用 準確把握城際鐵路功能定位

黨的二十屆四中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》提出，深入推進以人為本的新型城鎮化，加快城市群一體化和都市圈同城化。城際鐵路是城市群節點城市間的骨干旅客運輸方式，對于城市群一體化發展具有重要引導和支撐作用。近期，經國務院同意，國家發展改革委印發《關于推進城際鐵路健康可持續發展的意見》（以下簡稱《意見》），提出構建布局合理、便捷高效、經濟適用的城際軌道交通網絡，從加強規劃指導、優化運營模式、建立持續發展機制等方面明確具體措施。《意見》的出臺，補齊了多層次軌道交通中城際鐵路領域政策短板，對促進城際鐵路規范、有序、可持續發展，擴大高品質城際運輸服務供給具有重要意義。

一、充分認識城際鐵路的重要作用

近年來，國家批復實施京津冀、長三角、粵港澳大灣區等多個地區的城際鐵路建設規劃、多層次軌道交通規劃。截至2024年底，全國已建成城際鐵路約3760公里，對于提升城際出行便利化水平、促進要素高效流動、優化城鎮空間布局、完善現代化綜合交通運輸體系等發揮了重要作用。

一是提升城際出行便利化水平。城市群地區旅客運輸需求呈現多樣化、高頻次、強時效特征，工作日以公務、商務、通勤等客流為主，周末和節假日則以探親、旅游、休閑等客流居多，要求提供舒適、準時、便捷的優質客運服務。城際鐵路串聯城市群內節點城市，具備編組靈活、發車密度較高、可實現公交化運營等特點，可較好壓縮時空距離、提升城際出行便利化水平。當前，京津冀、長三角、粵港澳大灣區城際鐵路骨架網絡加快形成，城市群內主要城市之間基本實現1—2小時通達，出行便利化水平顯著提高。

二是促進要素高效流動。2024年底，我國常住人口城鎮化率達67%，19個城市群聚集了全國75%左右的常住人口和85%左右的地區生產總值。城際鐵路以大運量、快速度、安全舒適等優勢，是城市群主要城市之間人員、資金、信息、數據等各種要素高效流動的重要載體，對提升城市群互聯互通水平，支撐構建現代產業體系和促進產業鏈分工協作具有重要作用。

三是優化城鎮空間布局。城市群主要走廊沿線城鎮密集，城鎮之間聯系緊密，沿交通廊道布局、向中心城市集聚的發展趨勢明顯。城際鐵路客流集聚能力強，有利于形成交通出行廊道，能夠密切沿線城市往來，發揮中心城市輻射帶動作用和其他城市比較優勢，促進城鎮軸帶集約布局和沿線城市分工協作、協同發展。

四是完善現代化綜合交通運輸體系。2025年8月，黨中央、國務院印發《關于推動城市高質量發展的意見》，提出發展組團式、網絡化的現代化城市群和都市圈，健全現代化綜合交通運輸體系，提升城際、城內通勤效率。城際鐵路作為多層次軌道交通的重要一環，對于構建干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通“四網融合”體系，打造“軌道上的城市群”具有重要作用。

二、準確把握城際鐵路的功能定位

《意見》將“明確功能定位”作為開篇第一條，凸顯了功能定位對于城際鐵路發展的指導作用。

一是在服務范圍上，城際鐵路主要服務于城市群節點城市。《意見》提出，城際鐵路主要連接城市群內中心城市及城區常住人口50萬以上的大中城市，串聯沿線重要客流集散地、人口密集區。對比來看，高速鐵路等干線鐵路主要服務區域間中長途交通聯系，出行時間一般在2—3小時及以上；市域（郊）鐵路主要服務都市圈中心城市城區和周邊城鎮組團之間的短途交通聯系，出行時間一般在1小時以內；城際鐵路服務空間范圍介于干線鐵路和市域（郊）鐵路之間，主要服務城市群節點城市之間的中短途交通聯系，出行時間一般在1—2小時。

二是在服務對象上，城際鐵路主要服務通勤、休閑、商務等出行需求。城際鐵路主要服務于城市群節點城市間通勤、休閑、商務、公務等多樣化出行需求，與高速鐵路重點服務商務、公務、探親、旅游等客流需求，城市軌道交通、市域（郊）鐵路重點滿足通勤客流需求有顯著差別。為此，《意見》明確提出，嚴禁以城際鐵路名義變相建設高速鐵路、城市軌道交通項目。

三是在技術標準上，城際鐵路與干線鐵路、市域（郊）鐵路 和城市軌道交通 實現功能分工、優勢互補。 基于服務范圍、服務對象的差異，城際鐵路要從設計速度、站間距、敷設方式、運輸組織模式等方面，與 干線 鐵路、市域（郊）鐵路 、城市軌道交通 實現差異化分工。《意見》提出，新建城際鐵路設計速度一般為每小時 120 — 200 公里，采用高密度、小編組的靈活運輸組織模式， 從技術標準上 避免城際鐵路 “高鐵化”和“地鐵化”。 同時， 城 際鐵路要與干線鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通無縫化銜接、一體化服務、融合式發展。《意見》提出， 鼓勵 具備條件的 城際鐵路開行 市域（郊） 列車 ，或研究與干線鐵路、城市軌道交通接軌并貫通運營；加強城際鐵路與干線鐵路、城市軌道交通、市域（郊）鐵路資源共享，盡可能同站換乘、無縫銜接； 有序 實現 城際鐵路 與干線鐵路、城市軌道交通、市域（郊）鐵路票制互通、支付兼容、安檢互認、信息共享、應急聯動， 將有效 推進多層次軌道交通 “四網融合” ， 提高 城際鐵路 運輸服務 質量 。（作者：潘昭宇 國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心）