馬懷德：檢察公益訴訟法的立法目的與制度創新

原創：馬懷德 來源：行政法學研究編輯部

檢察公益訴訟法的立法目的與制度創新

馬懷德（中國人民大學教授）

目次

一、引言

二、檢察公益訴訟法的立法目的

三、立案和調查環節的制度創新

四、行政公益訴訟的制度創新

五、民事公益訴訟的制度創新

六、審理與執行環節的制度創新

七、結語

摘要

檢察公益訴訟立法是習近平法治思想在公益保護領域的生動實踐和原創性成果。基于十余年的制度探索和經驗總結，檢察公益訴訟法（草案）明確規定了保護國家利益和社會公共利益、保障和規范檢察公益訴訟依法開展、維護訴訟參加人合法權益這三重目的，并從立案和調查環節、行政和民事公益訴訟基本結構、審理和執行環節等方面進行了一系列制度創新，包括構建了梯度式的立案規則，明確了調查核實權的剛性規則，確立和完善了檢察意見制度、訴前公告制度、支持起訴制度等，完善了符合檢察公益訴訟運行規律的起訴、審理和執行制度等。檢察公益訴訟法的立法目的和制度創新充分說明，該法不僅是一部公益保護法，也是一部民生保障法，更是一部國家治理法。為不斷提升我國檢察公益訴訟制度的科學性、體系性和實效性，本文對該法律草案進行了文本分析和學理闡釋，并提出了相關制度完善建議和配套建設方案。相信在理論和實務界的共同努力下，我們一定能制定出一部具有中國特色、滿足時代需求、符合人民意志的檢察公益訴訟法。

關鍵詞

檢察公益訴訟法；習近平法治思想；立法目的；公益保護

一、引言

檢察公益訴訟立法是習近平法治思想在公益保護領域的生動實踐和原創成果。2014年，黨的十八屆四中全會首次提出，“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”[1]。自2015年全國人大常委會授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作以來，中央和地方在檢察公益訴訟的各環節、各領域進行了一系列的制度探索和創新。2020年，中央全面依法治國工作會議明確要求，“繼續完善公益訴訟制度，有效維護社會公共利益”[2]。2022年，黨的二十大報告強調，“加強檢察機關法律監督工作”“完善公益訴訟制度”[3]，為新時代公益訴訟的發展進一步指明方向。十四屆全國人大常委會也將《檢察公益訴訟法》列為“條件比較成熟、任期內擬提請審議的法律草案”[4]，并納入2025年度立法計劃。十多年來，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，檢察公益訴訟制度從無到有，從頂層設計到實踐落地，從局部試點到全面推開，從初創開拓到發展完善，已經成為中國特色社會主義司法制度、檢察制度的重要組成部分。[5]

黨的二十屆四中全會通過的“十五五”規劃建議進一步提出，“強化檢察監督，加強公益訴訟”[6]。2025年10月，十四屆全國人大常委會第十八次會議對《中華人民共和國檢察公益訴訟法（草案）》（以下簡稱《草案》）公開征求意見。《草案》不僅是習近平法治思想的一個重大實踐成果，也是檢察機關提起公益訴訟實務經驗與制度創新的文本凝練，更是科學立法、民主立法、依法立法的重要體現。習近平總書記指出：“人民群眾對立法的期盼，已經不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題；不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國；越是強調法治，越是要提高立法質量。”[7]如何在《草案》的基礎上持續提升檢察公益訴訟立法的科學性、體系性、實效性，最終制定出一部具有中國特色、滿足時代需求、符合人民意志的檢察公益訴訟法，是未來理論和實務界的共同使命。

有鑒于此，本文基于《草案》文本，探討檢察公益訴訟法的立法目的和制度創新。一方面，立法目的對法律文本的解釋和適用起到提綱挈領的作用，其使命在于幫助執法者和司法者“努力懂得立法者所想解決的問題”[8]。立法目的可謂是法律文本的實體精神和終極目的，它不僅確立了《草案》制定和完善的價值取向，也構成了我們解讀整個檢察公益訴訟制度創新的基本方向。因為，“任何有意義的法律解釋都面臨的首要問題是：立法者制定法律規范希望起到什么作用？他們希望調整哪些典型的生活事實、怎樣調整、根據什么形成目的來調整？”[9]所以，立法目的是整個《草案》體系化展開的策源地和目的地，是本文首先準備探討的部分。

另一方面，國家治理體系是由科學的治理理念、多元的治理主體、先進的治理制度、有力的治理保障等要素構成，而“國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力”，“有了好的國家治理體系才能提高治理能力，提高國家治理能力才能充分發揮國家治理體系的效能”[10]。本質上說，檢察公益訴訟法不僅是一部公益保護法，也是一部憲法實施法，還是一部民生保障法，更是一部國家治理法。全面、準確、科學地把握檢察公益訴訟法的制度創新，是將相關制度優勢轉化為治理效能，推動檢察公益訴訟治理現代化的關鍵。為此，《草案》的制度創新是本文探討的重點內容，即從立案和調查環節、行政公益訴訟、民事公益訴訟、審理和執行環節的制度創新，全面解讀檢察公益訴訟法的制度構成及特色。當然，除了描述制度細節和闡釋制度機理之外，本文還試圖面向未來提出相關制度的完善建議，“既改革不適應實踐發展要求的體制機制、法律法規，又不斷構建新的體制機制、法律法規，使各方面制度更加科學、更加完善”[11]。

二、檢察公益訴訟法的立法目的

“立法目的的內容表述應當直接、具體、明確，一般按照由直接到間接、由具體到抽象、由微觀到宏觀的順序排列”[12]。根據《草案》第1條的規定，檢察公益訴訟法明確了三重立法目的。具言之，首先，該法最直接的目的是維護公共利益，所以第一目的應當是“保護國家利益和社會公共利益”；其次，該法是通過立法的形式來確認和鞏固檢察公益訴訟制度改革成果，所以第二目的應當是“保障和規范檢察公益訴訟依法展開”；最后，該法屬于訴訟法的重要組成部分，所以第三目的應當是“維護訴訟參加人合法權益”。這三重目的并非相互割裂、支離分散，而是“由直接目的與‘制定本法’相連接，能夠體現出具體立法活動在內容上由虛到實、愿景上由遠到近、動因上由弱到強的趨勢”[13]。

（一）保護國家利益和社會公共利益

一般來說，在一個法律規范體系相對完備的情況下，立法目的更容易識別、獲取和解釋。但是，法律規則不同于自然法則，“它是由人類為人類所創造的，它表現立法者創造可能的——符合社會需要的——秩序的意志。法律背后隱含了參與立法之人的規定意向、其價值、追求，以及其對事物的考量”[14]。檢察公益訴訟立法確立的國家利益和社會公共利益的保護目的，需要在法律文本及其立法背景中獲取和識別。

根據《中華人民共和國行政訴訟法》第25條、《中華人民共和國民事訴訟法》第58條之規定，檢察公益訴訟的保護對象包括國家利益與社會公共利益。其一，國家利益是檢察公益訴訟保護的首要對象。一般而言，“國家利益就是指滿足或者能夠滿足國家生存發展為基礎的各方面需要并且對國家在整體上具有好處的事物”[15]。具言之，就是國家整體上所具有的政治利益、經濟利益和國防利益，這一利益應具有整體性和至上性，具體包括與國家經濟秩序、國民經濟發展及國家政治安全、國防安全等相關的國家經濟利益、政治利益和軍事利益等。具體到檢察公益訴訟領域所保護的國家利益，主要包括國有財產以及國有土地使用權出讓這兩項內容。國有財產的保護即防止在企業改制、土地出讓、工程建設、招商引資等過程中，因監管不力導致的國有資產流失；國有土地使用權出讓的保護是指確保土地出讓金依法足額收繳，防止國家土地收益受損。《中華人民共和國憲法》第10條對此作出了明確規定，即“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”。

社會公共利益也是檢察公益訴訟保護的重要對象。主流觀點認為，“社會公共利益是指不特定范圍的廣大公民所能享受的利益”[16]，主要包括社會公共秩序以及社會善良風俗等。社會公共利益具有廣泛性和群眾性，該利益的保障關系到社會的存續和人民生活所需要的政治秩序、經濟秩序、社會秩序和道德準則。具體來說，社會公共利益的保護主要包括生態環境與資源保護、食品藥品安全保護、英雄烈士保護以及安全生產、個人信息保護、未成年人保護等領域。第一，生態環境與資源保護是當前公益訴訟中占比最高的領域，也是公益訴訟頗為重視的領域。例如，在打破“河海分治”的既有格局中，檢察院運用檢察公益訴訟推動海陸統籌治理。[17]第二，對于食品藥品安全領域的保護是指，在消費者權益保護領域，對侵害眾多不特定消費者合法權益的行為提起公益訴訟，保障人民群眾“舌尖上的安全”。第三，對于英雄烈士保護是指，依據《中華人民共和國英雄烈士保護法》，對侵害英雄烈士的姓名、肖像、名譽、榮譽，損害社會公共利益的行為，檢察機關可以提起公益訴訟。檢察公益訴訟的保護范圍將隨著社會公共利益的擴大而不斷擴容，特別是拓展至包括安全生產、個人信息保護、未成年人保護等領域。譬如，《中華人民共和國安全生產法》第74條第2款[18]、《中華人民共和國個人信息保護法》第70條[19]以及《中華人民共和國未成年人保護法》第106條[20]均明確規定了檢察公益訴訟制度。

根據傳統的行政訴訟利益理論，原告起訴必須以跟自己權利或法律上利益有直接關系的為限，但這在公益保護問題上極不充分。[21]我國檢察公益訴訟制度設立的出發點就是為了避免在國家利益和社會公共利益保護問題上，出現“公地悲劇”和監管漏洞。檢察機關作為國家利益和公共利益的“代表人”[22]，具有保護國家利益和社會公共利益的法定職責。坦言之，國家利益屬于廣義上社會公共利益的一部分，但不能把二者完全區隔開來。盧梭就認為，國家以及國家機關表現為一種“公共人格”，其行動意志是一種“公意”，這種“公意”反映了全體人民的共同利益。[23]所以，在公法學上，國家機關以及公共權力是國家利益和社會公共利益的當然代表。[24]但是，國家機關是公共利益的當然甚至首要代表，卻不是唯一代表。具言之，一方面，國家機關不能壟斷對國家利益和社會公共利益的認定、解釋和代表資格，否則，將會極大限制公益范圍及其實現機制；[25]另一方面，國家利益和社會公共利益的實現主體是多元的，許多非官方組織（如社會組織、民間團體）同樣可以成為公益的供給、維護和代表主體。

（二）保障和規范檢察公益訴訟依法開展

檢察公益訴訟的順利開展，離不開堅實的制度基礎。不斷提高公益訴訟履職能力和水平，“推進檢察公益訴訟專門立法，有利于為系統性解決公益保護領域問題提供法律制度支撐”[26]。專門制定一部檢察公益訴訟法，其直接目的在于為公益訴訟依法有序開展提供基本的制度依據。該《草案》進一步明確了案件管轄、調查核實、主體協同等相關制度問題，不僅遵循了一般訴訟活動的基本規律，而且兼顧檢察公益訴訟的特殊要求，為檢察機關有效履行公益訴訟職責提供專門的支撐和保障。

一是專門的管轄制度。我國檢察公益訴訟管轄制度呈現出較強的領域性特色和地方性特色：不僅沿襲了提級管轄、交叉管轄、集中管轄、專屬管轄等多輪訴訟管轄制度改革成果，還探索出跨行政區劃管轄等新型模式。[27]案件管轄是啟動檢察公益訴訟的前提保障，而科學合理的管轄制度能夠確保案件得到及時公正處理。行政檢察公益訴訟案件一般由行政機關所在地的同級人民檢察院管轄，以保持監督機關與被監督機關之間的層級對應關系。但是，對于涉及縣級人民政府作為被告的案件，則可以由上一級人民檢察院管轄。這種“提級管轄”既考慮到了案件可能存在的處理難度，有利于排除不當干預，也考慮到了縣級人民政府作為被告的行政案件，一審通常由中級人民法院管轄。在司法實踐中，對于跨行政區劃或者重大復雜的公益訴訟案件，上級人民檢察院可以根據實際情況指定管轄，確保案件得到妥善處理。此外，對于生態環境和資源保護等領域具有廣泛影響的案件，應當建立集中管轄機制，由特定的檢察機關統一行使管轄權。采取多元化的管轄制度設計，可以確保檢察公益訴訟管轄規則兼具原則性和靈活性，為不同類型公益訴訟案件的順利展開奠定了制度基礎。

二是專門的辦案制度。檢察機關在辦理公益訴訟案件時，必須遵循從立案到結案的各個環節規范，確保程序合法、事實清楚、證據充分。調查取證是公益訴訟案件辦理的核心環節。檢察機關提起公益訴訟必須提出明確的訴訟請求和事實根據，并對損害公共利益的違法行為進行調查取證。因此，立法必須充分賦予檢察機關必要的調查取證權，并賦予檢察機關調閱和復制行政執法卷宗、詢問相關人員、收集書證物證、咨詢專業人士或行業協會意見、委托鑒定評估以及進行現場勘驗等多種調查取證措施，保障檢察機關有效履職。此外，檢察公益訴訟立法還應規定專門的立案、調查、提起訴訟等各階段啟動的法定條件。嚴格辦案流程不僅有助于防止程序錯誤，還能提升公益訴訟的公信力，避免因操作不當導致公共利益二次受損。辦案流程的規范化還包括時限管理，要求檢察機關在法定期限內辦結案件，避免案件積壓或拖延，高效維護公共利益。辦案流程的嚴格性還體現在檢察機關在辦案中的內部監督機制，以確保每個環節符合法律規定。通過嚴格遵循辦案流程，檢察公益訴訟能夠實現程序正義與實體正義的統一，為持續提升辦案質效提供堅實保障。

三是專門的結案制度。除了法院判決結案之外，檢察公益訴訟案件可以在訴前和訴中就實質性了結。一方面，絕大部分公益訴訟案件在訴前程序中得到解決或者結案。[28]對于行政公益訴訟，檢察機關會先向行政機關發出檢察建議，督促其依法履行職責。因此，檢察建議制度就是一項重要的結案制度，可以督促行政機關積極履職或自我糾錯，提前實現公益保護目的，推動案件柔性辦理、源頭治理。另一方面，為了在訴前或訴中盡快實質性恢復公益損失，檢察機關可以與被告和解，法院也可以進行調解。當事人達成和解或調解后，有關機關應當進行一定期限（如不少于三十日）的公告，經審查確認不違反社會公共利益的，便可出具調解書。即便達成和解或調解，檢察機關仍需對協議的實質履行情況進行監督。當然，檢察公益訴訟案件的受理和結案，都不應當影響具體的受害人提起個人訴訟，防止公益訴訟的普遍訴求阻礙個人訴訟的特殊要求。

（三）維護訴訟參加人合法權益

檢察公益訴訟立法不僅要保障檢察機關維護國家利益和社會公共利益，同時也需要平等保護各方訴訟參加人的合法權利。這種雙重目標的平衡，有助于提升公益訴訟程序的正當性和裁判結果的可接受性，推動形成更加公平、公正的檢察公益訴訟秩序。因此，《草案》將維護訴訟參加人的合法權益作為重要目的，特別是加強對各方訴訟參加人權利保障的重視。質言之，在整個訴訟過程中，無論是行政公益訴訟還是民事公益訴訟，都應當建立完善的權利保障機制。

其一，從權益主體角度來看，合法權益主要包括各方當事人的合法權益。在行政公益訴訟中，訴訟參加人的合法權益具有多元性。訴訟參加人的合法權益包括提起公益訴訟的檢察機關的合法權益，也包括行政公益訴訟的被告的合法權益，即行政機關或法律法規授權的組織的合法權益。[29]民事公益訴訟參加人的合法權益同樣包括公益訴訟的發起者即檢察機關的合法權益，還包括民事公益訴訟被告的合法權益，即公民、法人或其他組織的合法權益。[30]多方權益主體的訴訟構造以及對權益的合法性要求，構成了對合法權益保護原則的基本限定。有學者認為，“一般而言對個人權利的限制越多，國家權力更能有效運轉；反之，對個人權利的限制越少，國家權力的運作效率就會越低”[31]。從總體上來說，限制是必要的和正當的，但限制同樣必須是適當的。質言之，維護訴訟參加人合法權益的立法目的，將會構成有關公益訴訟的行政權、審判權、檢察權的內在界限。但這并不意味著權力和權利在此就是“此消彼長”“你進我退”的關系，而是要在“合法權益”這個實質標準上實現法的正義。

其二，從權益內容角度來看，合法權益既包括實體性權益，也包括程序性權益。首先，訴訟參加人實體性合法權益不受非法侵害，即任何訴訟參加人都不得因參與公益訴訟而遭受不合理的權利限制或利益損害。例如，檢察機關在調查取證過程中應當遵循比例原則，避免對他人合法權益造成不必要的干擾。此外，訴訟參加人實體性權益不受公益訴權之侵擾，這要求公益訴訟的提起必須基于充分的證據和正當的理由，防止將公益訴訟作為不當干預行政事務或民事活動的工具。其次，程序性合法權益則是實現實體正義的重要保障，主要包括參與權、防御與抗辯權、程序救濟權、取證、質證權等。理論上說，所有訴訟參加人都有權了解訴訟進程、出席庭審活動、發表意見和主張，這形成了一種特定的交往、對話機制。所以，維護訴訟參加人的合法權益就是維護這種“交往對話”——它不僅意味著當事人和法官在縱向上的信息交換，也包括各訴訟參加人在橫向上的信息交換過程。[32]在檢察公益訴訟中，被告有權針對檢察機關的控訴進行質證和辯論，這是他們在“交往對話”機制中得以防御和抗辯的重要程序性權利；檢察機關亦有對裁判結果不服提起抗訴的權利，這是他們開啟新的“交往對話”機制的合理機會。

三、立案和調查環節的制度創新

（一）梯度式的立案規則創新

在檢察公益訴訟制度確立前，傳統訴訟立案模式難以適配公益保護需求。從實踐情況看，民事訴訟以“原告與案件有直接利害關系”為立案核心條件，行政訴訟要求原告“自身權益受損”，導致大量國家和公共利益受損卻無直接利害關系人的案件陷入“無人起訴”的救濟真空。同時，公益損害具有普遍性、隱蔽性等特征，若僅依賴社會組織或個人起訴，難以實現公益保護的及時性與全面性。為此，檢察公益訴訟立法應當突破傳統訴訟“單一立案標準”模式，強調以“公益受損”為核心，構建“應當立案—可以立案—不應立案”的梯度化立案體系，既強化檢察機關在公益保護上的主導性和能動性，又恪守公權力行使的謙抑性，形成區別于傳統訴訟的規則特色。

一是《草案》規定了應當立案的法定職責。此前，由于缺乏統一的立案標準，不同地區、不同級別的檢察機關在是否立案的決定裁量上存在較大差異，甚至出現了“同案不同立”的現象。特別是在涉及地方政府的案件中，極少數地方檢察機關因擔心影響與地方政府的關系，而采取“選擇性立案”策略，對應當立案的案件視而不見，導致國家利益和社會公共利益保護出現明顯空白，不僅損害了法律的統一性和權威性，也削弱了公眾對司法公正的信任。[33]因此，《草案》在第13條和第14條明確“應當立案”的法定職責，指明了應當立案的范圍和條件。具言之，檢察機關在履行職責過程中發現國家利益或社會公共利益受到侵害，若能初步證明存在違法行為或行政機關不作為的情形，就應當立即啟動立案程序。此類強制性規定，可以確保所有符合條件的公益受損案件都能得到及時、公正和有效地處理。

二是規定了可以立案的裁量空間。《草案》在第13條第2款規定可以立案的情形，即“對于國家利益或者社會公共利益受到嚴重侵害，人民檢察院暫時難以確定負有監管職責的行政機關的，可以立案”。這一規定并非對“應當立案”的否定，而是形成“一般情形強制立案+特殊情形裁量立案”的分層格局。這一設計是處理普遍情形與特殊情況辯證統一關系的科學選擇：既確保常見案件予以立案的明確性，又保證特殊情形便宜處理的靈活性。一般案件中責任主體相對明確，所以原則上“應當立案”；但少數特殊案件責任主體暫不明確，所以交由檢察機關予以裁量。據此可以基本覆蓋檢察公益訴訟的全部場景：前者針對“有主體、可追責”時必須及時介入，后者針對“無主體、待排查”時可以靈活處理。這種區分規則既避免了“一刀切”式立案導致的現實困境，又通過有限裁量空間的相對授權，實現公益保護及時性與權力行使規范性的平衡，進而成就檢察公益訴訟立案制度區別于傳統訴訟“被告明確性”要求的制度特色。

三是規定了不應立案的法定情形。檢察公益訴訟的定位是出現“公地悲劇”或監管漏洞時，檢察機關予以補位兜底。但若受到侵害的社會公共利益可以通過督促行政機關依法履行職責予以恢復或保護，《草案》第14條第2款規定人民檢察院就不應以民事公益訴訟立案。換言之，提起公益訴訟的檢察權應當保持必要的謙抑性，這既是尊重行政機關作為保護社會公共利益的首要職責順位，也是維護司法機關作為社會公共利益保護的“最后一道防線”。當然，“不應立案”旨在防止“越位”，但要謹慎控制“不應立案”的范圍，防止檢察機關的缺位。具言之，一方面，檢察機關需要判斷行政機關的履職行為能否有效保護公益，而非僅以行政機關可能啟動履職作為唯一標準；另一方面，該條款僅適用于民事公益訴訟，不適用于行政公益訴訟。這體現出兩類公益訴訟的屬性差異：行政公益訴訟的核心是監督行政機關履職，若行政機關未依法履職，檢察機關需啟動立案；而民事公益訴訟聚焦私人主體追責，需優先依托行政監管實現公益修復。

（二）調查核實權的制度保障

曾有學者認為，檢察機關作為公益訴訟的起訴方，訴訟地位類似一般民事訴訟中的原告，所以按照原被告訴訟地位平等原則，檢察機關在公益訴訟中的調查權本質上屬于當事人的取證權。[34]但是，此類觀點沒有注意到，檢察機關的調查核實權來源于法律監督權，是法律監督權的衍生權力。[35]在檢察公益訴訟中，檢察機關負有運用調查核實權查清違法事實和確定公益損害的權力和責任，這將為提起公益訴訟奠定必要基礎，為提升辦案質效提供制度保障。[36]為此，《草案》第15—18條不僅規定了調查核實權的制度保障，又對其進行了一定程度的程序限制。

第一，調查核實權的法律保障。當前，既有實證規則明確了有關單位配合檢察機關進行調查的義務，但不予配合的法律后果卻始終缺位。[37]因此，為了保障檢察機關調查核實權的順利展開，必須配套規定妨礙調查核實的強制措施，并對不履行配合調查義務的有關單位和個人追究法律責任。這就意味著立法要從義務設定、責任追究、外部聯動等多個維度構建起調查核實權的法律保障體系：既明確被調查對象的協助義務，又依托多元機制確保該義務的實質履行；既規定一般主體的行政與刑事責任追究，又規定行政機關的特殊追責路徑。唯有如此，才能破解傳統訴訟中取證依賴當事人自愿配合的被動困境，為公益訴訟的調查核實權有效運行提供剛性支撐。

第二，調查核實權的程序限制。通過設立程序為調查核實權劃定清晰邊界，確保權力運行始終恪守客觀、謙抑原則，是有效限制調查核實權的方法。具體而言，在調查手段上，檢察機關可以采用非強制性的所有調查方法，[38]明確排除限制人身自由及查封、扣押、凍結財產等強制性措施。如此一來，既能保障檢察機關獲取關鍵證據的能力，又避免了公權力對私人權益的過度介入。在調查主體上，可以確立“雙人調查+檢察官主導”的剛性規則，這不僅能確保調查的專業性，更通過人員配置形成了內部制約機制，有效防范了單人取證可能帶來的程序瑕疵和濫權風險。在調查流程上，應當構建完整的程序鏈條，包括出示證件表明身份，全面、客觀收集證據的義務規則，以及調查保密義務的全過程監督等，這種流程化規范既能確保取證行為的合法性，又能通過程序正義確保證據的有效性。

第三，聽證制度的引入。聽證制度是指檢察院對于符合法定條件的檢察公益訴訟案件，組織召開聽證會，就事實認定、法律適用和案件處理等問題聽取聽證員和其他參加人意見的案件審查活動，具有案件公開、證據交換、明確爭點、解決糾紛的制度功能。[39]《草案》第19條規定了人民檢察院可以采取聽證方式聽取意見、了解情況，并規定一些案件重大、疑難復雜、影響面廣的案件應當組織聽證，從而保證此類案件處理的全面、真實、準確。據此，聽證可以通過“依職權”與“依申請”兩種啟動方式展開，成為補充調查核實權的重要制度保障。特別是涉案行政機關、其他組織或者個人可以申請聽證，既強化了公益訴訟程序的公開公正，又保障了利害關系人的程序參與權。其中，一方面，依職權對重大、疑難、復雜案件主動啟動的聽證程序，其核心在于通過多方參與提升事實認定的客觀性與監督措施的精準性；另一方面，依申請組織聽證的核心在于，賦予利害關系人表達訴求的程序權利，保障利害關系人的程序參與權。聽證制度的雙軌設計，構建了兼具效率與公平的公益訴訟程序機制。這一設計既強化了檢察機關的法律監督職能，又通過程序參與權保障了利害關系人的合法權益，是檢察公益訴訟制度民主化、科學化的重要體現。同時，可以進一步明確聽證記錄作為證據材料的資格和地位，從而進一步提升檢察公益訴訟程序的權威性與公信力。

未來，在立案環節，立法還需要進一步細化“梯度化立案”的操作標準。具言之，對應當立案的情形，應當明確初步證明的具體證據要求（如公益受損的初步材料、責任主體的關聯線索），避免實踐中因證據標準模糊導致的同案不同立；對責任主體暫不明確的“可以立案”的，應當設定最長時限要求，防止案件久拖不決，長期處于待查待辦的懸置狀態。在調查環節，應補充調查核實權的配套規則。具言之，一方面，要明確詢問、勘驗等非強制性手段的操作規范（如詢問筆錄的制作要求、勘驗現場的記錄標準）；另一方面，要細化妨礙調查的追責流程，例如，規定行政機關拒不配合時，檢察機關向監察機關通報的具體程序及時限，確保調查保障機制落地；同時可引入專業輔助機制，允許檢察機關委托第三方機構（如生態環境評估機構、審計機構）參與復雜案件調查，提升調查的專業性與效率。

四、行政公益訴訟的制度創新

習近平總書記指出，“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度……目的就是要使檢察機關對在執法辦案中發現的行政機關及其工作人員的違法行為及時提出建議并督促其糾正”[40]。因此，檢察公益訴訟的目的不僅在于救濟受損害的公共利益，追究相關主體責任，而且在于通過訴訟依法監督審判權和行政權的行使，糾正違法行為，督促行政機關履職。[41]

（一）檢察意見制度的確立與完善

檢察意見制度作為中國特色社會主義法律監督體系中的重要組成部分，是檢察機關依法行使檢察職權的重要手段，具有一定的指導性和法律約束力，對實現法律監督和有效銜接執法活動發揮著關鍵作用，能夠有效確保法律的正確實施、維護司法公正。[42]檢察意見是檢察機關基于檢察監督職責通過訴前程序向行政機關制發的，表明行政行為存在違法的程序性提醒或警示。作為行政檢察權的直接著力點，檢察建議在實踐中存在約束效力不足、制發次數的非限定性、跟進監督機制不完善、與行政公益訴訟請求不銜接等問題，難以充分發揮應有的制度優勢。構建行政公益訴訟訴前程序的檢察意見制度，通過“法定前置、剛性期限、全程督促”的規則設計，有助于實現行政權外部性監督手段的創新，推動行政機關主動進行自查自省。[43]

從制度定位來看，檢察意見應當是行政公益訴訟訴前程序的必經環節，即檢察機關是“應當”而非“可以”制發。之所以要明確這種剛性安排，就是要遵循行政優先處理的原則。作為法律監督機關，檢察機關在檢察公益訴訟中首先應當監督行政機關自我糾錯、盡快履職，確保訴前監督程序的規范有序。在發出檢察意見后，行政機關必須在一定期限內進行整改和回復。在此，《草案》區分了一般情況（60日）和緊急情形（15日），設置了不同的整改和回復期限，為行政機關設定清晰的履職時點，同時為檢察機關后續判斷是否起訴提供明確依據，避免程序空轉。在發出檢察意見后，檢察機關應當對行政機關采納意見、及時整改、回復說明的情況進行督促，而非“一發了之”。針對少數案件中“回復即整改完畢”的形式主義問題，檢察意見制度必須貫穿整改的全過程，包括核查整改措施的實際效果、要求行政機關補充說明整改進展、對整改不力的及時預警等。[44]

（二）提起行政公益訴訟的條件和期限

檢察機關作為提起行政公益訴訟的唯一主體，其向人民法院提起行政公益訴訟的行為，不僅應當符合法定起訴條件，而且會受到起訴期限的限制。[45]其中，標準化的起訴條件是檢察機關行使行政公益訴權、啟動保障履職機制的核心與關鍵，合理化的起訴期限則有利于平衡訴訟主體之間的關系，有利于維護公共利益與公民合法權益，有利于提高司法效率。[46]

從提起行政公益訴訟的條件來看，《草案》明確雙重核心要件，即行政機關不糾正違法行為且國家利益或者社會公共利益仍處于受侵害狀態，二者需同時滿足方可提起訴訟。這一條件設定區別于一般行政訴訟的起訴條件，而是始終圍繞公益保護核心目的——只有當行政機關經檢察意見督促后仍未糾正違法行為，且公益損害持續存在時，檢察機關才會提起行政公益訴訟。這一設計彰顯了一種平衡理念：既要容許并鼓勵作為公益維護的第一責任人——行政機關履行法定職責，又要在行政機關不履職時及時啟動公益訴訟程序——司法機關作為最后一道防線兜底保護。

在提起行政公益訴訟的期限方面，《草案》并非簡單適用傳統訴訟時效或起訴期限的計算邏輯，而是構建起了“基礎期限+有限延長”的特殊規則體系。首先，明確基礎期限為整改期限屆滿之日起六個月內，該期限起算點與行政機關整改職責聯系緊密。該起訴期限不同于民事訴訟中訴訟時效自權利人知道或應當知道權利受損之日起算，也不同于傳統行政訴訟中自具體行政行為作出之日起算，而是以訴前程序中行政機關的整改節點為基準。由此確保訴前監督與訴訟程序的無縫銜接，避免因期限計算混亂導致公益保護延誤。其次，針對案件重大、疑難、復雜的特殊情形，允許期限延長，但有嚴格的審批層級：經本院檢察長批準可延長三個月，如需進一步延長則需報請上一級人民檢察院批準。這種“有限延長+層級審批”的模式，既為復雜案件預留充足辦案時間，又通過審批程序防范期限延宕。

此外，從制度功能來看，《草案》關于期限與條件的規定還形成協同效應：設定條件確保訴訟啟動的必要性，避免盲目起訴浪費司法資源；起訴期限則確保訴訟啟動的及時性，防止拖延起訴導致公益損害擴大。二者以起訴條件法定化、起訴期限剛性化為立法方向，共同構建起“必要且及時”的訴訟啟動機制。該項制度創新既體現了檢察公益訴訟中司法謙抑與公益優先的平衡，又通過明確的規則設計，為檢察機關履職提供了清晰指引，確保行政公益訴訟程序既能有效監督行政機關履職，又能及時實現公益保護目標。

建議未來進一步明確監察機關督促職責的具體標準和整改效果的評估方法。譬如，可以明確引入第三方專業評估機制，對于涉及環境修復、食品安全等專業領域的整改，由獨立專業機構對整改效果進行科學評估，作為檢察機關判斷公益是否真正恢復、是否需提起訴訟的關鍵依據。同時，可以建立行政公益訴訟與監督問責的信息雙向移送通道。當行政機關無正當理由拒不整改或虛假整改時，除提起訴訟外，檢察機關應將相關失職瀆職線索同步移送監察機關，追究相關人員不作為、亂作為的監察責任，由此增強檢察意見的威懾力，為公益維護提供更加強有力的剛性保障。

五、民事公益訴訟的制度創新

在檢察民事公益訴訟試點時期，以訴前公告、支持起訴等方式為代表的多種形式的督促支持，其目的在于通過督促程序，讓其他適格主體先提起民事公益訴訟，及時行使自己的訴訟權利。[47]換言之，在民事公益訴訟中，檢察機關在起訴中處于補充順位，即必須是在其他適格主體缺位的情況下，檢察機關才會親自提起民事公益訴訟。[48]

（一）訴前公告制度的確立與完善

訴前公告制度是民事公益訴訟中檢察機關提起訴訟前的法定前置程序，通過特定領域限定、明確公告期限、銜接多元救濟的規則設計，構建起“公益保護優先、權利告知充分、程序銜接順暢”的特色機制，既區別于一般民事訴訟的程序邏輯，又契合民事公益訴訟“協同保護公益”的核心理念。設置訴前公告程序是貫徹檢察公益訴權必要性和候補性的內在要求，也是對適格主體民事公益訴權的尊重。[49]

首先，從制度內涵來看，訴前公告制度并非檢察機關的自主選擇，而是法定的強制性要求，檢察機關并無裁量空間，其目的是保障其他適格主體的訴訟參與權，避免檢察機關“獨占”公益訴訟起訴權，體現公益保護的多元性。其次，在適用條件上，明確“領域限定+程序限定”兩項要件。具言之，該制度僅適用于環境保護與食品藥品安全領域的兩類特定情形，且僅在檢察機關“擬提起民事公益訴訟”前適用，確保公告程序有效服務于提起訴訟的需求。再次，從功能價值來看，該制度具有權利告知、程序分流、強化保護三重作用。通過向社會公告公益受損事實、擬起訴的基本信息及其他機關和組織的起訴權利，確保法律規定的適格主體及時知曉自身享有的訴訟權，避免因信息不對稱導致權利處于睡眠狀態。若公告期滿后其他機關和組織依法提起訴訟，檢察機關便只能通過支持起訴等方式參與，由此減少司法資源的重復投入。此外，公告程序可以形成社會監督壓力，促使違法行為人主動糾正違法、修復公益，同時也為檢察機關后續收集社會反饋意見，完善訴訟請求提供幫助。最后，從制度機理來看，訴前公告制度遵循公益保護多元參與和司法謙抑的雙重邏輯：一方面，充分發揮其他機關和社會組織在特定領域的專業保護能力，構建起社會公共利益“檢察機關+專門組織+社會公眾”的協同保護體系；另一方面，檢察機關通過公告的方式尋找可以率先提起訴訟的主體，既體現出對其他適格主體的尊重，又通過程序公開提升公益訴訟的公信力，確保檢察權在公益保護中既不缺位也不越位。

（二）支持起訴制度的確立與完善

檢察機關是支持公益訴訟的第一責任主體，具有支持公益訴訟的法定職責。從制度內容來看，支持起訴制度并非檢察機關主動發起訴訟，而是在其他適格主體已啟動訴訟程序后，以“輔助者”身份參與，核心是通過檢察機關的專業能力彌補其他主體在訴訟經驗、證據收集等方面的不足，避免因訴訟能力不足導致公益保護不力。通過檢察機關的支持起訴，一方面，可以讓龐大的社會組織發動訴訟，減輕檢察機關辦理民事案件的壓力，節約司法資源；另一方面，可以充分調動最廣大主體最廣泛保護公共利益的積極性，打破依賴性思維，真正實現社會治理的“共建共治共享”。[50]

在支持方式上，《草案》雖未直接列舉具體支持手段，但結合民事公益訴訟的實踐邏輯與檢察機關職責，可推導出支持方式以專業協助與資源支撐為主。一方面，檢察機關可依托調查核實權，將此前調查收集的書證、物證、鑒定意見等證據材料提供給提起訴訟的機關或組織，幫助其強化舉證能力；另一方面，檢察機關可提供法律專業支持，包括協助梳理訴訟請求、分析法律適用要點、參與庭審質證等，尤其是針對復雜公益訴訟案件中涉及的專業法律問題，檢察機關可憑借法律監督經驗提供專業意見，提升訴訟的規范性與有效性。

就支持限度而言，《草案》通過權力邊界與程序約束構建清晰框架，避免檢察機關過度干預訴訟主導權：一是明確支持的前提是其他適格主體已提起訴訟。若相關主體尚未啟動訴訟程序，檢察機關便不得以支持起訴的名義代為提起訴訟，因為檢察機關在該訴訟中不具有訴訟地位。[51]二是支持的范圍限于必要協助，不得干預其他訴訟主體的主導權，不得擅自變更其訴訟請求或處分其實體權利。三是支持的方式不得采用強制性手段，必須尊重當事人的意愿，要避免因不當支持行為侵害當事人合法權益或擾亂公益訴訟程序。

為了優化訴前程序和完善支持起訴制度，建議細化公告操作規則與厘清支持起訴方式。對于訴前公告，應統一全國性的公告平臺，并明確公告的必要內容，即除基本事實外，還應包含受損公益的初步評估、擬主張的訴訟請求等，從而有效引導其他適格主體判斷是否參與訴訟。對于支持起訴制度，必須明確尊重當事人處分的原則，嚴格依循支持起訴的啟動條件和介入方式，以高質效地支持起訴助推民事檢察工作高質量發展。[52]

六、審理與執行環節的制度創新

審理與執行是檢察公益訴訟程序中的關鍵環節，其制度設計的合理性與有效性，直接決定著公益訴訟能否真正實現維護社會公共利益的核心目標。在公共場域下，公益訴訟判決執行涉及多方主體權力交互，傳統執行權配置范式及訴訟規則已難以適配其特殊需求，導致公益保護效果常受制約。[53]為此，《草案》立足這一現實問題，重構了系統性、差異化的審理與執行制度體系，通過舉證責任分配、調解、和解、第三方代為履行及強制執行等機制，既保障了訴訟程序的公正性，又提升了公益修復的實效性。

第一，舉證責任的分配制度。舉證責任作為整個訴訟制度的關鍵環節，其目的在于解決由誰來“提出主張、提供證據、反駁說服，并且在舉證不能的情況下承擔不利后果”[54]的問題。在傳統訴訟理論中，民事訴訟適用“誰主張誰舉證”的基本原則，行政訴訟適用“舉證責任倒置”的基本原則，而這些舉證責任差異化分配規則的根本目的在于舉證能力的區別和訴訟正義的定位。《草案》打破傳統的舉證邏輯，根據行政公益訴訟與民事公益訴訟的屬性差異，構建“各司其職、契合定位”的舉證責任分配規則。在行政公益訴訟中，明確檢察機關對行政機關違法行使職權或不行使職權致公益受損的事實負有舉證責任，行政機關對其行使職權的合法性負有舉證責任。這一舉證規則既契合了行政訴訟中行政機關對行政行為合法性舉證的基本原理，又強化了檢察機關作為公益代表的舉證義務，確保公益受損的事實和行政機關違法履職或不履職的舉證責任得到科學分配。在民事公益訴訟中，規定檢察機關對行為人實施違法行為致公益受損的事實舉證，行為人對不承擔或減輕責任的情形舉證。這一舉證規則既遵循民事訴訟由主張者舉證的一般原則，又通過明確了行為人對抗辯事由或免責事由的舉證責任。這種差異化配置既尊重不同訴訟類型的本質屬性，又緊扣公益訴訟查清公益受損事實、明確責任范圍的基本要求，避免舉證責任分配不當導致訴訟失序。

第二，訴訟過程中的調解制度。在傳統民事訴訟調解中，調解協議一般由雙方當事人協商提出，本質上是當事人基于意思自治原則，通過達成合意而解決訴訟糾紛。[55]這種模式雖能高效化解矛盾糾紛，但在民事公益訴訟中如何運用不無疑問：民事公益訴訟涉及的是社會公共利益，訴訟當事人的合意可能因信息不對稱、多元利益考量等因素，忽視或犧牲未直接參與訴訟的社會公眾利益。針對這一難題，《草案》通過增設“公告+審查”的配套機制，將社會公共利益審查嵌入調解程序，確保調解過程公平、調解程序公正、調解內容公開，而非單純追求糾紛化解效率。具體來說，一方面，要求調解協議達成后，人民法院應當公告調解協議內容，通過公開讓社會公眾監督調解協議是否損害國家利益、社會公共利益或他人合法權益，避免暗箱操作；另一方面，明確公告期滿后，人民法院對調解協議進行審查，將法院審查作為調解生效的必要條件，而非僅以當事人合意作為唯一標準。這一制度設計既發揮了調解作為靈活高效化解訴訟糾紛的功能，又通過相關程序環節確保調解不至于偏離公益保護之目的，充分實現效率與公正的目標平衡。

第三，執行過程中的和解制度。執行和解是執行當事人基于自愿、平等的原則進行協商，就被執行人履行義務的內容達成一致，并在當事人自覺履行協議后徹底終結原執行程序的法律制度。[56]《草案》針對民事公益訴訟構建起“協商—公告—監督—恢復執行”的完整機制，有效平衡了執行程序的靈活性與公益保護的剛性要求，體現出鮮明的制度創新。首先，在協商階段，當事人達成執行和解協議所涉及的內容，“不應變動執行依據所確定義務本身的性質、履行義務的主體以及履行的標的物”[57]。換言之，應當允許檢察機關與被執行人就民事責任的承擔方式進行協商，但不得變更對損害事實與責任主體的認定。其次，公告和監督環節構成程序正當性與內容公正性的雙重保障。和解協議的公告規定將協議內容置于社會公眾監督之下，不僅有利于實現信息公開，而且能夠幫助法院征集社會意見、檢驗協議是否損害社會公益。根據公告期間的反饋，法院可以對協議內容進行實質性審查，從而防止以和解之名、行損害公益之實。最后，恢復執行是對和解協議未能圓滿履行的剛性保障。若被執行人未按和解協議履行，人民法院應依檢察機關申請，立即恢復原生效法律文書的執行。該設計考慮到了被執行人借和解程序拖延履行、規避責任的可能，使和解協議不至于淪為損害公益的執行漏洞。總體來看，該機制既借鑒了傳統執行和解中意思自治的合理成分，又通過公益導向的程序控制，實現了從當事人處分權中心向公共利益保障中心的范式轉換，完善了我國公益訴訟執行制度體系。

第四，特殊情形下的代為履行制度。多年以來，生態環境公益訴訟是所有公益訴訟案件中占比最高、最為典型的公益訴訟案件類型。[58]在實踐中，為修復受損的生態環境，生態環境修復代執行制度逐步形成，而檢察公益訴訟中的第三方代為履行機制，正是在這一制度的影響下發展而來，成為解決公益修復執行難題的重要制度創新。在民事公益訴訟中，被執行人需履行的義務常涉及生態修復、食品藥品安全整改、個人信息安全技術加固等專業性強、操作門檻高的內容。若被執行人缺乏履行能力或故意怠于履行，而傳統執行手段僅能通過罰款、拘留等方式追責，無法真正實現公益恢復目標，這將導致新的執行困境。為此，《草案》通過設計第三方代為履行機制，將被執行人履行義務轉化為專業機構實施修復，彌補被執行人的能力短板或主觀拖延，確保公益修復措施有效落地。在具體的制度設計中，由法院委托具有專業資質的第三方機構或其他組織履行，由被執行人支付相關費用。其中，行政機關可以協助履行，確保生效法律文書有效落實。特殊情形下的代為履行制度為民事公益訴訟執行環節實現公益保護目標提供了堅實的制度支撐，也為后續司法實踐中處理復雜公益修復案件提供了清晰指引。

第五，拒不履行時的強制執行制度。在傳統民事執行中，當責任人拒絕履行生效裁判文書確定的義務時，可以通過替代執行的方式來解決非財產責任的執行難的問題，而由此產生的費用由被執行人承擔。[59]針對“消除影響、恢復名譽、賠禮道歉”等非財產性民事責任的執行難題，《草案》借鑒傳統民法中的執行制度，將非財產性責任轉化為可操作的公開行為。通過公開載體法定化、責任效果社會化、費用負擔明確化的規則設計，通過媒體公開被執行人應履行的義務，破解非財產性責任執行的難題。這一制度設計，精準契合法定民事公益訴訟維護社會公共利益的本質要求，以司法權威結合媒體力量，有效彌合了裁判文書效力與公共利益實際恢復之間的“最后一公里”，為構建完整、有效的公益訴訟執行體系提供了重要支撐。

為確保審理公正性與執行實效性，建議繼續強化審判能力建設和執行保障機制建設。在審判層面，應推動在人民法院內部設立專門的公益訴訟審判庭或相對穩定的合議庭，集中審理專業性較強的公益訴訟案件，并建立環境資源、食品藥品等領域的專家陪審員庫，以應對案件高度專業化的挑戰。在執行層面，關鍵是構建第三方代為履行的費用預付與追償機制。此外，還可以探索設立“公益訴訟執行專項資金”，用于墊付緊急修復費用，再向被執行人進行追償，從而破解因被執行人無力支付或惡意拖延而導致修復工作停滯的問題。同時，對于執行和解協議，應制定更詳細的審查規程，明確法院審查不損害社會公共利益的關鍵要素，如修復目標的等效性、協議履行的可行性等，防止和解協議標準不一或審查流于形式等。

七、結語

“公益訴訟”是習近平法治思想在公益保護領域的生動實踐，推動檢察公益訴訟立法是貫徹落實習近平法治思想的重要制度成果，具有重要意義。“中國檢察公益訴訟制度是新時代中國特色社會主義法治建設的重要成果，獨具特色、獨樹一幟，既扎根中國大地、立足中國國情、解決中國問題，也為世界法治文明貢獻了公益保護新樣本、新形態。”[60]從黨的十八屆四中全會首次提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”到檢察公益訴訟立法進入程序，十余年的改革實踐證明，只有堅持以人民為中心的價值追求，堅持守正創新的科學方法，才能切實推動制度創新和理論創新，服務于建設更高水平法治中國的宏偉目標。目前，《草案》在立案調查、行政與民事公益訴訟、審理和執行等方面進行了務實有效和頗具特色的制度創新，既突破了傳統訴訟規則的局限，又契合了公益保護“協同化、專業化、實效化”的需求，為建立健全中國特色的檢察公益訴訟制度體系奠定了堅實立法基礎。當然，“制度更加成熟更加定型是一個動態過程，治理能力現代化也是一個動態過程，不可能一蹴而就，也不可能一勞永逸”[61]。未來，《草案》本身的健全完善以及正式頒布后的有效實施還任重道遠，而真正實現檢察公益訴訟從“有法可依”到“良法善治”，還需要理論界和實務界的共同努力。

參考文獻（略）

本文內容轉載自《行政法學研究》。本文章僅限學習交流使用，版權歸原作者所有。

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