專家解讀文章之五 | 建立健全城際鐵路持續(xù)發(fā)展機制

近日，經(jīng)國務(wù)院同意，國家發(fā)展改革委印發(fā)了《關(guān)于推進城際鐵路健康可持續(xù)發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》），就推進城際鐵路健康可持續(xù)發(fā)展提出一系列政策措施，為健全城際鐵路行業(yè)治理體系提供了制度保障。《意見》圍繞城際鐵路規(guī)劃建設(shè)運營全過程，對各主要環(huán)節(jié)相關(guān)主體責(zé)任進行了明確，并從加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、完善機制制度、有效防范風(fēng)險等方面推動城際鐵路實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，強調(diào)了政策的系統(tǒng)性、協(xié)同性和實效性。

一、明確責(zé)任主體

城際鐵路規(guī)劃建設(shè)運營涉及的主體多元、關(guān)聯(lián)復(fù)雜，《意見》進一步厘清工作界面，落實了各方責(zé)任分工。

《意見》明確，國家發(fā)展改革委承擔(dān)規(guī)劃審批責(zé)任，國家鐵路局履行行業(yè)監(jiān)督管理部門職責(zé)，省級有關(guān)部門和鐵路部門聯(lián)合組織規(guī)劃編制，省級發(fā)展改革部門會同交通運輸部門落實規(guī)劃調(diào)整評估責(zé)任，省級發(fā)展改革、交通運輸部門商鐵路部門依法按權(quán)限落實新建項目審批（核準）責(zé)任，地方政府落實新建項目工程質(zhì)量安全監(jiān)管責(zé)任，城際鐵路運營企業(yè)落實安全主體責(zé)任，有力推動了城際鐵路行業(yè)治理體系的完善。

二、強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

城際鐵路發(fā)展是復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要素資源需求廣、利益平衡難度高，特別是涉及跨行政區(qū)域的城際鐵路，更需要從區(qū)域整體效益角度進行充分銜接，從而確保項目順利推進。對此，《意見》在規(guī)劃建設(shè)運營等多方面提出加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的具體舉措。

一是加強中央層面在全局統(tǒng)籌上指導(dǎo)協(xié)調(diào)。《意見》明確，“國家發(fā)展改革委會同自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運輸部、國家鐵路局、中國國家鐵路集團有限公司等有關(guān)單位統(tǒng)籌推進城際鐵路發(fā)展”，加強指導(dǎo)協(xié)調(diào)。

二是鼓勵路地雙方在運營管理上協(xié)商合作。《意見》明確，“支持地方政府因地制宜選擇城際鐵路運營管理模式”，“鼓勵中國國家鐵路集團有限公司及其下屬企業(yè)與地方政府公平協(xié)商開展地方自主運營”。

三是支持地方政府在跨省協(xié)調(diào)上健全機制。《意見》明確，“支持城市群加強跨省協(xié)調(diào)，聯(lián)合審查項目技術(shù)方案，加強線路走向、技術(shù)標準等跨區(qū)域銜接，實現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)同建設(shè)、同步運營”。

三、加強制度供給

從城際鐵路規(guī)劃建設(shè)運營的實際需求看，鐵路行業(yè)現(xiàn)行法規(guī)制度和標準規(guī)范還存在一些短板。比如，從全國范圍看，目前只有廣東、湖南、海南、湖北等少數(shù)省份出臺了城際鐵路運營管理辦法，行業(yè)層面還缺少具有統(tǒng)一指導(dǎo)性的政策法規(guī)依據(jù)。對此，《意見》結(jié)合相關(guān)主體責(zé)任劃分，在多處提出有關(guān)舉措。

一是推動行業(yè)監(jiān)管部門加快配套規(guī)則標準制定。《意見》指出，由國家鐵路局“制定完善城際鐵路建設(shè)運營、服務(wù)評價和運營安全評估等標準規(guī)范，研究制定城際鐵路運營管理辦法”，用以指導(dǎo)支持地方相關(guān)實踐。

二是推動地方政府部門加強體制機制改革探索。《意見》指出，“支持地方政府改革優(yōu)化運營管理體制機制，充分運用新技術(shù)，有序?qū)崿F(xiàn)城際鐵路與干線鐵路、城市軌道交通、市域（郊）鐵路票制互通、支付兼容、安檢互認、信息共享、應(yīng)急聯(lián)動”。

三是推動運營服務(wù)主體持續(xù)健全運營相關(guān)機制。《意見》指出，包括國鐵集團及其下屬企業(yè)、地方自主運營主體在內(nèi)的城際鐵路運營企業(yè)，要“建立公開透明、公平合理的清算機制，推動地方自主運營的城際鐵路與干線鐵路跨線可持續(xù)經(jīng)營”，“合理確定票制票價，積極探索計次票、定期票、聯(lián)程票等多樣化票制”。

四、注重可持續(xù)發(fā)展

城際鐵路項目投資規(guī)模大、回報周期長，《意見》落實基礎(chǔ)實施適度超前、不能過度超前的要求，堅持需求導(dǎo)向、問題導(dǎo)向和目標導(dǎo)向，統(tǒng)籌發(fā)展需求、支持能力和建設(shè)節(jié)奏，注重投入產(chǎn)出，要求在全生命周期貫穿可持續(xù)發(fā)展的理念。

一是由需求定準入。《意見》明確，“新建城際鐵路近期雙向客流密度不低于1500萬人次/年”。二是看存量定增量。《意見》指出，“對于項目開通運營5年后、雙向客流密度仍未達到預(yù)期指標50%的，以及項目開通運營10年后未實現(xiàn)現(xiàn)金流平衡的地區(qū)，暫停審批（核準）新建城際鐵路項目”。三是保支出重長效。《意見》強調(diào)，“地方政府嚴格落實政府支出責(zé)任，建立透明規(guī)范的城際鐵路建設(shè)、運營、維護資金投入長效機制”。四是防風(fēng)險守底線。《意見》強調(diào)，“對違規(guī)舉債融資或未落實償債及運營補虧資金來源的項目，一律不得審批（核準）。債務(wù)高風(fēng)險地區(qū)不得新增地方政府債務(wù)用于新建城際鐵路項目”。五是拓渠道探新路。《意見》指出，“拓展多元化投融資渠道，積極吸引社會資本參與，鼓勵金融機構(gòu)依法合規(guī)探索提供適合城際鐵路項目的金融產(chǎn)品和服務(wù)模式”。（作者李連成 王楊堃 國家發(fā)展改革委綜合運輸研究所）