擴大高水平對外開放 開創合作共贏新局面

“十五五”時期是基本實現社會主義現代化夯實基礎、全面發力的關鍵時期。現代化離不開開放，開放成就現代化，堅持開放合作、互利共贏是中國式現代化的必然要求。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》（以下簡稱《建議》）就“擴大高水平對外開放，開創合作共贏新局面”作了專章部署。

中國國際貿易促進委員會研究院院長 趙萍

充分認識擴大高水平對外開放面臨的外部環境

面向“十五五”，要充分認識當前高水平對外開放的新機遇和新挑戰，以開放促改革促發展，鞏固拓展優勢、破除瓶頸制約、補強短板弱項，與世界各國共享機遇、共同發展，在激烈國際競爭中贏得戰略主動。

高水平對外開放面臨的有利因素

當前，世界百年變局加速演進，國際力量對比深刻調整，但經濟全球化仍是大勢所趨。多邊貿易體制仍發揮重要作用，發展中經濟體實力不斷提升并成為貿易投資自由化的最主要推動力量，以及新一輪科技革命和產業革命深入發展，為我國持續擴大高水平對外開放、主動運籌國際空間、塑造外部環境創造了諸多有利因素。

一是從全球發展規律看，雖然單邊主義、保護主義甚囂塵上，但經濟全球化仍是歷史潮流。從2018年到2024年，全球供應鏈韌性指數、全球供應鏈連接指數、全球供應鏈創新指數和全球供應鏈促進指數均呈上升態勢，從基值1分別增長至1.22、1.56、2.16和2.71，這表明經濟全球化的促進因素大于消極因素，全球供應鏈仍朝著更具韌性、更有效率、更富活力的方向發展。據聯合國貿易和發展會議（以下簡稱“聯合國貿發會議”）2025年3月14日發布的報告，2024年全球貿易額達到33萬億美元的歷史新高。特別是隨著新一輪科技革命和產業變革加速突破，集成電路、人工智能、量子科技、生物科技、新能源、新材料等領域的技術加速迭代、融合應用，全球科技創新進入密集活躍期，技術創新發展速度之快、輻射范圍之廣、影響程度之深前所未有。中國經濟要發展壯大，必須主動順應經濟全球化潮流，堅持擴大高水平對外開放，充分運用人類社會創造的先進科學技術成果和有益管理經驗。中國科技創新勢能強勁，《2025年全球創新指數報告》顯示，中國首次躋身全球創新指數前十。此外，中國在數字經濟、人工智能、綠色經濟等領域已形成先發優勢，新技術應用場景和市場空間廣闊，為擴大高水平對外開放打下了堅實基礎。

二是從全球發展環境看，多邊貿易體制仍發揮重要作用。《世貿組織貿易政策審查——國際貿易環境發展概覽》指出，盡管單邊措施頻發，基于世界貿易組織（WTO）規則的多邊貿易體系仍展現出較強韌性，當前72%的全球貨物貿易仍在最惠國待遇規則下進行。同時，WTO改革進程提速，2024年3月，WTO服務貿易國內規制談判完成，這是WTO成立以來首個成功完成并在法律上生效的諸邊談判，已有72個WTO成員加入。世界貿易組織第十三屆部長級會議明確提出堅持多邊主義，并開始觸碰有關決策機制改革和發展議程等深層次問題。中國堅持真正的多邊主義，積極參與全球經濟治理，推動構建人類命運共同體，提出并落實全球發展倡議、全球安全倡議、全球文明倡議、全球治理倡議，與各方一道，聚焦重點領域和議題，推動世貿組織改革。中國的國際影響力、感召力、塑造力不斷提升，在國際事務中已經并將繼續發揮重要作用，為擴大高水平對外開放營造良好的外部環境。

三是從全球發展空間看，發展中經濟體成為拉動全球經濟增長的主引擎和推動全球化的關鍵力量。進入21世紀以來，國際力量對比發生了深刻變化，其中最具革命性的變化就是，新興經濟體和一大批發展中經濟體快速發展，國際影響力不斷增強。包括新興經濟體在內的發展中經濟體對世界經濟增長的貢獻遠高于發達經濟體，過去20年對世界經濟增長的貢獻率高達80%。越來越多的發展中國家平等參與全球治理，金磚合作機制已走過20年發展歷程，金磚國家兩次擴員，開啟“大金磚合作”時代，目前有11個成員國和10個伙伴國；現有55個成員的非洲聯盟成為二十國集團正式成員；上海合作組織從6個成員國擴大為26個國家的“上合大家庭”。在多邊層面，由發展中成員發起的《促進發展的投資便利化協定》于2023年7月結束文本談判，或將成全球首個多邊投資協定，參加方有望超過WTO成員數量的3/4。簽署《貿易便利化協定》的發展中成員和最不發達成員，已按承諾實施了近81%的條款。2024年，世貿組織成員向WTO新通報的區域貿易協定共有17項，其中15項由發達與發展中經濟體簽署或發展中經濟體之間簽署。中國堅持經濟全球化正確方向，持續提供全球共享的公共產品。主動設置并牽頭引領《促進發展的投資便利化協定》。推進雙邊、區域和多邊合作，簽署的中國—東盟自貿區3.0版升級議定書，納入數字、綠色、標準和供應鏈互聯互通等新興領域規則。特別是高質量共建“一帶一路”，成為當今世界最受歡迎的國際公共產品和最大規模的國際合作平臺。中國用實際行動與世界各國共創開放合作新空間。

圖/中經視覺

高水平對外開放面臨的外部風險挑戰

當前和今后一個時期，百年變局加速演進，世界變亂交織，地緣政治沖突、貿易摩擦與政策不確定性給全球開放合作帶來巨大挑戰。

一是地緣政治沖突的挑戰。聯合國貿發會議發布的《2025年海運運輸評估報告》顯示，地緣政治緊張局勢、新貿易壁壘和氣候變化壓力重塑航運路線，推高運輸成本。2024年和2025年，集裝箱、散貨和油輪運費持續高位波動，一度逼近新冠肺炎疫情時期的峰值，目前仍遠高于2019年之前的水平。外部環境越是嚴峻復雜，我國擴大高水平對外開放的任務就愈加重要而緊迫。持續擴大高水平對外開放，在激烈國際競爭中贏得戰略主動，并以自身開放推動世界共同開放，促進普惠包容的經濟全球化。

二是單邊主義、保護主義抬頭的挑戰。WTO發布的報告指出，全球貿易政策環境在2024年至2025年間顯著惡化，保護主義加劇。尤其是美國，自2025年初以來實行加征高額關稅、出口管制等措施，引發連鎖反應。WTO預測2026年全球貨物貿易增長預計增速僅為0.5%。而且，關稅政策導致企業為規避成本提前采購商品，形成“庫存消耗效應”，加劇了貿易放緩趨勢。國際貨幣基金組織強調，貿易保護主義和關稅政策不確定性是當前全球經濟增長的主要阻礙。“小院高墻”、關稅壁壘，將經貿問題政治化、工具化、武器化、泛安全化，迫使企業“選邊站隊”，不符合市場規則和開放大勢，對全球的開放合作造成了巨大負面影響。中國一方面堅持從自身與世界的整體和長遠利益出發看待和處理對美關系，在涉及中國核心利益的問題上針鋒相對、寸步不讓；另一方面，同美方接觸對話、尋求合作，通過協商對話解決雙方分歧。從長遠看，中美各自發展路徑不沖突、經貿互補性客觀存在。雖然中美雙邊貿易量出現下滑趨勢，但兩國經貿結構仍具有很強的互補性，中美產供鏈深度交織，中國仍是美國農產品、集成電路、能源、藥品等產品的重要出口市場，美國仍是中國電機電器設備、機械產品、家具等產品的重要出口市場。

三是世界經濟低增長的挑戰。國際貨幣基金組織認為，當前全球經濟正在顯示出增速溫和放緩的跡象，預計2026年世界經濟增速約3%，低于本世紀前20年3.8%的平均增速，且這一趨勢將長期保持。高債務與高利率雙重擠壓，地緣政治沖突、氣候與能源轉型沖擊等風險相互交織，不穩定不確定因素也在增多。但同時也應該看到，新一輪科技革命和產業變革深入發展，正在改變經濟增長模式，成為世界經濟增長的新引擎。國際貨幣基金組織認為，人工智能投資激增對經濟下行壓力具有一定的緩沖作用。經濟合作與發展組織認為，擴張性的宏觀政策導向、市場對新技術的積極預期，以及人工智能相關領域帶動的貿易和投資增長，共同支撐了全球需求。WTO發布的報告顯示，人工智能相關產品強勁拉動全球貿易，其貿易額占全球貿易的比重不足1/6，但卻貢獻了近一半的全球貿易增長。聯合國貿發會議發布的報告指出，未來投資增長或將主要來自人工智能、半導體、數據中心等行業。中國致力于高質量發展，綠色化、數字化、智能化轉型加快推進，產業配套能力強，為新一輪科技革命和產業變革提供最佳應用場景，是開放合作的投資熱土。

開創合作共贏新局面的主要著力點

關于“十五五”時期擴大高水平對外開放，開創合作共贏新局面，《建議》的第七部分作出重要部署，提出了積極擴大自主開放，推動貿易創新發展，拓展雙向投資合作空間和高質量共建“一帶一路”等戰略任務和重大舉措。

一是積極擴大自主開放，與世界各國共享機遇、共同發展。

中國擴大開放的舉措，是根據中國改革發展客觀需要作出的自主選擇，并在不斷探索中形成了符合中國國情的自主對外開放道路。目前，中國在自主開放方面取得了豐碩成果：打造開放高地，設立22個自貿試驗區；積極擴大面向全球的高標準自由貿易區網絡，自貿伙伴已增至31個；對所有建交的最不發達國家100%稅目產品實施零關稅待遇；對70多個國家實行單方面免簽或全面互免簽證；與30多個非洲國家簽署《共同發展經濟伙伴關系框架協定》。

“十五五”時期，要從三個維度不斷提升自主開放水平。一要主動對接高標準經貿規則，優化區域開放布局，打造形態多樣的開放高地。充分發揮改革開放試驗田的作用，實施自貿試驗區提升戰略，高標準建設海南自由貿易港，率先構建高標準經貿規則銜接體系。統籌布局建設科技創新、服務貿易、產業發展等重大開放合作平臺。二要加快推進區域和雙邊貿易投資協定進程，升級已簽署的自貿協定，與更多有意愿的國家和地區商簽自貿協定。提升單邊開放政策的制度安排，通過商簽《共同發展經濟伙伴關系框架協定》落實對非洲建交國家零關稅舉措，靈活務實商簽更多雙邊、小多邊貿易投資協定。深化實施已經生效的《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP），推動已經簽訂中國—東盟自貿區3.0版生效實施，積極推進加入《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）和《數字經濟伙伴關系協定》（DEPA）進程。三要立足我國自身發展需要、兼顧與世界良性互動需要，推動全球經濟治理改革，為全球和區域治理提供更多公共產品和解決方案。全面深入參與WTO改革，推動《促進發展的投資便利化協定》納入WTO框架。用好多邊平臺機制，通過聯合國、二十國集團、亞太經合組織等平臺機制，依托金磚合作機制、上海合作組織等新興大國合作機制，推動我國開放從“跟跑”逐步轉向“領跑”。

二是推動貿易創新發展，搶抓高水平對外開放新機遇。

“十四五”時期，我國貿易大國地位更加鞏固。貨物貿易總額連續8年世界第一，出口占世界比重基本穩定在14%以上，進口占世界比重從2012年的9.7%上升至2024年的10.4%。2024年服務貿易總額突破1萬億美元，創歷史新高，居全球第二。

“十五五”時期，推動貿易創新發展，既要用好全球市場和資源發展自己，又要推動世界共同發展。促進外貿提質增效，加快建設貿易強國，夯實貨物貿易、服務貿易、數字貿易“三大支柱”。在優化升級貨物貿易方面，要扎實推進市場多元化和內外貿一體化，拓展中間品貿易、綠色貿易。堅持立足擴大內需的戰略基點，大力提振消費，提升進口需求，發揮“進博會”等平臺作用，積極擴大進口，推進農產品進口多元化。充分利用“鏈博會”等平臺作用，引導產業鏈供應鏈合理有序跨境布局，推動進出口平衡發展。在大力發展服務貿易方面，以服務業為重點，擴大市場準入和開放領域，合理縮減外商投資準入負面清單、跨境服務貿易負面清單。擴大增值電信、生物技術、外商獨資醫院等開放試點，有序擴大教育文化領域自主開放，拓展運輸、旅游、建筑等傳統服務出口。在創新發展數字貿易方面，有序擴大數字領域開放，推動跨境電商、海外倉高質量發展，鼓勵創新電子單證應用場景，提升貿易數字化水平。

三是拓展雙向投資合作空間，提升全球資源配置能力。

“十四五”時期，我國雙向投資大國地位日益鞏固，累計實際使用外資超3萬億美元，高技術產業實際使用外資占比提高至2024年的34.6%；對外直接投資流量連續13年位居全球前三。2025年前三季度，新設外資企業數量同比增長16.2%，非金融類對外直接投資增長4.8%。

“十五五”時期，中國的大門將繼續對各國投資者開放，并在更大范圍、更寬領域、更深層次上提高開放型經濟水平。一是塑造吸引外資新優勢，落實好“準入又準營”。強化“全國一張清單”權威性，合理縮減外資準入負面清單，降低準入門檻。實施好新版鼓勵外商投資產業目錄，圍繞戰略性新興產業、未來產業重點領域和重大生產力布局，將新技術、新業態、新模式納入鼓勵范圍。二是健全外商投資服務保障體系，全面落實國民待遇。進一步大力破除市場準入壁壘，及時調整與負面清單不符的法律規章、規范性文件。舉辦營商環境座談會、政企對話會，開展外資企業營商環境調研，及時準確收集并推動解決外資企業面臨的營商環境問題。深入開展“外資企業地方行”等貿易投資促進活動，幫助外資企業與產業平臺開展項目對接。鞏固外資在華發展信心，促進外資境內再投資。三是聚焦外資企業關切，推進數據高效便利安全跨境流動。健全數據要素基礎制度，建設開放共享安全的全國一體化數據市場。加強數據安全評估，調整和動態更新自由貿易試驗區數據出境負面清單，進一步簡化個人信息保護認證手續，提升便利化水平。四是在“走出去”方面，要有效實施對外投資管理，創新對外投資方式，健全海外綜合服務體系，促進貿易投資一體化，拓展境外經貿合作區多元平臺功能，引導產業鏈供應鏈合理有序跨境布局，形成面向全球的貿易、投融資、生產、服務網絡，加快培育國際經濟合作和競爭新優勢。

四是高質量共建“一帶一路”，不斷拓展共贏發展空間。

通過高質量共建“一帶一路”，中國對外開放的大門越開越大，中國市場同世界市場的聯系更加緊密。從2013年到2024年，中國與共建國家合作領域和范圍不斷擴大，合作層次穩步提升，構建起150多個國家參與的全球伙伴關系網絡。中國與共建國家貨物貿易累計達26萬億美元，雙向投資超過5000億美元，建成中老鐵路等一批重大標志性項目，實施一批“小而美”項目。截至2025年9月，“絲路海運”航線已通達全球48個國家和地區的150個港口。中老鐵路、中歐跨里海直達快運、馬來西亞東海岸鐵路鋪通，以及中吉烏鐵路、中蒙跨境鐵路、中越跨境鐵路開工，為共建“一帶一路”開放合作提供了更加便利條件。

“十五五”時期，要堅持一張藍圖繪到底，堅定不移推進高質量共建“一帶一路”。一是加強與共建國家戰略對接，強化共建“一帶一路”合作規劃統籌管理機制，以高質量共建“一帶一路”八項行動為指引，以互聯互通為主線，完善基礎設施“硬聯通”、規則標準“軟聯通”、同共建國家人民“心聯通”的協調推進機制。統籌推進重大標志性工程和“小而美”民生項目建設。提升中歐（亞）班列發展水平，加快西部陸海新通道建設。二是統籌鞏固傳統領域合作和穩步拓展新興領域合作，不斷完善產業鏈供應鏈務實合作機制，完善多元化、可持續、風險可控的投融資體系。加強海外利益保護。深化貿易、投資、產業、人文務實合作，拓展綠色發展、人工智能、數字經濟等領域合作新空間，高標準建設“絲路電商”合作先行區。擴大三方和多方市場合作，不斷拉緊與發展中國家合作紐帶，拓展更高水平、更具韌性、更可持續的共贏發展新空間。

五是統籌發展與安全，完善出口管制和安全審查機制。

越是擴大開放，越要統籌發展和安全，牢牢守住安全底線，織密織牢開放安全網，確保在對外開放環境中動態維護國家安全。當前國際政治經濟形勢復雜多變，經貿環境挑戰嚴峻。擴大高水平對外開放，“風險敞口”隨之擴大，貨物、資金、人才、技術、數據等各類要素自由流動，更易受到外部因素沖擊。

“十五五”時期，要貫徹總體國家安全觀，維護國家經濟安全，要全方位增強風險識別防范能力。一要強化開放監管能力、風險防控能力，完善出口管制體系和安全審查機制。保障和促進出口管制物項合規貿易。堅持在開放中謀發展、保安全，精準審查影響或者可能影響國家安全的外商投資，提升負面清單管理能力。加強重點行業監管，優化資金、技術、數據等要素跨境流動監管，有效防范貿易投資、國際金融等經濟安全風險。二要集中精力辦好自己的事，進一步增強國內大循環的需求牽引力。提高供給質量和水平，加快打造自主可控、安全可靠、競爭力強的現代化產業體系，著力增強自身競爭能力。三要進一步加強涉外法治建設，健全反制裁、反干涉、反“長臂管轄”機制，豐富反制政策工具箱。建立健全貿易摩擦預警體系和法律服務機制，針對受沖擊的產業和企業建立補償和援助機制。加快構建海外安全保護體系。全方位、系統化筑牢貿易、投資、金融、數據等方面的“防火墻”，科學有序安排開放節奏和進度，穩扎穩打、步步為營，在更高開放水平上動態維護國家經濟安全。

（文/中國國際貿易促進委員會研究院院長 趙萍）