特朗普關(guān)稅大廈的坍塌（上）最高法院釜底抽薪；中國(guó)成意外贏家

兔主席/tuzhuxi

目錄：

一、最高法院裁決IEEPA關(guān)稅非法后的即刻影響（不考慮特朗普的應(yīng)對(duì)措施）

二、特朗普的應(yīng)對(duì)——“第122條”臨時(shí)關(guān)稅

三、特朗普為什么可以依據(jù)“第122條”加征臨時(shí)關(guān)稅？是否有法律風(fēng)險(xiǎn)？

四、基于“第122條”征收臨時(shí)關(guān)稅的局限性

五、特朗普以“第122條”為依據(jù)加征臨時(shí)關(guān)稅后的影響

正文：

上周五（2026年2月20日）發(fā)生了一件超市場(chǎng)預(yù)期，且需要各方慢慢理解消化的大事——美國(guó)最高法院以6票贊成、3票反對(duì)作出裁決，認(rèn)定特朗普無(wú)權(quán)基于《國(guó)際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》（IEEPA）對(duì)世界各國(guó)加征關(guān)稅。

這意味著什么呢？意味著特朗普第二任政府以來(lái)確立的整個(gè)關(guān)稅框架都被顛覆——包括去年2月以芬太尼為名義對(duì)中國(guó)、加拿大、墨西哥加征的關(guān)稅，包括4月2日“解放日”之后對(duì)各國(guó)加征的“對(duì)等關(guān)稅”，包括特朗普過去一年里進(jìn)行的絕大多數(shù)關(guān)稅威脅——之前的標(biāo)準(zhǔn)套路是，特朗普在社交媒體發(fā)帖，威脅對(duì)某國(guó)加征關(guān)稅，逼迫對(duì)方屈從，或進(jìn)入談判狀態(tài)。如果對(duì)方不就范，立即加征關(guān)稅。在使用所有脅迫手段時(shí)，特朗普依賴的都是IEEPA。最高法院的裁決，相當(dāng)于釜底抽薪，把“大棒”從特朗普手里收回。而特朗普政府在第二任政府用一整年搭建起來(lái)的關(guān)稅框架，像一棟被爆破的大廈一樣突然坍塌。

以下是分析和點(diǎn)評(píng)。

一、最高法院裁決IEEPA關(guān)稅非法后的即刻影響（不考慮特朗普的應(yīng)對(duì)措施）

特朗普第二任政府以來(lái)所有基于IEEPA征收的關(guān)稅自2月24日起立即失效：

1.對(duì)中國(guó)：IEEPA關(guān)稅被廢止，包括10%的“芬太尼”關(guān)稅、10%的“對(duì)等關(guān)稅”：

1)特朗普最早于2025年2月援引IEEPA，對(duì)中國(guó)、加拿大、墨西哥加征“芬太尼關(guān)稅”，理由是進(jìn)口芬太尼及有關(guān)前體化學(xué)品已經(jīng)構(gòu)成美國(guó)的“公共衛(wèi)生危機(jī)”。對(duì)中國(guó)商品加征的芬太尼關(guān)稅最初為10%；2025年3月升至20%；去年10月韓國(guó)峰會(huì)回調(diào)到10%；

2)“對(duì)等關(guān)稅”方面，2025年4月2日，特朗普宣布美國(guó)進(jìn)入“緊急狀態(tài)”，對(duì)中國(guó)商品最初加征34%關(guān)稅，并在反制拉鋸中一度升至125%；2025年5月中美達(dá)成臨時(shí)協(xié)議，降至10%，后一直延長(zhǎng)，有效期至2026年11月10日。目前，這些基于IEEPA的關(guān)稅全告廢止）。

3)此前已經(jīng)對(duì)中國(guó)商品實(shí)施的其他關(guān)稅仍將繼續(xù)有效，包括特朗普第一任內(nèi)根據(jù)1974年《貿(mào)易法》第301條加征的關(guān)稅，以及根據(jù)1962年《貿(mào)易擴(kuò)展法》第232條加征的關(guān)稅，涉及鋼鐵、鋁、汽車及零部件、部分木材和銅產(chǎn)品等，這些仍然保留

4)“小額豁免”參見下文。

2.全球基線10%關(guān)稅及因不同國(guó)家存在差異的“對(duì)等/互惠關(guān)稅”，全部無(wú)效

3.歐盟、日本、印度、東南亞等已與美國(guó)簽署貿(mào)易協(xié)議的國(guó)家：貿(mào)易協(xié)議本身不能成為美國(guó)政府在海關(guān)對(duì)進(jìn)口商征收關(guān)稅的法律依據(jù)，因此美方的IEEPA關(guān)稅無(wú)效，如英國(guó)10%、歐盟15%、日本15%、韓國(guó)15%、印度18%、東南亞國(guó)家（如越南、印尼、馬來(lái)西亞、菲律賓等）的19-20%左右，均告無(wú)效。但許多國(guó)家和實(shí)體與美國(guó)還簽署了投資承諾協(xié)議或框架，如日本的5,500億美元投資，歐盟的6,000億美元投資+7500億美元采購(gòu)，印度的5000億美元等。美方認(rèn)為這些承諾仍然有效，但由于美方的關(guān)稅基礎(chǔ)突然消失，各國(guó)需要判定是否要中止進(jìn)程，等待美方澄清，并需和美方重談。

4.“小額豁免關(guān)稅”：特朗普取消了針對(duì)所有國(guó)家的“小額豁免”（即對(duì)原值不超過800美元的進(jìn)口包裹免稅），同樣也基于IEEPA。最高法院裁決后，暫停措施立即無(wú)效。

5.退稅：最高法院的裁決中沒有提及如何處理已經(jīng)收繳的關(guān)稅，但開啟了退稅大門：已經(jīng)繳納關(guān)稅的機(jī)構(gòu)可以要求退稅，包括發(fā)起訴訟。目前潛在退稅總額估計(jì)在1,300億至1,750億美元之間，覆蓋特朗普自去年以來(lái)征收的所有IEEPA關(guān)稅。這將給美國(guó)造成巨大的混亂。

二、特朗普的應(yīng)對(duì)：“第122條”臨時(shí)關(guān)稅

1.表態(tài)。對(duì)于最高法院的裁決，特朗普惱羞成怒，認(rèn)為受到了極大的背叛、打擊和侮辱，怒斥最高法院法官是“蠢貨”和“應(yīng)聲蟲”，稱他們“極度不愛國(guó)，也違背憲法精神”。他還認(rèn)為這個(gè)法律裁決從底層邏輯上十分荒誕，憤怒地表示：“我有權(quán)切斷與任何國(guó)家的所有貿(mào)易或商業(yè)往來(lái)；我可以摧毀貿(mào)易，我可以摧毀一個(gè)國(guó)家。我甚至有權(quán)實(shí)施可以摧毀外國(guó)的禁運(yùn)令。我可以禁運(yùn)。我可以隨心所欲，但我不能收取1美元，因?yàn)檎f(shuō)‘法律沒這么寫，讀起來(lái)也不是這個(gè)意思’。我可以對(duì)他們做任何我想做的事，但我不能收錢。所以我有權(quán)摧毀一個(gè)國(guó)家，卻不能向他們收取一丁點(diǎn)費(fèi)用……你們想想看。這多么荒謬？”

確實(shí)，美國(guó)總統(tǒng)可以去消滅一個(gè)國(guó)家，但不能對(duì)他們收取關(guān)稅。看上去是不是很奇葩？也并非如此——實(shí)際上這是內(nèi)外有別、雙重標(biāo)準(zhǔn)：總統(tǒng)去消滅外國(guó)，你消滅的是別人的國(guó)家，那隨便你怎么消滅都可以；但如果征收關(guān)稅，那你可能是在對(duì)美國(guó)進(jìn)口商、企業(yè)、消費(fèi)者征收費(fèi)用（目前關(guān)稅有90%以上由美方企業(yè)和消費(fèi)者承擔(dān)）。對(duì)自己人，那要另當(dāng)別論。所以，美國(guó)這套法律框架體系的原則是內(nèi)外有別。這也是最高法院法官們的看法。

2.新的全球關(guān)稅——基于“第122條”的15%。雖然特朗普對(duì)最高法院極度不滿意，但也只能接受這個(gè)裁決。因?yàn)樗麄円仓繧EEPA在法律上很牽強(qiáng)，因此從一開始就考慮過IEEPA的替代方案。實(shí)際上，他們?cè)谶^去一年里，尤其是過去幾個(gè)月，已經(jīng)花了大量時(shí)間進(jìn)行相關(guān)排布。因此，裁決后不久，特朗普于2月24日簽署公告，援引1974年《貿(mào)易法》第122條，對(duì)所有國(guó)家進(jìn)口商品統(tǒng)一加征10%關(guān)稅，為期150天。2月22日，他又宣布，把這一關(guān)稅提高到15%。特朗普說(shuō)，這個(gè)新稅率“完全合法，且已經(jīng)通過法律檢驗(yàn)”，還表示要在未來(lái)幾個(gè)月內(nèi)發(fā)布新的、符合法律規(guī)定的關(guān)稅。

3.為什么要從10%增加到15%：一開始，特朗普政府基于122條擬定的10%關(guān)稅，顯然參考的是去年4月“解放日”的全球基線關(guān)稅；但很有可能，一頒布后，他們就發(fā)現(xiàn)了問題，因?yàn)楹兔绹?guó)簽署貿(mào)易協(xié)議的幾個(gè)最重要伙伴的關(guān)稅稅率都在10%以上，例如歐盟（15%）、日本（15%）、韓國(guó)（15%）、印度（18%）。只收10%的話，距離之前的落地稅率太遠(yuǎn)，這些國(guó)家相當(dāng)于什么都沒有做就“躺贏”了。特朗普政府可能認(rèn)為，為了維護(hù)臉面，維持威懾作用，支撐后續(xù)談判，還要把關(guān)稅頂上去，因此將稅率統(tǒng)一抬高到第122條法律所能允許的最高值——15%。但這就讓英國(guó)（10%）等更早簽署貿(mào)易協(xié)議的國(guó)家感覺吃了大虧，他們之前的“搶跑”努力相當(dāng)于作廢了——因?yàn)槟呐率裁炊疾蛔觯F(xiàn)在也只有15%的關(guān)稅。

三、特朗普為什么可以依據(jù)“第122條”加征臨時(shí)關(guān)稅？是否有法律風(fēng)險(xiǎn)？

最高法院認(rèn)定特朗普不能依據(jù)IEEPA加征關(guān)稅，那他為什么能夠根據(jù)《1974年貿(mào)易法》第122條做同樣的事呢？幾個(gè)原因。

1.IEEPA與“第122條”存在法律上的差異。IEEPA允許總統(tǒng)在緊急狀態(tài)下調(diào)控經(jīng)濟(jì)，但條文本身沒有特別明確的授權(quán)總統(tǒng)征收關(guān)稅。對(duì)于幾位保守派法官來(lái)說(shuō)，他們認(rèn)為特朗普政府拿IEEPA征收關(guān)稅過于牽強(qiáng)。但“第122條”明確規(guī)定：總統(tǒng)可以為應(yīng)對(duì)“重大而且嚴(yán)重”的國(guó)際收支失衡問題，加征最高15%的關(guān)稅。特朗普主張，美國(guó)長(zhǎng)期存在的巨額貿(mào)易逆差，以及美元可能急劇貶值的風(fēng)險(xiǎn)，確實(shí)屬于“第122條”所說(shuō)的“根本性國(guó)際支付問題”，因此可以適用該條款，而且“第122條”只要求總統(tǒng)作出存在這種貿(mào)易失衡的認(rèn)定，不需要跨部門協(xié)調(diào)，也不需要啟動(dòng)正式調(diào)查，因此是最好的備選方案。

2.現(xiàn)在能收，不代表它是合法的，不代表將來(lái)沒有后果。IEEPA關(guān)稅被最高法院裁定非法，給人的最大教訓(xùn)是，白宮可能在相當(dāng)時(shí)間里做一件非法的事情，各方陪跑，但這個(gè)事情最后會(huì)被推翻。所以，關(guān)稅現(xiàn)在能夠執(zhí)行，也不代表未來(lái)能夠接受司法挑戰(zhàn)。但是，最高法院只能通過司法發(fā)揮作用，因此需要先有訴訟，最高法院通過裁決作出表態(tài)。（對(duì)IEEPA關(guān)稅合法性的裁決，就是基于《Learning Resources, Inc. v. Trump》和《Trump v. V.O.S. Selections, Inc.》兩個(gè)案子。）因此，特朗普政府運(yùn)用第122條去實(shí)施關(guān)稅，也同樣可能遭遇法律訴訟。要考慮的情形：

a)時(shí)效性問題：第122條明顯有時(shí)效性（150天），各方都知道特朗普援引“第122條”加征關(guān)稅只是權(quán)宜之計(jì)，延期基本是不可能的（參考下文），下一步特朗普政府的重點(diǎn)是尋找更扎實(shí)的法律依據(jù)去支持關(guān)稅體系，對(duì)于這個(gè)暫時(shí)的安排，似乎也沒有挑戰(zhàn)的必要。

b)退稅：但“122條”畢竟有150天的執(zhí)行期。對(duì)于進(jìn)口商來(lái)說(shuō)，進(jìn)口商品原值15%不是一筆小的數(shù)字，他們的利潤(rùn)率可能也就這個(gè)水平。因此，為何不發(fā)起訴訟，推翻關(guān)稅合法性，然后索要退稅呢？在歷史上，1974年《貿(mào)易法》“第122條”是一個(gè)從來(lái)沒有被總統(tǒng)使用過的條款，其適用性模糊，很容易受到挑戰(zhàn)。訴訟方（如進(jìn)口商、貿(mào)易協(xié)會(huì)或受影響企業(yè)）可以質(zhì)疑聯(lián)邦政府使用這個(gè)法律的合理性，包括美國(guó)究竟是否滿足“重大而且嚴(yán)重的國(guó)際收支赤字”或其他“基本國(guó)際支付問題”的法定條件、征收關(guān)稅是否超過了總統(tǒng)的授權(quán)范圍，違反了憲法（只有國(guó)會(huì)才有征稅權(quán)）等等。如果訴訟成功，法院可能下令暫停關(guān)稅或宣告無(wú)效，允許進(jìn)口商要求退回在150天執(zhí)行期內(nèi)（2026年2月24日至2026年7月24日）收繳的關(guān)稅，包括本金和利息。而有了最高法院對(duì)IEEPA的裁決，各方一定信心大增，會(huì)在法律上挑戰(zhàn)特朗普政府。

四、基于“第122條”征收臨時(shí)關(guān)稅的局限性

雖然“第122條”眼下可以讓特朗普繼續(xù)加征關(guān)稅，維持一點(diǎn)臉面，但它也有明顯的缺點(diǎn)。

1.時(shí)限性。依據(jù)“第122條”征收的關(guān)稅將自動(dòng)于150天后（即7月24日）失效。如果要延長(zhǎng)，必須經(jīng)國(guó)會(huì)投票批準(zhǔn)。國(guó)會(huì)批準(zhǔn)條件苛刻，眾議院簡(jiǎn)單多數(shù)決，但參議院需要達(dá)到60票。按照目前美國(guó)的政治撕裂，民主黨抵制特朗普的政策，在國(guó)會(huì)獲得通過的可能性基本為零。即便是共和黨，也不希望在中期選舉之前公開支持一項(xiàng)不受民眾歡迎的政策。因此，目前的“第122條”純粹只是一個(gè)短期權(quán)宜，特朗普政府必須尋找其他的替代方案。而特朗普本人在最新的國(guó)情咨文講話里已經(jīng)明確放棄了要走國(guó)會(huì)立法的路徑，而是依賴現(xiàn)有法律框架體系。

2.不得針對(duì)特定國(guó)家，對(duì)各國(guó)統(tǒng)一征收。“第122條”征收關(guān)稅的基礎(chǔ)是美國(guó)面臨的“重大而且嚴(yán)重的國(guó)際收支赤字”，并不針對(duì)特定國(guó)家，而必須適用于所有進(jìn)口商品，因此才出現(xiàn)15%的統(tǒng)一稅率。但特朗普關(guān)稅的最基本特征，就是對(duì)不同國(guó)家征收不同的關(guān)稅，把可差異化的關(guān)稅作為談判籌碼，通過差異化的分級(jí)關(guān)稅體系確立各國(guó)和美國(guó)在地緣政治上的親疏遠(yuǎn)近關(guān)系。“第122條”是無(wú)從滿足這一基本目標(biāo)的。

3.稅率上限。“第122條”規(guī)定的稅率上限為15%，只是剛剛達(dá)到特朗普與核心盟友國(guó)家（歐盟、日本、韓國(guó)等）確立的稅率，遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到他的目標(biāo)（例如50%、100%等超高關(guān)稅）。

相比之下，IEEPA極其靈活，沒有時(shí)限，可以讓總統(tǒng)對(duì)不同國(guó)家以不同名義征收不同的稅率，且可以立即執(zhí)行，賦予了總統(tǒng)最大的權(quán)限，使得特朗普可以今天在社交媒體上發(fā)帖，明天加征關(guān)稅，對(duì)外國(guó)任意霸凌和脅迫，“第122條”完全無(wú)法替代IEEPA的效果。

而之所以設(shè)立1974年《貿(mào)易法》“第122條”，正是國(guó)會(huì)為了回應(yīng)尼克松總統(tǒng)在1971年濫用緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力加征關(guān)稅。在美國(guó)憲法框架下，只有國(guó)會(huì)擁有征稅和調(diào)節(jié)對(duì)外貿(mào)易的權(quán)力，“第122條”給予了總統(tǒng)有限權(quán)力，防止其通過模糊的緊急權(quán)力無(wú)限期或無(wú)限制地單方面加征關(guān)稅。也是基于這個(gè)原因，在IEEPA關(guān)稅案的口頭辯論中，原告方就曾經(jīng)指出：“第122條”才是特朗普“解放日”關(guān)稅的合理法律依據(jù)，因?yàn)樘乩势债?dāng)時(shí)就說(shuō)，這些關(guān)稅旨在應(yīng)對(duì)“美國(guó)長(zhǎng)期、巨額的商品貿(mào)易逆差”——那既然如此，就應(yīng)該使用國(guó)會(huì)為總統(tǒng)準(zhǔn)備好的“第122條”。從詮釋立法用意的角度來(lái)說(shuō)，最高法院保守派法官做得完全正確。

五、特朗普以“第122條”為依據(jù)加征臨時(shí)關(guān)稅后的影響

1.對(duì)所有國(guó)家進(jìn)口商品統(tǒng)一征收15%的關(guān)稅（豁免商品除外）。在特朗普政府確立新的國(guó)別關(guān)稅之前，無(wú)論中國(guó)、歐盟、日本、韓國(guó)、印度、巴西、東南亞國(guó)家，都面臨15%的關(guān)稅，不再差異化區(qū)分。

2.已被豁免的商品不適用新關(guān)稅。白宮發(fā)布聲明，稱“第122條”下的豁免范圍基本沿用之前操作，因此已被豁免的商品，如部分藥品、關(guān)鍵礦產(chǎn)和國(guó)防相關(guān)產(chǎn)品，將不適用新關(guān)稅。根據(jù)《美墨加協(xié)定》受保護(hù)的加拿大和墨西哥產(chǎn)品，也將同樣豁免。

3.根據(jù)其他名義征收的關(guān)稅將繼續(xù)有效。最高法院裁決只影響依據(jù)《國(guó)際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》（IEEPA）加征的關(guān)稅。因此，根據(jù)1962年《貿(mào)易擴(kuò)展法》“第232條”加征的特定行業(yè)和產(chǎn)品關(guān)稅，例如鋼鐵、鋁、汽車及零部件、部分木材和銅產(chǎn)品等，將繼續(xù)有效。這部分關(guān)稅的稅率在25%至50%之間。針對(duì)中國(guó)，早在特朗普第一任內(nèi)根據(jù)1974年《貿(mào)易法》“第301條”加征的關(guān)稅也同樣有效（例如電動(dòng)汽車稅率100%）。

4.疊加問題。白宮聲明稱，新的“第122條”關(guān)稅，不會(huì)與依據(jù)《貿(mào)易擴(kuò)展法》“第232條”已加征關(guān)稅疊加，如汽車、鋼鐵等目前適用25%至50%關(guān)稅，不會(huì)再額外加征15%。但對(duì)于中國(guó)存在不確定性，之前對(duì)中國(guó)征收的IEEPA關(guān)稅是疊加在部分中國(guó)商品已有的“第301條”關(guān)稅之上的，導(dǎo)致某些中國(guó)進(jìn)口商品關(guān)稅稅率更高。目前白宮沒有說(shuō)明“第122條”關(guān)稅是否會(huì)疊加現(xiàn)行“第301條”關(guān)稅之上。

5.“小額豁免”。之前，特朗普政府援引IEEPA，對(duì)小額商品征收關(guān)稅。這次裁決后，白宮宣布，所有“小額豁免”商品均須適用15%的“第122條”關(guān)稅。（去年國(guó)會(huì)通過的“大而美法案”已經(jīng)包含一項(xiàng)條款，即自2027年6月起正式廢除“小額豁免”規(guī)則，因此這個(gè)問題只是暫時(shí)性的）。

6.對(duì)美國(guó)總體關(guān)稅水平的影響。根據(jù)耶魯大學(xué)Budget Lab的分析與預(yù)測(cè)，最高法院裁決前，美國(guó)的實(shí)際平均關(guān)稅率為16%；裁決IEEPA非法后，立即降到9.1%；新的“第122條”關(guān)稅使得稅率回升到13.7%，最終有2個(gè)百分點(diǎn)左右的凈降幅。1-3個(gè)百分點(diǎn)是市場(chǎng)的普遍預(yù)測(cè)。

7.對(duì)中國(guó)總體關(guān)稅水平的影響。由于IEEPA被取消，替換成對(duì)所有國(guó)家一視同仁的15%的“第122條”臨時(shí)關(guān)稅，結(jié)果，自2月24日起，美國(guó)從中國(guó)進(jìn)口商品的綜合關(guān)稅將下調(diào)5個(gè)百分點(diǎn)。而根據(jù)全球貿(mào)易政策監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)“全球貿(mào)易預(yù)警”（Global Trade Alert）的計(jì)算，美國(guó)對(duì)中國(guó)商品加征的總的貿(mào)易加權(quán)平均關(guān)稅稅率，將從36.8%降到29.7%。市場(chǎng)普遍認(rèn)為，中國(guó)是這次關(guān)稅裁決的最大贏家。

8.對(duì)英國(guó)、澳大利亞等國(guó)家的影響：關(guān)稅凈增加。在特朗普征收15%的臨時(shí)關(guān)稅后，在不考慮具體商品豁免的情況下，最早與美國(guó)達(dá)成10%的英國(guó)，也要被征收15%的新關(guān)稅，凈增加約5個(gè)百分點(diǎn)。存在類似的情況的還有新加坡和澳大利亞等適用10%基線“對(duì)等關(guān)稅”的國(guó)家。結(jié)果，這些國(guó)家什么都沒做，甚至為了獲得好的稅率而和美國(guó)妥協(xié)，但由于美國(guó)自己關(guān)稅法律框架出現(xiàn)坍塌，導(dǎo)致他們的關(guān)稅稅率上升，想必也令這些國(guó)家哭笑不得。

（未完待續(xù)：關(guān)于最高法院的判決、特朗普政府的下一步及其他更多分析，請(qǐng)見下篇。）

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