周詠梅：控制暴力沖突是國家治理的第一要務

題記：2025年12月5日，北大國發(fā)院、中國經(jīng)濟研究中心（CCER）與南南學院聯(lián)合主辦承澤論壇第48期暨《沖突與發(fā)展：埃塞俄比亞政治、經(jīng)濟與社會研究》新書悅讀會。本文根據(jù)北大國發(fā)院、南南學院實踐教授，南南學院全球伙伴關系主任周詠梅的主題演講整理。

2000年至2007年，我受世界銀行委派在西非工作。那時的埃塞俄比亞（以下簡稱“埃塞”）正處于快速增長期。當時擔任埃塞總理的梅萊斯非同凡響，他的政策深受東亞發(fā)展型國家模式的啟發(fā)，包括中國的發(fā)展經(jīng)驗。因此埃塞的許多政策會讓我們中國人有熟悉感。

在經(jīng)濟政策上，他強調(diào)政府在產(chǎn)業(yè)政策、基礎設施建設和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化中強力介入，通過依托農(nóng)業(yè)的工業(yè)化路徑與大規(guī)模公共投資來推動增長。同時，將有限的國家資源集中投入到提升生產(chǎn)力和推動結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的關鍵領域。這也呼應了林毅夫老師常提的“結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型”。此外，埃塞的土地制度與中國相似，保持國有屬性，將其作為國家調(diào)控發(fā)展的重要工具，這在全球范圍內(nèi)較為少見。

在政治上，埃塞實行高度集中的權(quán)力結(jié)構(gòu)，保證了長期規(guī)劃和跨周期改革的空間。當時的執(zhí)政黨埃塞俄比亞人民革命民主陣線（EPRDF）的組織網(wǎng)絡深入社會最基層，為發(fā)展計劃的執(zhí)行提供了有力支撐。

如何理解埃塞國內(nèi)的武裝沖突？

埃塞曾享有近20年的和平發(fā)展與快速發(fā)展。然而，2023年我首次到埃塞調(diào)研時，因北部沖突未能前往北部地區(qū)。

北部是埃塞文明的發(fā)源地，本是調(diào)研重點，但2020年11月提格雷州與聯(lián)邦政府的矛盾爆發(fā)后，沖突迅速蔓延全國。以提格雷戰(zhàn)爭為中心的內(nèi)戰(zhàn)呈現(xiàn)多中心、多派系、長期低烈度并偶發(fā)升級的狀態(tài)，造成了嚴重的人道主義危機。根據(jù)一些國際組織的估算，2020-2022年間提格雷戰(zhàn)爭導致的平民死亡數(shù)量約30萬到80萬人，另有數(shù)百萬人流離失所。2021年，埃塞因內(nèi)戰(zhàn)而首次被列入世界銀行“沖突與脆弱國家”名單。

埃塞國內(nèi)武裝沖突的深層原因是什么？是未完成的國家建構(gòu)——以族群為基礎的聯(lián)邦制未能將不同族群整合為一個政治共同體。

埃塞的族群構(gòu)成復雜，共有80多個民族。提格雷族僅占總?cè)丝诘?%，但因為是文明發(fā)源地，政治影響力歷來突出。阿姆哈拉族人口占30%，長期在國家治理中占主導。人口最多的奧羅莫族約占40%，但長期缺乏政治話語權(quán)。2018年阿比政府上臺是奧羅莫人首次任總理，族群政治地位隨之提升。此外還有索馬里族等較小族群及南方少數(shù)民族。

有宏觀經(jīng)濟學家提出“族群碎片化指數(shù)”，指一個國家隨機抽取兩人屬于不同族群的概率。指數(shù)為0表示高度同質(zhì)，如日本、韓國；指數(shù)為1則極端多元。中國約為0.15，埃塞則為0.72。

高碎片化指數(shù)意味著結(jié)構(gòu)性治理挑戰(zhàn)：如果各族群未融合、未建立統(tǒng)一的“埃塞俄比亞人”認同，那么就容易因經(jīng)濟壓力和外部沖擊而使矛盾激化，甚至引發(fā)暴力。埃塞各族群融入國家體系的時間先后不同，政治地位也差異顯著，權(quán)力與資源分配長期失衡，這一挑戰(zhàn)始終存在。

或許有人問：該國族群多元歷來如此，為何近年才爆發(fā)激烈沖突？原因在于，歷史上不同時期，埃塞曾有多種凝聚力量，例如埃塞正教曾是國家建構(gòu)基礎，國民共同認同正教，但后來信仰伊斯蘭教的東南部并入國家版圖后，削弱了埃塞正教作為國家建構(gòu)基礎的角色。

埃塞是非洲較早發(fā)展出文明并建立起穩(wěn)固王權(quán)的國家。長期以來，發(fā)端于北部高原的埃塞正教、所羅門世系是該國國家建構(gòu)的核心。19世紀中期起，北部所羅門世系以軍事手段整合了曾經(jīng)對立的各政治體，同時抵抗歐洲侵略以確保獨立。這一歷史進程奠定了現(xiàn)代埃塞的國家版圖，形成多元一體的國家結(jié)構(gòu)，但也導致國家權(quán)力集中、民族關系緊張等問題，使民族身份與政治權(quán)利成為埃塞國家建構(gòu)的主題。

二戰(zhàn)結(jié)束后，民族問題不斷發(fā)酵，由此產(chǎn)生的地區(qū)分離主義、農(nóng)民起義、社會精英爭取政治權(quán)利等問題成為影響埃塞政治的關鍵。20世紀70年代，門格斯圖政變后的軍政府延續(xù)了中央集權(quán)傳統(tǒng)和阿姆哈拉霸權(quán)，使族群民族主義和由此產(chǎn)生的民族分離主義持續(xù)發(fā)酵，埃塞陷入內(nèi)戰(zhàn)。

1995年，埃塞憲法確立了族群聯(lián)邦制，即根據(jù)族群分布進行聯(lián)邦行政區(qū)域劃分，旨在通過創(chuàng)造同質(zhì)性較強的較小地域單位，來滿足各州內(nèi)部利益訴求、減少不同群體間的沖突，贏得和平和經(jīng)濟發(fā)展。這是一項突破性制度嘗試。

族群聯(lián)邦制的核心是以族群自治換取國家統(tǒng)一認同，避免分裂。該制度確實削弱了阿姆哈拉族的霸權(quán)。但在實踐中，執(zhí)政的埃塞俄比亞人民革命民主陣線在權(quán)力與資源分配上未能實現(xiàn)平等，加劇了不同民族之間、聯(lián)邦與地方之間的矛盾。尤其是占人口40%的奧羅莫族長期未能掌握核心權(quán)力，尤為不滿。

梅萊斯政府選擇的“發(fā)展型國家”模式依賴權(quán)力集中和資源統(tǒng)一配置，以推進基建和工業(yè)化。但是，發(fā)展型國家模式與聯(lián)邦制的分權(quán)自治在本質(zhì)上存在沖突，二者形成很大張力。此外，族群聯(lián)邦制本身強化了族群認同，國家認同卻被削弱。

2018年阿比政府上臺，奧羅莫人首次擔任總理，該族群政治地位提升。阿比政府初衷良好，推行了一系列政策。經(jīng)濟上推動私有化改革，允許外資進入原由政府壟斷的部分行業(yè)，以促進發(fā)展。外交上，與長期敵對的鄰國厄立特里亞實現(xiàn)和解，阿比因此獲諾貝爾和平獎。政治上，阿比政府對反對派更加寬容。梅萊斯政府時期流亡海外的許多反對派和政治犯被允許回國。

阿比政府解散了埃塞俄比亞人民革命民主陣線，計劃組建整合全國各政治力量的繁榮黨。但占人口8%的提格雷族反對，擔心強大的單一政黨建成后，本族自治權(quán)受威脅，因此拒絕加入，這成為沖突的重要誘因。隨后疫情中關于大選的爭議進一步激化矛盾，最終引發(fā)大規(guī)模武裝沖突。

縱觀歷史可見，埃塞這樣一個族群多元的國家始終處于脆弱的平衡中。歷任領導者試圖在經(jīng)濟分配、政治權(quán)力分享和暴力管控等方面尋求平衡。經(jīng)典的國家定義認為國家是強制力的壟斷者，但在很多國家并非如此，埃塞各族都有自己的的權(quán)力機構(gòu)和武裝力量。如果一個社會里多個組織都具備暴力能力，且未獲相應經(jīng)濟與政治地位，社會失衡便成常態(tài)。

多元化是先天條件，治理是后天努力

族群多元是埃塞的先天條件。這對于國家治理是一項巨大挑戰(zhàn)——如何讓不同族群、身份認同、語言、宗教信仰的民眾共處一國，關鍵在于后天的制度構(gòu)建與實踐。這正是我今天演講的核心觀點：控制暴力沖突是族群多元國家治理的第一要務。

全球許多國家都在探索有效的治理路徑，以期實現(xiàn)暴力管控，從而獲得和平與發(fā)展。2012年至2014年，我曾在世界銀行負責脆弱國家組(Fragile States Group)，基于工作經(jīng)驗我總結(jié)了一些族群多元國家可借鑒的治理路徑與政策工具。

第一， 構(gòu)建共同的政治身份。

坦桑尼亞在這方面可作為示范。該國族群極為多元，碎片化指數(shù)高達0.93。但獨立后的首任總統(tǒng)高度重視通過語言與教育政策構(gòu)建“坦桑尼亞人”身份認同，而非強化族群認同。坦桑尼亞推廣斯瓦希里語，并通過公共教育體系潛移默化塑造國家認同，可視為系統(tǒng)性的國家認同培育。因此，該國未爆發(fā)類似埃塞的大規(guī)模族群沖突。

第二， 政治權(quán)力分享機制。

許多國家通過構(gòu)建多元權(quán)力分享機制實現(xiàn)族群治理。埃塞的族群聯(lián)邦制是其中一種。

印度的語言碎片化指數(shù)高達0.86，沒有全國通用語，甚至紙幣上都印有16種官方語言，可見治理難度之大。印度的解決方案是：一方面允許各民族、各邦使用本族語言，保留文化特色；另一方面建立聯(lián)邦精英公務員隊伍作為國家“黏合劑”。印度每年從十多萬申請者中選拔約100人進入聯(lián)邦公務員體系，分配至全國各邦并要求終身在崗。這些公務員常被派往與原籍文化語言完全不同的地區(qū)，長期服務聯(lián)邦，成為維系國家統(tǒng)一的精英力量。

加拿大實行非對稱聯(lián)邦制?？笨艘苑ㄕZ為主，自治權(quán)高于其他英語省份。這一制度也有脆弱性，魁北克獨立公投曾險些通過。這種非對稱聯(lián)邦制也是族群多元國家的常用機制。

波黑是一個典型例子。南斯拉夫解體后，該國三大族群共處困難。治理困境之一體現(xiàn)在中央銀行行長必須由外國人擔任，因為族群間互不信任。最終解決方案是每個族群委派一名副行長，行長由IMF指定的外國人擔任，以保證中立。

選舉制度中的權(quán)力分配設計也至關重要。在族群多元國家，“簡單多數(shù)制”往往不適用，因為少數(shù)民族候選人難以獲勝。因此許多國家采用“比例代表制”，議會席位按族群人口比例分配。這被視為更公平的權(quán)力分配方式。

此外，部分國家在內(nèi)閣組建中也采取權(quán)力分享策略。非洲有些國家內(nèi)閣設80多個部長、副部長職位，旨在通過職位分配實現(xiàn)族群與政治平衡。印度尼西亞和阿富汗等國存在一種現(xiàn)象：競選總統(tǒng)獲勝后，邀請對方領導人擔任副總統(tǒng)或國防部長。從傳統(tǒng)治理看這難以理解，但這是族群多元國家為實現(xiàn)妥協(xié)、維持穩(wěn)定而采取的策略。印尼前總統(tǒng)曾說，只有通過這種跨黨派合作，才能確保立法通過；否則會陷入類似美國的政治僵局。

中央與地方分權(quán)也是一種常用機制，不僅限于聯(lián)邦制國家。如中國、印尼等單一制國家，也通過財政分權(quán)、官員任命等方式實現(xiàn)權(quán)力平衡。這也是族群多元國家可選的路徑。

第三， 資源分配機制。

資源分配機制同樣關鍵。以尼日利亞為例，該國族群眾多、宗教多元，石油資源集中在少數(shù)州。為此，尼日利亞制定了明確的資源稅分配公式，規(guī)定聯(lián)邦、州及地方政府的比例，每三個月分配一次。這種分配機制也是許多族群多元國家的治理方式。

埃塞治理模式與經(jīng)濟展望

展望埃塞的未來治理，挑戰(zhàn)依然很多。族群多元的核心問題仍在，而族群聯(lián)邦制作為一項突破性嘗試，本質(zhì)上是缺乏更好方案下的權(quán)宜之計。雖然目前效果有限，但尚未出現(xiàn)更優(yōu)替代。

作為外部觀察者，我認為這種制度妥協(xié)是當前不得不接受的現(xiàn)實。長期來看，希望埃塞領導者能具備坦桑尼亞前總統(tǒng)尼耶雷那樣的智慧，通過教育、資源均衡分配等舉措，逐步培育統(tǒng)一的國民認同，但這無疑是一項長期的、系統(tǒng)的工程。

對于計劃或已在埃塞經(jīng)營的中國企業(yè)，應如何應對？我們已看到許多中企撤離沖突區(qū)域。這不僅是安全考慮，也因戰(zhàn)爭導致埃塞財政壓力大增，政府為增收向企業(yè)征收高額稅費，營商環(huán)境明顯惡化。從這個角度看，埃塞正與周邊的肯尼亞、坦桑尼亞、盧旺達、烏干達等國競爭，爭取留住投資者。

因此，中國企業(yè)赴埃塞投資應有合理預期。十幾年前那種“大躍進”心態(tài)已不適用，而需保持穩(wěn)健審慎，做好風險管控與安全管理。而且，中企要對聯(lián)邦制下聯(lián)邦與地方政府的政策協(xié)調(diào)難題有所了解和預期。例如，我們在東方工業(yè)園和哈瓦薩的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分州政府對聯(lián)邦政府的投資政策不認同甚至不配合。聯(lián)邦內(nèi)部部門之間也存在政策矛盾，如招商辦與財政部、稅務部協(xié)調(diào)不暢，中國企業(yè)需提前做好準備。

沖突與脆弱平衡是許多族群多元國家的常態(tài)。走出去的中國企業(yè)需要理解當?shù)貨_突的深層原因，然后對這種狀態(tài)建立充分預期。

整理：白堯 | 編輯：王賢青