中國城市報專訪中國社區(qū)發(fā)展協(xié)會會長陳越良：盤活閑置空間，破解社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施不足難題

近期，自然資源部、民政部、國家衛(wèi)生健康委三部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深化自然資源要素保障 支持養(yǎng)老服務(wù)改革發(fā)展的若干措施》（以下簡稱《若干措施》），為積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略注入實(shí)操性政策動力。文件核心直指“降低用地成本、盤活存量空間”，明確以“社區(qū)生活圈”為基本單元布局養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，鼓勵“住宅+養(yǎng)老”“商服+養(yǎng)老”“醫(yī)療+養(yǎng)老”等土地混合開發(fā)和空間復(fù)合利用模式。

近日，由中國社區(qū)發(fā)展協(xié)會主辦的2026中國社區(qū)足球超級聯(lián)賽大連分站賽大都會人壽“迎春杯”邀請賽暨社超大集圓滿收官。

這一政策將如何改變中國社區(qū)養(yǎng)老圖景？能否破解設(shè)施不足困局？背后又蘊(yùn)含著怎樣的城市治理智慧？近日，中國城市報記者專訪中國社區(qū)發(fā)展協(xié)會會長陳越良，就相關(guān)問題展開對話。

中國城市報：三部門聯(lián)合出臺的《若干措施》，核心是“降低用地成本、盤活存量空間”。從您深耕社區(qū)發(fā)展的視角看，這份文件對于破解當(dāng)前社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施不足的難題而言，最關(guān)鍵的意義是什么？

陳越良：國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，我國60歲及以上人口數(shù)量已突破3.23億人。在此背景下，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系的承載力與質(zhì)量，更加直接關(guān)系到老年人的晚年福祉。《若干措施》的出臺，標(biāo)志著我國養(yǎng)老服務(wù)體系改革邁入以“空間治理創(chuàng)新”驅(qū)動“整體服務(wù)效能提升”的新階段，實(shí)現(xiàn)了從“資源受限”到“要素激活”的根本性思維轉(zhuǎn)變。

當(dāng)前社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施不足，表面是“缺地缺房”，深層是傳統(tǒng)資源配置方式與快速老齡化社會需求的結(jié)構(gòu)性錯配：城市核心區(qū)域土地稀缺，單獨(dú)劃撥養(yǎng)老用地成本高、周期長；而大量閑置商業(yè)辦公用房、工業(yè)廠房、社區(qū)邊角地、閑置校舍處于“沉睡”狀態(tài)，形成鮮明反差。

新政策直面民生痛點(diǎn)，通過“混合開發(fā)、兼容建設(shè)、功能復(fù)合”等機(jī)制，將養(yǎng)老設(shè)施從“獨(dú)立配套項(xiàng)目”，轉(zhuǎn)變?yōu)轫憫?yīng)社區(qū)全齡需求、與日常生活深度交融的“公共空間有機(jī)組成部分”。這是一場從“增量擴(kuò)張”到“存量活化”的系統(tǒng)性變革，尤其在老舊社區(qū)、城市建成區(qū)，大規(guī)模新增專門用地已不現(xiàn)實(shí)，混合利用模式通過功能疊加，能提升既有空間利用效率。

將閑置社區(qū)底商、舊辦公用房等“沉睡資產(chǎn)”，合規(guī)改造為嵌入式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、日間照料中心，既能節(jié)約土地、資金和時間成本，更能讓養(yǎng)老服務(wù)嵌入“五分鐘、十五分鐘生活圈”，與日常生活動線無縫銜接，增強(qiáng)服務(wù)的可及性與親切感。

當(dāng)然，政策落地仍需細(xì)化配套規(guī)則，尤其在產(chǎn)權(quán)整合、跨部門消防驗(yàn)收、運(yùn)營補(bǔ)貼等方面，有待各地探索明確。《若干措施》為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的高質(zhì)量發(fā)展，提供了一個兼具創(chuàng)新性與可操作性的關(guān)鍵支點(diǎn)，下一步考驗(yàn)的是各地如何將新理念、新工具轉(zhuǎn)化為具體社區(qū)實(shí)踐。

中國城市報：政策大力鼓勵利用閑置商業(yè)、辦公、老舊小區(qū)邊角地等存量資源改造養(yǎng)老設(shè)施。在您看來，社區(qū)層面盤活這些“沉睡資產(chǎn)”最大的動力和阻力分別是什么？

陳越良：盤活存量資源改造養(yǎng)老設(shè)施，是推動城市空間從“資產(chǎn)持有”向“價值創(chuàng)造”與“福祉供給”的轉(zhuǎn)型，動力與阻力并存，且相互交織，本質(zhì)是一場涉及產(chǎn)權(quán)、規(guī)劃、運(yùn)營及社會觀念的系統(tǒng)工程。

最大的動力，源于三個層面的“壓力—引力”轉(zhuǎn)換。首先是城市高質(zhì)量發(fā)展的“治理壓力”。在土地資源緊約束背景下，大量低效閑置空間成為城市更新的“負(fù)資產(chǎn)”，將其轉(zhuǎn)化為普惠性養(yǎng)老設(shè)施，既能提升空間效能、優(yōu)化社區(qū)布局，又能響應(yīng)老齡化治理需求，成為基層政府破解“地從哪里來、服務(wù)如何落地”的重要抓手。

其次是銀發(fā)經(jīng)濟(jì)崛起的“經(jīng)濟(jì)引力”。隨著老年人口消費(fèi)能力與意愿的提升，養(yǎng)老服務(wù)市場的穩(wěn)定性與現(xiàn)金流潛力，吸引著社會資本的參與。改造閑置空間為養(yǎng)老設(shè)施，既能為資產(chǎn)持有方帶來長期穩(wěn)定收益，還能帶動周邊醫(yī)療、護(hù)理等關(guān)聯(lián)消費(fèi)，激活社區(qū)經(jīng)濟(jì)“微循環(huán)”，這是市場主體參與的根本動力。

此外是社區(qū)共同體再造的“社會合力”。閑置空間往往是社區(qū)的安全隱患與管理盲區(qū)，將其改造為養(yǎng)老“福祉空間”，能提升居住環(huán)境品質(zhì)，讓有老人的家庭感受到關(guān)愛，增強(qiáng)居民對社區(qū)的認(rèn)同感與歸屬感，凝聚民意共識，為項(xiàng)目落地掃清社會阻力。

最大的阻力則表現(xiàn)為三重“結(jié)構(gòu)性矛盾”。一是“分散產(chǎn)權(quán)”與“整合運(yùn)營”的矛盾。存量資源產(chǎn)權(quán)多分散，而養(yǎng)老設(shè)施改造運(yùn)營需統(tǒng)一規(guī)劃、集中投入、長期穩(wěn)定，產(chǎn)權(quán)分散與利益多元的現(xiàn)狀，導(dǎo)致協(xié)調(diào)成本極高，不易推進(jìn)項(xiàng)目。

二是“非標(biāo)改造”與“規(guī)范審批”的矛盾。商業(yè)、辦公建筑的原始設(shè)計(jì)，與養(yǎng)老設(shè)施的日照、無障礙、消防等規(guī)范存在天然差異。按新建標(biāo)準(zhǔn)改造經(jīng)濟(jì)技術(shù)不可行，尋求彈性審批又缺乏明確細(xì)則與協(xié)同機(jī)制，導(dǎo)致項(xiàng)目在驗(yàn)收、備案等環(huán)節(jié)卡殼。

三是“前期投入”與“長期可持續(xù)”的矛盾。存量改造雖無土地成本，但結(jié)構(gòu)加固、適老化改造等初期投入巨大；而普惠型養(yǎng)老服務(wù)微利、長效，投資回收周期長。缺乏成本分?jǐn)偂I(yè)運(yùn)營及復(fù)合盈利模式，易讓項(xiàng)目陷入財(cái)務(wù)危機(jī)，造成資源二次浪費(fèi)。

面對發(fā)展中的動力與阻力，中國社區(qū)發(fā)展協(xié)會圍繞“系統(tǒng)性解決方案的催化者與賦能平臺”定位，通過示范項(xiàng)目與技術(shù)指導(dǎo)，降低跨界合作成本，樹立可復(fù)制范式。打造共益型示范項(xiàng)目，探索資產(chǎn)信托托管、整合基金等模式，明確權(quán)責(zé)利險分配。編制適配性技術(shù)指南，提供改造方案與政策溝通模板，降低合規(guī)風(fēng)險。構(gòu)建全周期財(cái)務(wù)運(yùn)營支持體系，建立測算模型與運(yùn)營資源庫，培育專業(yè)運(yùn)營能力，形成穩(wěn)定生態(tài)合作。

中國城市報：針對《若干措施》中“以社區(qū)生活圈為單元”規(guī)劃布局的要求，中國社區(qū)發(fā)展協(xié)會如何搭建平臺，促進(jìn)跨行業(yè)、跨領(lǐng)域合作，推動復(fù)合型養(yǎng)老模式落地？

陳越良：“以社區(qū)生活圈為單元”，核心是重構(gòu)“資源—服務(wù)—人”的精準(zhǔn)響應(yīng)鏈路，形成有機(jī)服務(wù)體系。協(xié)會的核心作用，是彌合“規(guī)劃與運(yùn)營”“部門與社區(qū)”“技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與人情溫度”的斷點(diǎn)，推動復(fù)合型養(yǎng)老從空間概念成長為服務(wù)生態(tài)。

協(xié)會將圍繞三個層面，形成“平臺賦能—生態(tài)構(gòu)建—可持續(xù)運(yùn)行”的閉環(huán)。通過構(gòu)建“資源耦合矩陣”，推動規(guī)劃從“靜態(tài)藍(lán)圖”轉(zhuǎn)向“動態(tài)適配”。協(xié)會將搭建“政策—技術(shù)—資本—服務(wù)”四維對接平臺，設(shè)立“生活圈規(guī)劃創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)室”，聯(lián)合相關(guān)機(jī)構(gòu)研發(fā)“復(fù)合型養(yǎng)老設(shè)施模塊化技術(shù)導(dǎo)則”，制定“商服+養(yǎng)老”等模式的具體解決方案，降低資本進(jìn)入成本。同時，建立“社區(qū)資源匹配數(shù)據(jù)庫”，用數(shù)字化工具整合資源與需求，為精準(zhǔn)投放服務(wù)提供決策支持。

同時，創(chuàng)新“協(xié)同治理機(jī)制”，打破跨領(lǐng)域合作壁壘。復(fù)合型養(yǎng)老涉及多部門、多主體，協(xié)會將推動形成“合作合約范本”，界定各方責(zé)任、收益與風(fēng)險；定期組織“跨界聯(lián)席研討會”，邀請職能部門與運(yùn)營方開展面對面協(xié)商，推動形成地方可操作的實(shí)施細(xì)則。

此外，培育“社區(qū)社會企業(yè)”，激發(fā)內(nèi)生動力。協(xié)會將支持社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)、物業(yè)公司轉(zhuǎn)型為具備自我造血能力的社會企業(yè)，整合社區(qū)潛在勞動力提供貼近性服務(wù)，將部分利潤反哺社區(qū)公益金。同時，探索聯(lián)動“社區(qū)養(yǎng)老創(chuàng)新基金”，為優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目提供啟動資金、低息貸款，支持智慧養(yǎng)老適配、適老化改造等關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

中國城市報：低成本獲得空間只是第一步，如何確保普惠型社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施長期、可持續(xù)、高質(zhì)量運(yùn)營，避免“建得起、用不好”？

陳越良：這是社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展的核心挑戰(zhàn)。不少普惠型養(yǎng)老設(shè)施陷入“初期熱鬧、后期冷清”的窘境，根源是未能調(diào)和“公益普惠屬性”與“運(yùn)營市場可持續(xù)性”的張力。具體表現(xiàn)為三重矛盾：一是單一化收入與持續(xù)性投入的矛盾。很多站點(diǎn)過度依賴政府補(bǔ)貼，市場化服務(wù)開發(fā)不足，“自我造血”能力弱，外部資金波動易導(dǎo)致運(yùn)營困境。二是同質(zhì)化供給與多元化需求的矛盾。服務(wù)集中在助餐、日間照料等基礎(chǔ)層面，專業(yè)康復(fù)、認(rèn)知癥照護(hù)、心理慰藉等高附加值服務(wù)短缺，缺乏市場競爭力。三是人力密集特征與成本控制的矛盾。養(yǎng)老行業(yè)人力成本高，普惠收費(fèi)水平下，難以吸引留住專業(yè)人才，制約服務(wù)質(zhì)量。

要破解發(fā)展難題，需摒棄“等靠要”的福利化思維，構(gòu)建“政府保基本、市場供多元、社會廣參與、科技提效能”的復(fù)合型模式，建立“雙軌并行”體系。

“基礎(chǔ)服務(wù)軌道”聚焦公益兜底，面向高齡、失能等剛需群體，提供普惠性服務(wù)，建立“政府補(bǔ)貼+社區(qū)支持+使用者承擔(dān)”的多元成本共擔(dān)機(jī)制，通過標(biāo)準(zhǔn)化采購嚴(yán)控成本。

“增值服務(wù)軌道”激發(fā)市場活力，面向低齡健康老人，開發(fā)康復(fù)訓(xùn)練、健康管理、老年大學(xué)等個性化服務(wù)，按市場規(guī)律定價，形成的收入作為“自我造血”核心來源，反哺基礎(chǔ)服務(wù)。

這種模式已在多地驗(yàn)證可行：廣東清遠(yuǎn)某養(yǎng)老服務(wù)中心，在保障普惠助餐的同時，開發(fā)助浴、短期托養(yǎng)等付費(fèi)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)保本微利；山東沂源通過縣、鎮(zhèn)、村“1+3”補(bǔ)貼體系保障基礎(chǔ)運(yùn)營，探索“積分兌換”“產(chǎn)業(yè)反哺”模式激活內(nèi)生動力。

中國社區(qū)發(fā)展協(xié)會將圍繞“可持續(xù)運(yùn)營解決方案的整合者與推廣者”這又一項(xiàng)定位，重點(diǎn)做好以下工作：提煉推廣“優(yōu)秀案例庫”，將有效經(jīng)驗(yàn)?zāi)K化、手冊化，提供實(shí)操工具；搭建“政—社—企”對接平臺，促進(jìn)運(yùn)營機(jī)構(gòu)與設(shè)施資源精準(zhǔn)匹配；牽頭研制團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)行業(yè)規(guī)范化、專業(yè)化、品牌化發(fā)展，助力普惠型養(yǎng)老設(shè)施實(shí)現(xiàn)“建得好、用得久、質(zhì)量高”。

原標(biāo)題：盤活閑置空間 破解社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施不足難題——訪中國社區(qū)發(fā)展協(xié)會會長陳越良

■來源：中國城市報記者 張永超

■內(nèi)容編輯：杜汶昊