從“分配正義”到“承認正義”：改革開放以來中國特殊教育政策的價值轉變

陳一銘，陜西師范大學教育學部，海南師范大學教育學院，主要研究方向為特殊教育政策；

王庭照，陜西師范大學教育學部，主要研究方向為特殊教育基本理論、特殊兒童發展與評估。

[摘要]文章以分配正義和承認正義為理論視角，梳理了改革開放以來特殊教育政策文本，旨在回顧我國特殊教育政策重心的轉變。研究發現，2017年以來我國特殊教育政策確立了優先普通教育的基本原則，通過禁止基于殘疾的教育歧視、完善融合教育支持體系、培育參與平等的文化，推動政策重心由分配轉向承認。這一轉變在促進殘疾人參與平等、實現殘疾人尊嚴保障方面發揮了重要作用。置身當前國家教育高質量發展戰略背景下，構建以參與平等為規范、以個體尊重為核心的中國式特殊教育現代化發展模式，已成為推進教育公平的重要路徑。但在實現承認正義的過程中仍然面臨諸如政策失衡、錯誤承認、代表不足的挑戰，為此應不斷完善再分配制度，并落實承認制度，同時，推動社會觀念的轉變和普通學校的轉型，逐步建立起殘疾人代表機制，拓展殘疾人的表達渠道。

［關鍵詞］特殊教育政策；教育公平；分配正義；承認正義

一、引言

發展殘疾人教育是促進社會公平與構建和諧社會的重要舉措，也是衡量國家教育水平和文明程度的重要標準（孟萬金等，2011）。特殊教育是教育體系的短板，如果短板問題不解決，就很難說高質量的教育實現了。改革開放以來，我國日益重視特殊教育的發展，逐步將特殊教育納入教育公平的整體戰略之中。我國以普及殘疾人義務教育為重要目標，不斷加大特殊教育資源供給，增加殘疾人受教育的機會（于素紅、陳路樺，2020）。近年來，我國連續實施兩期特殊教育提升計劃，持續改善特殊教育辦學條件，提升特殊教育發展水平，殘疾人接受教育的機會得到極大的改善。《全面建成小康社會：中國人權事業發展的光輝篇章》白皮書指出，我國殘疾兒童義務教育入學率達 95% 以上，殘疾人受教育水平穩步提高（國務院新聞辦公室，2021）。同時，我國以包容性理念為內核大力推進融合教育實踐，不斷調整政策，探索融合教育的發展方向，逐漸走出一條教育資源配置與殘疾人人權保障并重的本土化發展道路（劉蘭蘭，2022；趙斌、張瀚文，2021）。這一發展路徑與分配正義和承認正義的理論相契合。分配正義強調教育資源的分配應彌補生活環境的差異與補償自然天賦的缺陷，幫助人們實現教育機會平等（姚文佳、李建華，2023）。承認正義則認為，教育承認不僅在于教育資源的分配，更在于以參與平等為規范，實現人的尊嚴保障（李柯柯，2020）。基于此，本研究透過羅爾斯分配正義的理論視角回顧改革開放以來特殊教育政策的演進過程，并引入弗雷澤的正義理論，以期揭示改革開放以來我國特殊教育政策重心的轉變，剖析由分配正義到承認正義轉變的挑戰。

二、分配正義下特殊教育政策的演進

首先，從理論層面，分配正義關注社會中公共資源的分配公平，含物質資源以及職務、機會等非物質資源（劉須寬，2004）。其次，人在原初狀態中所追求的善指引人們選擇分配正義的原則，識別最不利群體（姚大志，2008），強調在社會中的每一個人都擁有平等的自由權利；社會所能提供的一切職位和機會應對所有人開放；社會和經濟的安排應該傾向于處于社會最不利地位的人（萬俊人，2005；何建華，2005）。最后，社會正義在于社會制度的公平安排以及通過這一基本制度結構所建立起來的公正秩序（何鵬舉，2009）。教育既是社會基本結構的重要組成部分，又具有制度意義和政策意義，教育公平符合分配正義的基本議題（蔡春，2010）。特殊教育作為教育公平的重要組成部分，亦屬于分配正義的探討范疇。

（一）分配正義下特殊教育法規制度的奠基：關注基本權利保障

平等自由原則意味著每個人都擁有最廣泛平等的基本自由體系以及與之相容的類似自由體系中的平等權利（王芳，2011），教育資源分配應該不分群體和學校，對所有人同等對待，保障所有人基本的受教育權利（李五一、楊艷玲，2015）。教育權是國家公民的基本權利之一，但受困于歷史上我國現代化進程的曲折蜿蜒，殘疾人的受教育權并沒有形成廣泛共識。改革開放以來，我國完善相關法規制度，保障殘疾人受教育的基本權利。1982 年修訂的《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第三十三條規定：“凡具有中華人民共和國國籍的人都是中華人民共和國公民。中華人民共和國公民在法律面前一律平等。”第四十五條規定：“國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育。”第四十六條規定：“中華人民共和國公民有受教育的權利和義務。”此舉將特殊教育納入《憲法》保障，確立國家發展特殊教育事業的責任，作為殘疾人主體不僅有接受教育的權利還有接受的義務，作為國家公民可以平等接受教育的機會和物質幫助（劉璞，2019）。

為了切實保障殘疾人的受教育權，我國以《憲法》為依據接連頒布多項法規。1983年教育部頒布《關于普及初等教育基本要求的暫行規定》，1985年中共中央頒布《中共中央關于教育體制改革的決定》，把保障殘疾人的受教育權列入教育改革發展的議程。1986年實施的《中華人民共和國義務教育法》（以下簡稱《義務教育法》）第九條規定“地方各級人民政府為盲、聾啞和弱智的兒童、少年舉辦特殊教育學校（班）”，明確地方政府發展殘疾人義務教育的主體責任。但由于當時我國專門的特殊教育學校數量不足，無法滿足殘疾人的教育需求，尤其是偏遠地區、農村地區。為了解決殘疾人入學的實際問題，1986年原國家教委出臺《關于實施〈義務教育法〉若干問題的意見》，1987年又印發《關于印發〈全日制弱智學校（班）教學計劃〉（征求意見稿）的通知》，結合以往辦學經驗，確定除特殊教育學校外，殘疾人在普通學校就讀是特殊教育辦學的重要方式之一（黃建輝，2024）。至此，我國在《憲法》和《義務教育法》的法律框架下，以多項行政法規為補充，基本形成保障殘疾人受教育權的法規基礎。

（二）分配正義下特殊教育法規制度的發展：關注機會公平

機會的公平平等原則指各種職務和地位應該向所有能夠和愿意去努力爭取它們的人開放（唐鵬遠，2024），教育制度的安排要為所有人提供接受教育的平等機會（賈玉超，2013）。殘疾人作為國家公民，其受教育權利受法律保障，但現實情況是大部分殘疾人未進入學校接受教育。根據1987年有關殘疾人的抽樣調查，1到15歲殘疾兒童少年約650萬人，但入學率尚不足6%（楊克瑞，2019）。1988年國務院批轉《中國殘疾人事業五年工作綱要（1988—1992年）》，提出殘疾人初等教育的入學目標。1989年國務院轉發國家教委等部門《關于發展特殊教育的若干意見》，明晰辦學形式、特殊教育布局、經費籌措、師資隊伍建設等特殊教育發展問題。同年，中央財政設立特殊教育補助專項資金（汪棟、王帥，2021）。自1990年開始，我國相繼頒布專項法規，從法律層面確定特殊教育發展方向。由此可見，政策的重心在于擴大特殊教育資源供給，確保殘疾人具有公平平等的入學機會。

第一，制定專項法規，明確特殊教育資源配置規劃。1990年通過的《中華人民共和國殘疾人保障法》（以下簡稱《殘疾人保障法》）第二十條規定：“殘疾人教育實行普及與提高相結合、以普及為重點的方針，著重發展義務教育和職業技術教育，積極開展學前教育，逐步發展高級中等以上教育。”1994年頒布實施的《中華人民共和國殘疾人教育條例》（以下簡稱《條例》）從學前、義務、職業、高中等學段以及教師、條件保障等方面明確各方在殘疾人教育過程中的責任與義務。兩項法規在戰略上以普及為重點，在學段結構上側重義務教育和職業教育，實現途徑是擴大特殊教育學校和普通學校的特殊教育學位供給，確立以特殊教育學校、普通學校附設特教班和隨班就讀為主要辦學形式的特殊教育發展格局。《中國殘疾人事業“八五”計劃綱要（1991—1995年）》和《中國殘疾人事業“九五”計劃綱要（1996—2000年）》從辦學思路、學校建設、師資培養等方面提出了更為具體的要求。

第二，初步兼顧差別原則，保障最不利群體的機會公平平等。從普通教育和特殊教育層面，向特殊教育傾斜。《條例》第四十四條規定：“縣級以上各級人民政府可以根據需要，設立專項補助款，用于發展殘疾人教育。”從殘疾人層面，向困難殘疾人傾斜。《殘疾人保障法》第十八條規定：“國家對接受義務教育的殘疾學生免收學費，并根據實際情況減免雜費。國家設立助學金，幫助貧困殘疾學生就學。”同時，《殘疾人保障法》第二條規定：“殘疾人包括視力殘疾、聽力殘疾、言語殘疾、肢體殘疾、智力殘疾、精神殘疾、多重殘疾和其他殘疾的人。”從法律上明晰受教育對象，為保障不同障礙類型的殘疾人的受教育機會公平提供法律依據。

從1988年到2000年，特殊教育學校數量從577所增至1539所，特殊教育在校生從約5.76 萬人增至37.76萬人，特殊教育學校專任教師從約1.07萬人增至3.20萬人（見表 1）。特殊教育學校數量增長1.67倍，特殊教育在校生增長5.56倍，特殊教育學校專任教師增長1.99倍。特殊教育資源總量顯著擴張，這跟此階段我國實施多項特殊教育政策，保障殘疾人教育的機會公平平等密切相關。

（三）分配正義下特殊教育法規制度的強化：關注差別原則

羅爾斯（1988：79，96-101）認為，社會是一個具有共同利益的合作組織，差別原則要求社會經濟的不平等應該有利于最少受惠者的最大利益。而在機會的公平平等原則下，長期以來特殊教育仍是教育發展的薄弱環節，同時因區域發展不平衡、殘疾人間差異導致的入學機會受限問題仍然突出。2006年，第二次全國殘疾人抽樣調查結果顯示，學齡殘疾兒童義務教育入學率僅為63.19%（紀鋼，2007）。2007年，教育部統計中西部地區地級市未建特殊教育學校占比高達88%（教育部、國家發展改革委，2007）。2001年5月，國務院印發《中國兒童發展綱要（2001—2010 年）》，首次提出為所有兒童提供平等的受教育機會和條件，要求合理配置教育資源、縮小地區差距、確保教育公平（陳雨濛、俞國良，2020）。同年11月，國務院轉發教育部等部門《關于“十五”期間進一步推進特殊教育改革和發展意見》，要求大力推進中西部地區殘疾兒童少年義務教育的發展，將普及殘疾人義務教育任務按照經濟發達地區、農村地區和貧困地區分層推進。2009年，國務院轉發教育部等部門《關于進一步加快特殊教育事業發展的意見》，從特殊教育布局、師資建設、經費保障、政府職能等方面做出全面部署，并把重度肢體殘疾、重度智力殘疾、孤獨癥、腦癱和多重殘疾兒童少年列入規劃中。由此可見，政策的重點在于解決特殊教育和普通教育差距、特殊教育區域差距以及殘疾人之間差距。同時，在國家“十二五”時期全面建設小康社會、深化改革開放與加快轉變經濟發展方式的大背景下，發展特殊教育成為促進殘疾人社會獨立與脫貧的重要路徑（馮元、俞海寶，2017），體現了推進教育機會的公平平等過程中關注差別原則的政策導向。

第一，將特殊教育納入國家現代化戰略中。首先，將特殊教育列為國家教育戰略規劃的一部分。2010年，教育部印發的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020 年）》指出：“教育公平的關鍵是機會公平，基本要求是保障公民依法享有受教育的權利，重點是促進義務教育均衡發展和扶持困難群體，根本措施是合理配置教育資源。”此綱要以促進均衡發展為工作方針，以形成惠及全民的公平教育為戰略目標，將特殊教育單獨列為一章。從整個教育體系看，特殊教育作為均衡發展的目標本身就是差別原則的具體體現。2014年，國務院轉發教育部等部門《特殊教育提升計劃（2014—2016 年）》（以下簡稱第一期《提升計劃》），從基礎能力建設、經費投入力度、教師隊伍建設等方面系統推動特殊教育發展。此提升計劃將政策規劃付諸專項行動，體現以差別原則實現殘疾人教育機會的公平平等。其次，特殊教育作為縮小社會經濟差距的重要環節。2010年，國務院轉發中國殘聯等部門《關于加快推進殘疾人社會保障體系和服務體系建設的指導意見》（以下簡稱《服務體系建設的指導意見》），以縮小殘疾人生活差距為目的，要求完善殘疾人教育服務體系，提高殘疾人受教育水平。2012年，國務院頒布《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》（以下簡稱《公共服務體系“十二五”規劃》），在其第十一章中，殘疾人基本公共服務、殘疾人義務教育和殘疾人教育資助被列為基本服務。此規劃依托公共服務為社會最少受惠者謀利，以達到社會最大程度的平等，體現出超越補償的差別（鄒海貴、曾長秋，2010）。2015年，國務院發布《國務院關于加快推進殘疾人小康進程的意見》，指出殘疾人是一個特殊困難群體，需要格外關心、格外關注，把提高殘疾人教育水平作為殘疾人小康進程的重點任務，落實第一期《提升計劃》及后續行動。

第二，從區域均衡層面，加大對欠發達地區支持力度。在資金方面，2006年，財政部、教育部頒布的《少數民族教育和特殊教育中央補助專項資金管理辦法》規定，專項經費重點向中西部傾斜。2015 年，財政部、教育部印發的《特殊教育補助資金管理辦法》強調，專項資金通過一般公共預算安排，重點支持中西部和東部困難地區，進一步完善經費保障機制，擴大專項資金的使用范圍。在學校建設方面，2007年，教育部、國家發展改革委印發《“十一五”期間中西部地區特殊教育學校建設規劃（2008—2010 年）》，目標是基本實現中西部地區特殊教育學校的均衡覆蓋和辦學條件的改善。《中國殘疾人事業“十二五”發展綱要》延續推進中西部地區特殊教育學校建設的要求。2016年，國務院發布《國務院辦公廳關于加快中西部教育發展的指導意見》，從特教資源總量、教師隊伍建設、服務模式、經費保障水平等方面總體推進區域均衡發展。

第三，從殘疾人層面，關注最不利群體。《服務體系建設的指導意見》指出，采取多種形式對適齡重度肢體殘疾、重度智力殘疾、孤獨癥、腦癱和多重殘疾兒童少年實施義務教育。《公共服務體系“十二五”規劃》把為大中城市無法到校的殘疾兒童，提供送教上門服務列為殘疾人基本服務。第一期《提升計劃》進一步要求把確實不能到校的重度殘疾兒童少年納入學籍管理，并鼓勵有條件的地區試點建設孤獨癥兒童少年特殊教育學校（部）。同時，我國以《殘疾人保障法》為準則，不斷調整政策，加大對困難殘疾人教育資助、補助力度，擴大資助、補助范圍。從2001年到2016年，我國特殊教育學校數量從1531所增至2080所，增長549所，特殊教育在校生從38.64萬人增至49.17萬人，增長10.53萬人，特殊教育學校專任教師從 2.85萬人增至5.32萬人，增長2.47萬人（見表 2）。尤其是2008年至2015年，國家實施兩期特殊教育學校建設項目，財政投入71.42億元，新建、改擴建中西部地區1182所特殊教育學校（國務院新聞辦公室，2019）。2007年至2016年，西部地區特殊教育學校年增長率最高（許巧仙、吳填，2018）。非視力、聽力、智力殘疾的其他殘疾人在校生由 2012年的5.01萬人增長至2016年的10.51萬人，增長1.1倍（教育部，2013、2017）。這些變化表明，我國特殊教育發展在保障機會公平平等的基礎上，致力于實現最不利群體的利益。

三、分配正義的局限與承認正義的發展

（一）分配正義的局限

在分配正義視角下，我國特殊教育通過教育資源配置和傾斜性的制度安排，實現從關注“基本權利保障”到關注“差別原則”的漸進發展。此過程反映出我國推進特殊教育公平的持續努力，但分配正義的理論局限性也逐漸顯露。第一，教育分配正義預先設定了一個經濟學的視角和物質邏輯，將公平簡化為統一可計算的量化標準，而忽視學生教育生活中諸多“非正義”現象（唐小俊，2019）。殘疾人雖獲得機會的公平平等，但非物質維度的需求未得到充分關注。第二，分配正義只關注宏觀社會制度，無法關注微觀活動中的社會（馮建軍，2016）。殘疾人雖然有宏觀制度支持，卻缺乏保障參與平等和個體尊重的機制，其教育融合需求未受到充分回應。

社會正義的實現需要同時應對經濟不平等與文化不平等。弗雷澤（2009a ：13-35 ）對再分配與承認的認識為考察我國此階段的教育公平提供了一個富有解釋力的理論框架。第一，再分配關注社會的經濟領域，承認關注社會的文化領域，兩者相互影響、相互滲透，并以參與平等為規范（袁麗， 2018 ）。在此基礎上，弗雷澤（ 2009b ： 67-69 ）提出“代表權”的維度以應對錯誤代表或政治不公，與再分配、承認共同構成社會正義的三個維度。第二，承認要求制度化的文化價值模式對所有參與者表達同等尊重，確保取得社會尊重的同等機會（弗雷澤、霍耐特，2009 ： 28 ）。第三，非正義的“錯誤承認”是一種由制度化的文化價值模式所構建的地位從屬關系（賀羨， 2012 ；張羋卡、錢秋月， 2014 ）。第四，承認的實現路徑是將阻礙參與平等的文化價值模式去制度化，并用培育參與平等的模式替代（弗雷澤、霍耐特， 2009 ： 23-24 ）。

弗雷澤的正義理論和我國融合教育實踐高度契合。從承認維度看，融合教育要求普通學校接納所有學習者，改造阻礙其參與平等的制度化的文化價值模式，其實質上是一種文化意義上的承認（ Beco ， 2022 ）。從再分配維度看，融合教育強調構建普通學校支持服務體系，以消除殘疾人充分參與教育生活所需的資源障礙（ McAuliffe ， 2025 ）。與傳統的單純分配不同，承認意義上的再分配強調覆蓋包含文化在內的整個社會關系范圍，揭示的是由于現有文化價值觀而導致的分配不足（ Smid ， 2016 ）。基于以上理論，特殊教育政策要符合三點要求：第一，殘疾人是普通教育的平等參與者，在普通教育中應得到同等的尊重。第二，再分配構建殘疾人在普通教育中的支持體系，為殘疾人參與平等教育提供公共資源保障。第三，對普通教育“錯誤承認”的文化價值模式去制度化，并培育參與平等的模式。本文所指的“分配正義”到“承認正義”的價值轉變不是后者取代前者，而是特殊教育政策重心的轉變。當前我國特殊教育政策尚未有顯著的殘疾人政治參與機制，故在政策分析時，先懸置弗雷澤三維正義中的代表權維度，以承認維度為分析主線，再分配為承認提供公共資源支持，兩者共同構成我國推進特殊教育公平的雙重路徑。

我國隨班就讀的歷史已久，在擴大殘疾人入學規模方面發揮了重要作用。但隨班就讀與融合教育在本質上并不相同。早期隨班就讀的推廣是在特殊教育資源有限、體系尚未健全背景下的無奈選擇，而西方融合教育發展是在已經保障殘疾人受教育機會公平平等后，基于自由、平等、多元的社會文化價值觀念的主動轉向（鄧猛、朱志勇，2007）。同時，融合教育實踐的法律保障仍顯不足。雖然我國 2008年批準《殘疾人權利公約》，同年修訂《殘疾人保障法》，確定禁止基于殘疾的歧視、普通教育機構為殘疾人學習提供便利和幫助的法律要求，但在教育領域仍缺乏可操作的實施細則。第一期《提升計劃》雖提出“全面推進融合教育”，但融合教育實踐仍然主要依托《殘疾人保障法》等法律制度對隨班就讀的底線約束，缺乏上位法規的系統支撐。綜上所述，從承認維度看，我國特殊教育政策承認的理念雖已確立，但法規與文化根基仍顯薄弱。直到2017年，《殘疾人教育條例》修訂（以下簡稱條例修訂），才從法規層面首次確立優先普通教育的原則，并禁止任何基于殘疾的教育歧視。這一修訂實質上是對殘疾人教育以“特殊學校為主”傳統認知的挑戰（實踐中以普通學校為主），通過立法保障普通學校主動適應殘疾人受教育的需求，最大限度避免將殘疾人排除在普通教育之外（王家勤，2018）。條例修訂理念的變化與更新進一步明確了今后殘疾人教育事業發展的原則與方向（王大泉，2017），標志著政策重心由“資源配置”向“參與平等與個體尊重”邁出關鍵一步。正如牛雪梅（2024）所論，該法規強化了普通學校推進融合教育的使命，反映構建更包容的環境和更高質量的進階追求，其設計內涵是實現教育公平。

（二）承認正義下特殊教育法規制度的發展

2017年條例修訂確立融合教育原則，促使政策開始從承認維度重新思考特殊教育的制度安排。同年，教育部等部門頒布《第二期特殊教育提升計劃（2017—2020 年）》（以下簡稱第二期《提升計劃》），強調殘疾兒童義務教育就近安排、落實優先普通教育的政策導向。隨后，2019 年中共中央、國務院印發的《中國教育現代化 2035》從頂層設計的角度提出，全面推進融合教育的發展目標，明確未來融合取向的特殊教育發展方向。2020年，教育部發布《教育部關于加強殘疾兒童少年義務教育階段隨班就讀工作的指導意見》（以下簡稱《隨班就讀工作的指導意見》），規定殘疾兒童義務教育應隨盡隨以及優先普通教育等具體內容。2022年1月，國務院辦公廳轉發教育部等部門《“十四五”特殊教育發展提升行動計劃》（以下簡稱“十四五”《行動計劃》），明確我國融合教育“適宜融合”的本土模式，以構建融合教育模式的內涵和系統專業的支持體系為目標，推動融合教育進入高質量發展時期（張玲、鄧猛，2022）。同年 11月，教育部印發《特殊教育辦學質量評價指南》（以下簡稱《評價指南》），要求構建特殊教育辦學質量評價體系。同時，我國頒布多項法律，保障殘疾人的參與平等和個體尊重。由此可見，此階段的政策重點在于以條例修訂為契機，全面推進融合教育的發展。從承認正義的視角審視，特殊教育的法規制度得到進一步發展。

第一，優先普通教育，奠定承認的基礎。條例修訂第三條規定：“積極推進融合教育，根據殘疾人的殘疾類別和接受能力，采取普通教育方式或者特殊教育方式，優先采取普通教育方式。”確立優先普通教育的原則，奠定殘疾人參與平等的法規基礎。第二期《提升計劃》和《隨班就讀工作的指導意見》進一步落實這一要求。“十四五”《行動計劃》提出，推動職業教育和特殊教育相融合。2022年修訂的《中華人民共和國職業教育法》（以下簡稱《職業教育法》）第十八條規定，加強普通職業教育機構的無障礙環境建設，支持殘疾人教育機構和其他職業教育機構聯合開展殘疾人職業教育。2024年通過的《中華人民共和國學前教育法》（以下簡稱《學前教育法》）第十七條規定：“普惠性幼兒園應當接收能夠適應幼兒園生活的殘疾兒童入園，并為其提供幫助和便利。”第二十八條規定：“統籌實施多種形式的學前特殊教育，推進融合教育。”這兩項法律的頒布以法律形式實現將殘疾人的參與平等延伸至學前教育階段和職業教育階段。

第二，調整再分配制度安排，構建參與平等的支持體系。條例修訂從評估入學、課程教學、教師配備、班級規模、資源教室等方面構建義務教育階段融合教育實踐的支持體系，同時規定學前教育、職業教育等開展融合教育實踐的各方責任。第二期《提升計劃》和《隨班就讀工作的指導意見》從規范評估、個別化教育方案、評價改革、隨班就讀資源支持、融合教師等方面完善融合教育實踐的相關細則。“十四五”《行動計劃》提出，采取改善特殊教育辦學條件、研究制定義務教育階段融合教育教學指南等措施，重點提升殘疾人在普通學校的學習適應性。《評價指南》含政府履行職責、課程教學實施、教師隊伍建設、學校組織管理、學生適宜發展五個一級指標，系統回應殘疾人的教育生活需求，進一步完善殘疾人參與平等的支持體系。

第三，消除“錯誤承認”，培育參與平等的文化。條例修訂第二條規定：“禁止任何基于殘疾的教育歧視。”第二十條要求，相關人員對殘疾兒童、少年的評估結果及其他個人信息負有保密義務。這兩條規定通過禁止基于殘疾的教育歧視與隱私保護，把消除“錯誤承認”轉變為具有約束力的法規要求。繼而，第二期《提升計劃》要求動員社會各界采用多種形式扶殘助學，形成關心和支持特殊教育的良好氛圍。《隨班就讀工作的指導意見》要求，借助“結對幫扶”“同伴互助”等措施，最大限度創設促進殘疾學生與普通學生相互融合的校園文化環境。“十四五”《行動計劃》以“努力使殘疾兒童青少年成長為國家有用之才”為指導思想，以“讓每一名殘疾兒童青少年都有人生出彩機會”為基本原則。其核心理念是將殘疾人看作是有潛力的獨特個體，肯定殘疾人自身的價值，重塑其身份特征。同時，“十四五”《行動計劃》指出，讓殘疾兒童青少年與普通兒童青少年在融合教育環境中相互理解、尊重、共同成長。《評價指南》進一步要求，“優化無障礙校園人文環境，培育尊重生命、包容接納、平等友愛、互幫互助的文化氛圍”，以評價為導向驅動普通學校落實參與平等文化的培育責任。2023年實施的《中華人民共和國無障礙環境建設法》（以下簡稱《無障礙環境建設法》）將國家為殘疾人提供無障礙環境上升為法律義務，把參與平等的文化建設擴展到全社會范圍。

四、承認正義下我國特殊教育發展的挑戰

承認正義的引入，揭示了我國不斷加強對殘疾人個體尊重保障的融合發展路徑，持續鞏固殘疾人在普通教育中的平等地位。從“分配”向“承認”政策重心的轉變，本質上是對殘疾人形象進行重新編碼、重塑社會認知的過程。正如弗雷澤所說，如果制度化的文化價值模式把參與者建構成同等的人，有能力彼此同等參與社會生活，那我們才能談論相互承認和身份平等（弗雷澤、霍耐特，2009：23）。然而，從弗雷澤三維正義的理論視角審視，我國特殊教育實現承認仍面臨多重挑戰。

（一）政策失衡的挑戰

弗雷澤認為再分配和承認兩者相互作用，不能通過矯正其中一個而間接矯正另一個，孤立任何一方都是不充分的（弗雷澤、霍耐特，2009：18）。當前我國特殊教育政策在制定和實施過程中，再分配和承認仍然存在失衡的問題。首先，在政策制定過程中，再分配制度保障還不夠完善。“十四五”《行動計劃》提到，鼓勵普通幼兒園接受殘疾兒童就近隨班就讀，但并沒有相應的支持保障細則。《學前教育法》雖規定按需統籌實施多種形式的學前特殊教育、推進融合教育，但并未明晰“多種形式的學前特殊教育”具體涵蓋了哪些行動方針（李英姬，2025）。如果殘疾人在普通教育中沒有再分配提供充分的支持保障，承認訴求易成為象征性支持（弗雷澤、霍耐特，2009：52）。其次，在政策實施過程中，承認政策難以被量化為可執行的標準，從而容易被物質資源分配所主導。政策提到的生均經費、資源中心等再分配要求均有可量化的發展目標，而類似于“互相尊重”的承認要求則模糊不清。同時，地方政府在政績導向下的發展思路容易過度關注資源配置而忽略質量建設（朱敬、黃麗靜，2024）。如果殘疾人不被看作是普通教育的平等參與者并獲得充分的尊重，再分配訴求則不正當（弗雷澤、霍耐特，2009：51）。

（二）錯誤承認的挑戰

弗雷澤認為，“錯誤承認”是制度化的文化價值模式將一些參與者解釋成劣等的、受排斥的、整體不同的個體，并受他人貶低造成的一種地位從屬關系（弗雷澤、霍耐特，2009：23）。當前政策雖逐步推行普通教育“零拒絕”的殘疾人安置模式，但殘疾作為地位從屬的標記，卻阻礙其實現參與平等的目標（弗雷澤、霍耐特，2009：32-33）。在社會觀念層面，受傳統文化中等級秩序的影響，制度化的文化價值模式把殘疾人解釋成為異類的、弱的或受排斥的個體，導致殘疾人在日常生活中被邊緣化（王楊、劉路娟，2024；楊運強，2016；段鵬程、陳一奔，2022；徐一葉，2021）。同時，社會公眾傾向于塑造殘疾人自立自強、身殘志堅的二元對立形象，忽略其遭受的困難和障礙的主體性體驗，進而固化了對殘疾人的刻板印象（李學會，2015）。在學校實踐層面，受原有文化模式的影響，融合教育實踐遭到普通學校制度邏輯的排斥（楊茹等，2020）。面對傳統教育的現實壓力，政策所要求的課程調適、教學調整、多元評價等措施難以落地（謝鈺涵、林倩雪，2024；葛新斌、王敏，2025）。

但僅以再分配和承認為手段糾正社會安排的不公正結果，而不改變深層次的結構，仍然難以消除錯誤承認（弗雷澤，2009a：26）。從再分配維度看，政策在構建融合教育支持體系的過程中，并沒有改變普特雙軌的資源配置結構（于松梅，2023）。因而必須一次又一次的表面性再分配。但這甚至可能引發反彈性“錯誤承認”，即殘疾人在教育生活中被視為特權者，成為特殊待遇的非應得贈予的接受者（弗雷澤，2009a：31-33）。比如，“十四五”《行動計劃》要求科學評估、合理安置、分類施教，《評價指南》要求為殘疾學生配備助學伙伴或助教。這些政策的本意是為殘疾人提供更精準的教育支持，但無形之中反而強化了其“特殊”的身份標簽。這可能造成群體之間更為明顯的身份差別或身份對立，惡化其不良處境（靳志強、王四達，2013a）。從承認維度看，政策強調多元融合，旨在從多元文化的視角調解不同群體之間的身心差異（趙森、易紅郡，2021），但未能解構殘疾和健全的等級制文化（弗雷澤，2009a：34）。此外，政策定位于通過教育來傳遞一種關于寬容與共生的偏見，即歧視那些不同意寬容與共生的人，但事實上卻傾向于保存敵我關系（虞嘉琦，2019）。這不僅掩蓋了殘疾人在教育生活中所遭受的歧視問題，也違背了人人道德價值平等的承諾（弗雷澤，2009a：32）。

（三）代表不足的挑戰

即便不存在“分配不公”和“錯誤承認”，也還廣泛地存在錯誤建構、政治錯誤代表權的非正義問題，而這個問題的解決需要在政治上重構代表權，以保障相關成員充分的參與平等（靳志強、王四達，2013b；楊禮銀，2015）。弗雷澤（2009b：17-18）認為，代表權是對于相互提出正義訴求的公民共同體來說，誰可以算作內部成員或者被排除在外，涉及決策層面構成爭論的公共過程的程序問題。從特殊教育的制度安排看，代表權缺失意味著殘疾人教育權益保障的表達渠道堵塞、代表機制缺位，即殘疾人被排除在公平分配和互相承認的圈子之外（吳學東、張道全，2012）。現有的“殘疾人教育專家委員會”與“特殊教育專家委員會”并未明確包含殘疾人。條例修訂僅規定在實施分類教學的過程中“必要時應當聽取家長的意見”。同時，由于主流媒體關注不足以及信息時代的數字障礙，殘疾人參與公共討論的機會仍十分有限，其權利訴求逐漸被邊緣化（程征、周燕群，2023）。

五、推進特殊教育公平的建議與展望

從分配正義走向承認正義是實現教育公平的必然趨勢（馬國亮，2023）。2025年 10月，中國共產黨第二十屆中央委員會第四次全體會議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》指出，“十五五”時期是基本實現社會主義現代化的關鍵時期，繼續要求辦好特殊教育。在國家“十五五”規劃實施的背景下，未來應不斷完善再分配制度，并落實承認制度，同時推動社會觀念的轉變和普通學校的轉型，逐步建立起殘疾人代表機制，積極拓展殘疾人的表達渠道。

（一）完善再分配制度，落實承認制度

首先，完善再分配制度保障。我國基本形成了《殘疾人保障法》《學前教育法》《義務教育法》《職業教育法》等特殊教育的法律體系。但由于我國沒有專門的特殊教育法，導致特殊教育的再分配制度只能鑲嵌在其他法律文件中（楊克瑞，2025）。因此，應加快特殊教育的立法進程，以法定義務確定普通學校為殘疾人教育提供支持保障的再分配標準。其次，落實承認制度。在政策實施過程中，要將參與平等與個體尊重作為教育治理的核心理念，并落實承認制度的主體責任。《評價指南》要求，將特殊教育辦學質量評價結果作為縣級人民政府主要領導履行教育職責督導評價的重要內容，納入縣級人民政府績效考核，并作為對學校獎懲、政策支持、資源配置和考核校長的重要依據。因此，“優化無障礙校園人文環境”等承認制度，應制定更為明確的評價標準（孫濤、申仁洪，2019）。同時，無障礙物理環境的創設，也不能只看完成無障礙環境改造學校的數量，還應注重改造后的校園環境是否真正為殘疾人提供了便利。

（二）轉變社會觀念，推動學校轉型

首先，在社會觀念層面，應強化主流媒體的宣傳責任。對殘疾人既不能過度美化也不能歧視，不把他當成是殘疾人就是對其最大的尊重（馮歡，2017）。主流媒體應提升殘疾人的曝光率，并以豐富的敘事方式強調殘疾人內部的多樣性，推動殘疾人在媒體中從“弱者”或“英雄”的形象轉變為更加真實和多元的社會成員（司健，2025）。其次，在學校實踐層面，要改變普通學校固有的制度文化模式。“十四五”《行動計劃》提出，探索適應殘疾兒童和普通兒童共同成長的融合教育模式，推動特殊教育學校和普通學校結對幫扶共建、集團化融合辦學，創設融合教育環境，推動殘疾兒童和普通兒童融合。從再分配維度看，要改變普特雙軌的資源配置模式。一方面，特殊教育學校要承擔起資源中心的職能，為普通學校提供特殊教育專業支持與服務（李拉，2021）；另一方面，普通學校要以多方協作的方式，為所有學生提供高質量的教育支持，并針對有特殊需要的學生開展特殊教育服務（張文秀等，2021）。比如，芬蘭教育面向所有學生建立三級支持體系，各專業人員分工合作，靈活地執行所有層級支持的要求，進而使受教育者能夠在社會中最大限度地實現自身的價值（任明滿、丁茜，2021）。從承認維度看，殘疾人受到各種社會建構的詮釋幾乎都建立在二元對立的等級制度及其隱含的權力關系之上（Leshota & Sefotho，2020）。普通學校要通過解構“殘疾—健全”的二元文化，把殘疾學生看作是能力不同的個體，從而將差異解釋為多樣性，而不是無能或能力不足。

（三）建立代表機制，拓展表達渠道

首先，建立殘疾人的代表機制，充分保障其參與權。美國的特殊教育法律規定，學生家長是非歧視性評估和個性化教育計劃團隊的成員，并賦予家長擁有參與州教育機構設立的特殊教育顧問小組的權利（郭凱，2017）。殘疾學生家長可以參與特殊教育的相關環節，并且家長的意見在一定程度上可以影響殘疾學生的教育、評估和安置決定。因此，殘疾人教育專家委員會等組織，應切實建立起殘疾學生家長的代表機制，充分聽取殘疾學生家長的意見和建議，保障其在特殊教育各個環節的參與權（黃汝倩，2021）。其次，加強信息無障礙建設，積極拓展殘疾人的表達渠道。聯合國（2022）在《殘疾包容傳播指南》中指出，在傳播工作中應確保使用的媒介能使殘疾人可以充分積極地參與。《無障礙環境建設法》第二十九條規定，各級人民政府及其有關部門應當為殘疾人、老年人獲取公共信息提供便利。無障礙信息交流是殘疾人表達自身利益需求的重要前提，如果沒有公共信息的有效獲取，那么殘疾人也就無法平等參與公共事務。因此，應加強公共服務信息無障礙建設，確保殘疾人能方便地獲取政府提供的公共服務信息資源（楊崢威、曹書麗，2021），從理念、制度、技術層面構建殘疾人數字服務體系，提升以需求為導向的殘疾人數字服務能力（楊彩云，2025）。同時，要依托非政府組織和殘疾人的家庭、親戚、朋友等社會支持網絡，積極拓展殘疾人利益需求的表達渠道，彌補政府組織的不足（葛忠明、楊彥，2013），最終促使殘疾人能便利獲取信息、充分表達自身訴求。

責任編輯：徐浙寧

《當代青年研究》2026年第1期

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