詳解《城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理辦法（試行）》：規(guī)范城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理 推動內(nèi)涵式高質(zhì)量發(fā)展

規(guī)范城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理 推動內(nèi)涵式高質(zhì)量發(fā)展

——自然資源部部國土空間規(guī)劃局負(fù)責(zé)人解讀《城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理辦法（試行）》

在2月28日召開的自然資源部例行新聞發(fā)布會上，自然資源部部國土空間規(guī)劃局負(fù)責(zé)人對《城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）的出臺背景、內(nèi)容要點(diǎn)進(jìn)行解讀，并現(xiàn)場回答了熱點(diǎn)問題。

縱深推進(jìn)“多規(guī)合一”改革的重要制度成果

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記就劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界多次作出重要指示，強(qiáng)調(diào)要科學(xué)劃定城市開發(fā)邊界，推動城市發(fā)展由外延擴(kuò)張式向內(nèi)涵提升式轉(zhuǎn)變。

黨的二十屆四中全會提出，要優(yōu)化國土空間發(fā)展格局，深入推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化；要完善國土空間規(guī)劃體系，落實(shí)優(yōu)化耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等控制線，分區(qū)分類實(shí)施差別化、精細(xì)化用途管制。去年召開的中央城市工作會議作出了我國城鎮(zhèn)化正從快速增長期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴(kuò)張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段“兩個(gè)重大判斷”，強(qiáng)調(diào)要轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，更加注重集約高效；優(yōu)化城市功能結(jié)構(gòu)和空間布局，提升資源和空間集約節(jié)約利用水平，實(shí)現(xiàn)綠色低碳智慧發(fā)展。

作為“三區(qū)三線”中的一條重要控制線，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是國土空間規(guī)劃編制實(shí)施中的一項(xiàng)關(guān)鍵內(nèi)容。加強(qiáng)和規(guī)范城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理，對于落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)要求、推動城鎮(zhèn)內(nèi)涵式高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

自然資源部國土空間規(guī)劃局局長謝海霞在發(fā)布會上介紹，自然資源部2023年印發(fā)了《關(guān)于做好城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理的通知（試行）》，初步回答了城鎮(zhèn)開發(fā)邊界從“怎么劃”轉(zhuǎn)向“怎么管”的問題，支撐了各地開展城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理工作，引導(dǎo)城鎮(zhèn)集約緊湊發(fā)展，城市盲目擴(kuò)張“攤大餅”問題得到有效遏制。

通知印發(fā)以來，自然資源部積極跟蹤各地實(shí)施的成效和遇到的問題，特別是“經(jīng)濟(jì)大省挑大梁”包片服務(wù)中的地方訴求，在廣泛征求意見、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上研究制定了《辦法》，將2023年試行通知中的成熟做法上升為規(guī)范性文件，明確“劃、管、用、調(diào)、監(jiān)”全流程規(guī)則。《辦法》既延續(xù)了已有實(shí)施效果較好的政策，又提出了一些新的改進(jìn)和創(chuàng)新舉措，是完善國土空間規(guī)劃體系，縱深推進(jìn)“多規(guī)合一”改革的重要制度成果。

為“十五五”發(fā)展藍(lán)圖落地提供保障

當(dāng)前，各地正處于“十五五”規(guī)劃編制的關(guān)鍵階段，《辦法》與“十五五”規(guī)劃在時(shí)間節(jié)點(diǎn)、戰(zhàn)略目標(biāo)和實(shí)施路徑上高度契合。自然資源部國土空間規(guī)劃局副局長李亮在發(fā)布會上介紹稱，《辦法》主要從四個(gè)方面為各地科學(xué)編制“十五五”規(guī)劃提供有力支撐，為這一關(guān)鍵時(shí)期的發(fā)展藍(lán)圖落地實(shí)施提供長效保障。

《辦法》支持各地銜接“十五五”規(guī)劃，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要和重大項(xiàng)目布局安排，對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界進(jìn)行正向優(yōu)化。在原有6種允許進(jìn)行城鎮(zhèn)開發(fā)邊界優(yōu)化的情形基礎(chǔ)上，新增加1種情形，即“經(jīng)國土空間規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測評估，因城鎮(zhèn)功能布局優(yōu)化確需對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界進(jìn)行優(yōu)化的”。

“十五五”時(shí)期是我國推動高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵期，核心是實(shí)現(xiàn)從“有沒有”到“好不好”的轉(zhuǎn)變，《辦法》提出嚴(yán)控城鎮(zhèn)無序蔓延，支持存量盤活等一系列措施要求，倒逼各地在“十五五”期間，將更多精力投入到城市更新、低效用地再開發(fā)、地下空間利用和存量資源盤活上，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，完善城市功能，促進(jìn)職住平衡，推動內(nèi)涵式高質(zhì)量發(fā)展。

面對區(qū)域發(fā)展不平衡、重大項(xiàng)目跨區(qū)域布局等新情況，單靠市縣層面很難實(shí)現(xiàn)空間資源最優(yōu)配置。《辦法》強(qiáng)化省統(tǒng)籌調(diào)配，要求各省加強(qiáng)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的增量用地規(guī)模區(qū)域統(tǒng)籌，根據(jù)主體功能定位、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人口變化趨勢等，對省域內(nèi)各市縣之間的新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模統(tǒng)籌平衡，優(yōu)化空間資源配置。支持省級預(yù)留一定比例的新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地機(jī)動規(guī)模，根據(jù)重大戰(zhàn)略實(shí)施、重大項(xiàng)目選址、新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展等新需要，逐步落圖落位。

李亮進(jìn)一步解釋說，這種“全省一盤棋”的統(tǒng)籌模式，能夠有效對沖局部地區(qū)的不確定性：有的地方發(fā)展快、項(xiàng)目多，可以在省域統(tǒng)籌下優(yōu)先保障；有的地方需要轉(zhuǎn)型調(diào)整，可以有序騰挪空間；重大跨區(qū)域項(xiàng)目可以在更大范圍內(nèi)精準(zhǔn)匹配空間資源。通過統(tǒng)籌調(diào)配、余缺互補(bǔ)，讓有限的空間資源跟著戰(zhàn)略走、跟著項(xiàng)目走、跟著民生需求走，有力提升國土空間規(guī)劃對經(jīng)濟(jì)社會動態(tài)變化的適應(yīng)能力和保障能力。

加強(qiáng)重大項(xiàng)目空間保障、加快項(xiàng)目落地

“十五五”期間，一批事關(guān)國家戰(zhàn)略實(shí)施、產(chǎn)業(yè)升級和民生福祉的重大項(xiàng)目將陸續(xù)上馬。

項(xiàng)目落地，空間先行。李亮介紹說，在加強(qiáng)重大項(xiàng)目空間保障、加快項(xiàng)目落地上馬方面，《辦法》對一些特定情況，給予新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地支持，允許增補(bǔ)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。比如為推動國家能源化工基地建設(shè)，加快盤活利用歷史圍填海區(qū)域，允許歷史圍填海區(qū)域和國家級能源化工產(chǎn)業(yè)基地范圍內(nèi)確有建設(shè)項(xiàng)目落地的，單列增補(bǔ)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界；支持對實(shí)施災(zāi)害避險(xiǎn)搬遷、生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)現(xiàn)狀建設(shè)用地退出形成的結(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)，可按一定比例折算為新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，單列增補(bǔ)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。

同時(shí)，《辦法》大力支持盤活存量建設(shè)用地，推動歷史遺留的批而未用土地加快開發(fā)利用。對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外“三區(qū)三線”劃定成果啟用之前已依法批準(zhǔn)的現(xiàn)狀城鎮(zhèn)建設(shè)用地，以及在自然資源部監(jiān)管系統(tǒng)備案的已批準(zhǔn)未建設(shè)土地，可按程序納入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界或作為有特定選址要求的獨(dú)立城鎮(zhèn)建設(shè)用地使用，不占用原有的新增建設(shè)用地規(guī)模。

《辦法》還允許根據(jù)實(shí)際需要對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界進(jìn)行動態(tài)優(yōu)化。在嚴(yán)守空間安全底線，不突破國土空間總體規(guī)劃確定的約束性指標(biāo)，不對城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)、功能布局產(chǎn)生重大影響的前提下，允許因國家和省重大戰(zhàn)略實(shí)施、重大政策調(diào)整、重大項(xiàng)目建設(shè)需要，對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界進(jìn)行正向優(yōu)化。

此外，《辦法》還簡化了有關(guān)程序，加快手續(xù)辦理。對未編制或正在編制詳細(xì)規(guī)劃區(qū)域內(nèi)有特定選址要求的獨(dú)立城鎮(zhèn)建設(shè)用地，市縣自然資源主管部門可依據(jù)國土空間總體規(guī)劃及管控要求提出選址意見或規(guī)劃條件的論證方案，作為實(shí)施層面的詳細(xì)規(guī)劃，報(bào)市縣人民政府批準(zhǔn)后，作為核發(fā)選址意見或提出規(guī)劃條件的依據(jù)。

謝海霞在新聞發(fā)布會上提到，自然資源部將指導(dǎo)省級自然資源部門制定實(shí)施細(xì)則，細(xì)化各項(xiàng)政策舉措，加強(qiáng)對市縣工作的指導(dǎo)，以自然資源管理和國土空間規(guī)劃“一張圖”為依托，進(jìn)一步規(guī)范“三區(qū)三線”管理，通過優(yōu)質(zhì)的規(guī)劃服務(wù)為空間賦能，強(qiáng)化按規(guī)劃批地管地要求，支持重大項(xiàng)目早落地、快開工，實(shí)現(xiàn)“要素跟著項(xiàng)目走、項(xiàng)目跟著規(guī)劃走”，為“十五五”規(guī)劃開好局提供有力的空間支撐和要素保障。

內(nèi)容來源：自然資源部微信公眾號

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