十五五開局繪藍圖：“三醫”協同提質，醫藥產業創新升級

21世紀經濟報道記者 韓利明 閆碩

3月5日，十四屆全國人大四次會議在人民大會堂開幕。政府工作報告回顧“十四五”發展成就時指出，我國新質生產力穩步發展，科技創新成果豐碩，人工智能、生物醫藥等研發應用走在世界前列。

報告同時總結2025年醫療衛生領域工作進展：實施醫療衛生強基工程，完善兒科與精神衛生服務體系，實現全國二三級公立綜合醫院兒科服務全覆蓋；健全基本醫保參保長效機制，優化醫藥集采措施，推出商業健康保險創新藥目錄。

2026年作為“十五五”開局之年，提交大會審查的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十五個五年規劃綱要（草案）》明確，在民生福祉領域聚焦群眾急難愁盼，針對性設置就業、收入、教育、醫療、健康、“一老一小”等7項指標，為健康中國建設劃定五年路徑。

醫療與健康事關人民生命質量與幸福指數，是國家發展與民族振興的重要基石。醫療、醫保、醫藥“三醫”協同發展和治理作為近年衛生健康工作重點，分級診療、省級統籌、集中采購、創新藥與醫療器械高質量發展等，成為今年政府工作報告的高頻關鍵詞，既著力提升人民健康福祉，也大力推動醫藥工業創新升級，助力中國醫藥創新加快從全球第二梯隊向第一梯隊躍升。

今年的政府工作報告明確提出，要強化基本醫療衛生服務，實施健康優先發展戰略，健全健康促進政策制度體系，持續完善醫療、醫保、醫藥協同發展和治理機制，深化以公益性為導向的公立醫院改革，推動醫療衛生事業向更高質量、更具普惠性方向發展。

公立醫院作為我國基本醫療服務的核心載體，承擔著為廣大民眾提供預防、醫療、保健、康復等全方位醫療服務的重任。數據顯示，截至2025年末，全國醫療衛生機構總量達110.7萬個，其中醫院3.8萬個，包含公立醫院1.2萬個、民營醫院2.6萬個。

資深醫改專家徐毓才向21世紀經濟報道記者指出，公立醫院在我國醫療衛生體系中占主導地位，其改革是醫改不可或缺的部分，“2026年公立醫院改革將以公益性為導向，落實全國衛生健康工作會議‘強基、穩二、控三’要求，進一步明晰功能定位，避免無序收治患者；同時適當控制建設規模，避免資源過度擴張，回歸公益與分級診療本位。”

公立醫院這一“主陣地”外，基層醫療衛生機構作為我國醫療衛生服務體系的“網底”，其服務能力直接關系到群眾就醫的便捷度與可及性。截至2025年末，我國基層醫療衛生機構已達105.5萬個。

為持續提升基層醫療服務質量，政策端持續加碼賦能。2025年9月，國務院批復《醫療衛生強基工程實施方案》，提出12項重點任務，并明確了2027年、2030年的階段性目標。其中到2027年，基層醫療衛生機構布局更加合理，力爭居民15分鐘可達最近的醫療服務點。

今年的政府工作報告進一步強調，加強縣區、基層醫療機構運行保障。強化薄弱專科建設，全方位提升急診急救、血液保障和應急能力。優化醫療機構功能定位和布局，加強基層用藥銜接，做實家庭醫生簽約服務，促進分級診療。

事實上，近年來我國基層醫療服務能力顯著提升。數據顯示，截至2025年11月底，全國鄉鎮衛生院和社區衛生服務中心超過90%的機構都達到了基本服務能力標準，其中還有相當部分的鄉鎮衛生院和社區衛生服務中心達到了推薦標準。

對于如何持續鞏固“強基層”成效、進一步提升基層醫療服務質量，徐毓才認為，需從多方面構建綜合配套體系。

“未來醫療衛生財政投入應進一步向基層傾斜；建立健全留人、用人機制，解決人才‘下不去、留不住、用不上’的問題；同步推進薄弱專科建設、上下級醫院用藥銜接；配套深化醫保支付制度改革，完善基層病種支付等相關安排，為強基層提供政策保障。”徐毓才說。

作為民生保障的“安全網”，今年政府工作報告明確提出居民醫保人均財政補助標準提高24元。同時強調健全多層次醫療保障體系，穩步推動基本醫療保險省級統籌，優化醫藥集中采購和價格治理，深化醫保支付方式改革，完善結余資金使用政策。堅決打擊欺詐騙保，全方位筑牢醫保保障防線。

其中，穩步推進基本醫療保險省級統籌，實現全省醫保資源的深度整合與高效利用，是促進社會公平、讓參保群眾共享發展成果的重要方式。2025年11月，國務院常務會議已部署推進基本醫療保險省級統籌工作，指導各地合理確定省級統籌的基金管理模式，提高基金使用效率。

徐毓才介紹，當前醫保省級統籌有兩種推進模式，一是北京、上海、天津等直轄市實行基金統收統支、政策統一管理；二是多數地區采取省級調劑池、統籌調劑余缺模式。

“政府工作報告明確‘穩步推動’基本醫療保險省級統籌，要求各地結合人口流動、人口結構、住院率、基層能力、基金壓力等實際情況分步實施。”徐毓才分析，“穩步”不僅包含基金管理方式，還需各地在配套政策上持續探索，平衡統籌效率與基層醫療發展。

而確保醫保資金合理使用、安全可控，是醫保工作的底線要求，更是守護群眾“看病錢”“救命錢”的核心任務。近些年，國家醫保局從集中采購、藥品價格監管到欺詐騙保打擊等多個關鍵領域，構建起全方位、多層次的醫保基金監管與治理體系，推動醫保基金實現高效、安全、可持續運行。

其中，醫藥集中采購作為優化醫保基金使用效率、降低群眾用藥負擔的重要抓手，目前已開展十一批國家組織藥品集采，成功采購490種藥品，累計為醫保基金節約大量資金。

針對集采常態化推進階段的優化方向，首都醫科大學國家醫保研究院原副研究員仲崇明向21世紀經濟報道記者指出，“現階段集采改革從唯低價中選，緩和地轉向多家企業產品以相對集中價格體系中選，堅決堅持了量價掛鉤、低價優先，但需防范過早形成綜合評分中選。”

“多家企業產品中選時，中選量的分配需進一步探究細化；集采規則中的錨點價的不確定性、落地可行性，有必要適度參考實際市場情況；特別是集采中選大品種，有必要對主要或全體中選者探索真實世界研究；結合集采中選結果實際情況與真實世界研究，直接形成醫保支付標準。”仲崇明補充。

在治理藥價虛高問題上，除集中采購外，國家醫保局還通過掛網藥品價格專項治理、滾動推進醫藥價格風險處置、開展零售藥店線上線下價格比較等多種方式，全方位規范藥品價格秩序。

在仲崇明看來，藥價治理需構建多維度綜合體系，一是不僅要依靠集采規則實現價格發現，更要通過規范的集采執行，讓實際市場中的價格發現更實在、更全面；二是要針對醫院、零售藥店等多終端，打出藥價體系綜合管治的“組合拳”；三是強化多終端藥品供應保障與滲透，引導集采中選藥品處方流轉；四是在集采常態化推進的大背景下，推動仿制藥、生物類似藥高質量發展；五是要將集采中選結果與市場實際銷量緊密結合，實現改革穩健、可持續推進。

生物醫藥產業是關系國計民生和國家安全的戰略性新興產業，而創新是引領產業高質量發展的核心驅動力。

今年的政府工作報告指出，培育壯大新興產業和未來產業。實施產業創新工程，打造生物醫藥等新興支柱產業。建立未來產業投入增長和風險分擔機制，培育發展腦機接口等未來產業。

生物醫藥領域的原始創新研發，是推動產業從“跟跑”向“并跑”“領跑”轉型的關鍵抓手。政府工作報告也強調，“加強原始創新和關鍵核心技術攻關、推動科技創新和產業創新深度融合”。

對此，上海衛生和健康發展研究中心主任金春林向21世紀經濟報道記者表示，做好基礎研究與臨床急需領域的原始創新和關鍵核心技術突破，要從體系構建、機制創新、技術自主、人才生態多方面發力。

具體來看，在基礎研究層面，應構建從0到1的基礎研究支持體系，設立10—15年長周期的支持項目，避免短平快考核導向，對優質研究方向給予滾動式的持續支持，同時建立寬容失敗的評價機制，建立區別于應用研究的評價標準，允許陰性結果發表，重視科學問題的探索過程，而非單純以論文論成效。

針對臨床急需領域，要建立精準攻關機制，推行揭榜掛帥與賽馬機制相結合的模式，圍繞罕見病、抗生素、重大傳染病等重點方向，由政府發布需求榜單，支持多個團隊同步攻關揭榜。根據里程碑節點動態調整支持力度，推動醫院、企業、科研院所加強多方合作，打破論文寫在紙上、專利鎖在抽屜里的壁壘，建立臨床醫生提出真問題、科研人員集中攻關、企業落地轉化的閉環。

在關鍵核心技術突破上，要打造自主可控的底層平臺，涵蓋基因編輯工具、類器官模型、AI制藥算法等，同時加快高端儀器設備國產化，大幅提升冷凍電鏡、質譜儀、流式細胞儀等科研重器的國產化比例，降低對外技術依賴。

此外，還要優化科研人才生態，改革青年科學家非升即走模式，為35—45歲處于創新黃金期的科研人員提供穩定支持，減少對各類“帽子”的過度依賴，推動生物醫學與工程學、信息科學、材料科學等跨學科深度融合，為腦機接口、合成生物等前沿領域創新提供支撐。

值得關注的是，“十五五”規劃建議已明確將腦機接口列為六大未來產業之一，標志著腦機接口從前沿技術探索升級為國家經濟增長新引擎。

健康通副總裁、首席發展官張暢向21世紀經濟報道記者指出，不管是生物醫藥，腦機接口，還是新提出的智能醫療器械，在構建全鏈條創新體系上的底層邏輯應該是完全相通的。第一是科學研究、技術實現；第二層是臨床驗證；再走到規模化生產。這三層會分別決定創新的高度、速度和廣度。

“第一層面比拼的是基礎科學和轉化科學的人才，體制和能力，加上工程制造的閉環能力。這一過程涉及教育、科研戰略規劃與落地實施等多個領域；第二層起到驗證和漏斗的作用，在全球范圍內，我國的臨床能力處于領先水平，未來的新關注點可能在于數據要素、智能技術如何賦能這個過程；第三層考驗的是精密制造、現代化生產能力以及供應鏈配套水平，這正是我國產業發展的優勢所在，未來，隨著創新體系的不斷完善，這一優勢將進一步凸顯。”張暢進一步解釋。

事實上，過去一年，我國醫藥產業取得的進展有目共睹。國家藥監局日前公布數據顯示，2025年我國已批準上市的創新藥達76個，超過2024年的48個，創歷史新高。此外，2025年我國創新藥對外授權交易總金額超過1300億美元，授權交易數量超過150筆，同樣創歷史新高。

據介紹，2025年國家藥監局批準上市的76個創新藥，包括47個化學藥品、23個生物制品和6個中藥。47個化學藥品中，38個為國產創新藥，9個為進口創新藥，國產創新藥占比達80.85%；23個生物制品中，21個為國產創新藥，2個為進口創新藥，國產創新藥占比達91.30%。

不過創新藥的價值最終要落到臨床可及上，醫保準入則是打通這一“最后一公里”的關鍵舉措。目前大約80%的創新藥上市后兩年內納入醫保目錄。國家醫保局披露，2025年國家醫保目錄調整新增114種藥品，其中50種1類創新藥，占比近44%。

值得關注的是，2025年國家醫保局同步發布我國首個商保創新藥目錄，包含18家企業的19款創新藥，這一舉措成為多層次醫療保障體系建設的重要突破。

今年的政府工作報告中也著重強調，加快發展商業健康保險，推動創新藥和醫療器械高質量發展，更好滿足人民群眾多元化就醫用藥需求。

凱西中國總裁兼總經理鄧浩青表示，“十五五”時期是衛生健康事業高質量發展的關鍵階段，國家明確提出要加強罕見病防治、健全醫療保障體系。凱西十分欣喜地看到，在多地利好政策落地及國家審評審批流程持續優化的推動下，公司多款罕見病治療藥物的上市周期顯著縮短、或率先通過 “臨床急需藥品臨時進口” 政策惠及患者，或被納入“優先審評”通道得以快速獲批，迅速填補相關疾病領域的治療空白。公司有多個產品納入多省市的“惠民保”，正實現從“無藥可醫”到“有藥可保”的跨越，也進一步增強公司加速引入更多創新療法的信心與動力。

談及商業健康保險深度參與創新藥價值實現，金春林指出，首版商保創新藥目錄實施，標志著商保從被動支付向主動采購轉型。

他建議，商保要構建專業的創新藥價值評估能力，組建衛生技術評估團隊，培養和引進藥物經濟學專業人才，結合參保人群年齡、疾病譜、支付意愿等特點開展獨立評估，不盲目跟隨醫保目錄，同時與醫療機構合作收集真實世界證據，跟蹤創新藥臨床療效與經濟學表現，形成準入、支付、評價、調整的全流程動態機制。

在支付模式上，金春林提出，可探索按療效支付等創新方式，針對CAR-T等高價創新藥，約定未達預期療效時返還部分費用，實現風險共擔；也可聯合金融機構推出分期支付工具，緩解高價藥品給患者帶來的即時支付壓力。同時開發面向慢病、腫瘤等領域的專病險，將創新藥納入核心保障責任，延伸保障覆蓋面。

金春林進一步補充，“商保可向藥物研發前端延伸，在二期臨床階段就與藥企開展合作，通過預采、療效對賭協議分擔研發風險，換取上市后價格優惠，并整合DTP藥房、互聯網醫院，完善醫保支付網絡，讓患者憑保險卡即可取藥，減少墊付壓力。同時，借助健康大數據實現精準定價與人群分層，精準識別創新藥適用人群，避免藥物泛化使用帶來的資金風險。”