五個“首提”定調綠色轉型，政府工作報告釋放2026低碳新信號

今年的政府工作報告在部署低碳綠色發展和新能源建設時，出現了一系列引人注目的“首提”。

2026年政府工作報告首次將“未來能源”列入未來產業培育名單，且列在首位，提出“培育發展未來能源、量子科技、具身智能、腦機接口、６G等未來產業”。

另外，今年的政府工作報告在部署“加快推動全面綠色轉型”時，首次提出“實施重點行業提質降本降碳行動”，首次宣布“設立國家低碳轉型基金”，首次將“綠色燃料”寫入政府工作報告。

不僅如此，報告首次將年度目標從“單位國內生產總值能耗降低”改為“單位國內生產總值二氧化碳排放降低”，這是碳排放強度指標首次成為政府工作年度約束性指標，標志著從“能耗雙控”向“碳排放雙控”的正式切換。

這些密集出現的新提法，不僅僅是詞匯的更替，還意味著中國綠色低碳發展路徑正在發生深刻變革，生態環境部環境規劃院政策所所長董戰峰告訴新京報零碳研究院，政府工作報告表述極具深意，每一個新提法都釋放了獨特的政策信號。

首提“未來能源”：能源變革上升為國家核心戰略

董戰峰表示，“未來能源”釋放了將能源變革上升為國家未來產業核心戰略的信號。能源不僅僅是經濟發展的“基礎保障”，而且是國家科技競爭和產業布局的“戰略制高點”，事關可持續發展戰略全局。

他進一步闡釋，“未來能源”的技術內涵包括那些尚未完全成熟、尚未實現大規模商業化，但極有可能重構未來能源格局的前沿能源技術，這些技術不再局限于對煤、石油或傳統光伏等現有能源形式的改良，而是追求從根本上實現顛覆性創新，例如可控核聚變、高效光伏技術、新型儲能等未來能源方向，從而為構建清潔、低碳、安全、高效的能源體系提供全新路徑。

首提“提質降本降碳”：從“外部約束”到“內生動力”

過去我們耳熟能詳的是“節能降碳”，今年為何把“降碳”與“提質”“降本”并列？

“這是一個極具深意的表述變化。”董戰峰指出，這意味著國家將提質、降本、降碳三大目標進行了有機融合，推進三維目標協同，實現有機統一。

董戰峰指出，“提質”是為了增強產業發展核心競爭力。通過引導產業結構優化與產品附加值提升，重點布局氫能、綠色燃料等綠色低碳新賽道。依托零碳園區建設，吸引產業鏈上下游集聚，打造具有全球競爭力的綠色產業集群；“降本”是為了釋放綠色經濟發展效益。通過技術創新與能源結構優化，一方面通過提高綠電使用比例、建設智慧能源網絡，實現用能成本與能耗雙降低；另一方面通過利用再生資源替代原生材料，有效節約原材料和改進資源利用效率，持續完善資源循環利用體系；“降碳”是為了牽引發展模式綠色升級轉型。通過嚴控二氧化碳等溫室氣體排放，推廣綠色低碳技術裝備，嚴格管控“兩高”項目并淘汰落后產能，從而推動經濟增長與碳排放逐步脫鉤。

“提質降本降碳行動是一項戰略性系統工程，”董戰峰強調，旨在通過政策引導、技術創新、數智賦能以及機制改革等，走出一條更優質量、更低成本、更少排放的發展新路徑。

首提“綠色燃料”：破解消納難題的新鑰匙

另一個引人關注的“首提”是“綠色燃料”。

就在3月3日，國家能源局剛剛召開綠色燃料產業發展專題座談會。會議指出，要充分認識發展綠色燃料產業的重要意義。發展綠色燃料產業有利于降低碳排放、促進綠色發展，有利于促進新能源非電利用和消納、增強發展新動能，是能源領域新質生產力發展的重要方向。國家發展改革委、國家能源局已出臺系列政策舉措，引導相關企業開展了有益探索。

董戰峰指出，“綠色燃料”首次寫入政府工作報告，其信號非常具體。一是保障能源安全。綠色甲醇、綠氨、可持續航空燃料等“綠色燃料”可以直接替代石油等傳統化石燃料，這對于降低我國油氣對外依存度、保障能源安全具有重要意義。二是破解新能源消納難題。風電、光伏發電具有波動性，而電解水制氫等“綠色燃料”的制備正好實現新能源的非電利用，可將不穩定的電能轉化為穩定的化學能儲存起來，具有豐富的應用場景需求。三是開辟產業新賽道。它被定位為“能源領域新質生產力發展的重要方向”，意味著國家正在為重工業、遠洋航運、航空等難以電氣化的領域尋找脫碳的現實路徑，進一步拓展與創新產業鏈體系。

首提“國家低碳轉型基金”：從“財政補貼”邁向“資本引領”

設立國家低碳轉型基金，釋放了國家層面為綠色轉型提供“長期資金”和“戰略定力”的信號。董戰峰認為，這體現了從“財政補貼”向“資本引領”的重大跨越。

一方面，提供耐心資本，而此次明確提出設立，意味著進入了實質性落地階段。氫能、綠色燃料等技術密集、資產重、回報周期長，社會資本往往不敢投、不愿投。國家級基金將為這些長周期、高風險的領域注入“源頭活水”。

另一方面，撬動社會資本。國家基金具有強大的杠桿效應，設立該基金向社會資本釋放了明確信號，從而引導更多金融資源、產業資本跟投綠色低碳領域。

首提年度碳排放強度指標：從“管用量”到“管排量”

2026年政府工作報告首次將年度目標從“單位國內生產總值能耗降低”改為“單位國內生產總值二氧化碳排放降低3.8%左右”，這是碳排放強度指標首次成為政府工作年度約束性指標，標志著從“能耗雙控”向“碳排放雙控”的正式切換。

根據2024年國務院《加快構建碳排放雙控制度體系工作方案》的要求，“十五五”時期，將碳排放強度降低作為國民經濟和社會發展約束性指標，開展碳排放總量核算工作，不再將能耗強度作為約束性指標。

董戰峰指出，從“能耗雙控”轉向“碳排放雙控”，是管控邏輯的深刻調整與結構優化，碳排放雙控這一新模式，其管控對象聚焦于二氧化碳排放總量，管控導向重在限制化石能源的使用，并積極鼓勵能源替代。這一變化實現了從“管用量”向“管排量”的轉變，更加精準地切中氣候問題的根源。

董戰峰表示，更重要的是，該項制度極大激勵了清潔能源的推廣應用。企業可以通過購買綠電拓展發展空間，而不再是被動地限制生產，從而在經濟增長與減排目標之間實現平衡。實施碳排放總量和強度雙控制度，既設定了強度控制的速度限制，要求我們每一單位產出所產生的碳排放越來越少，也明確了總量控制的最終目的，引導邁向低碳未來。

新京報零碳研究院研究員 陶野

編輯 陳莉

校對 楊許麗