承前啟后的質效躍升之路——從定位與指標解讀“十五五”規劃

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承前啟后的質效躍升之路——從定位與指標解讀“十五五”規劃

崔傳剛

新經濟學家智庫特約研究員

3月12號，待十四屆全國人大四次會議正式表決通過后，‘十五五’規劃綱要將成為引領未來五年發展的行動綱領。

作為一份銜接“十四五”良好開局與2035年遠景目標的關鍵五年規劃，這份綱要以“夯實基礎、全面發力”為總基調，開啟了全面建設社會主義現代化國家新征程上第二個五年規劃接續奮斗的新篇章，呈現出鮮明的時代特征。

縱觀綱要全文，一個核心定位貫穿始終：承前啟后、質效躍升。

“十五五”規劃既是對“十四五”成果的鞏固與瓶頸的破解，更是為“十六五”時期如期實現基本社會主義現代化鋪平道路。它不再追求單純的規模擴張，而是將“質的突破”與“效的提升”作為衡量發展的標尺。與此同時，在規劃指標體系上發生的一系列變化，也進一步讓這一核心定位變得可感知，可量化。

本文將從兩個角度來觀察“十五五”規劃：一是看它如何錨定自身的歷史坐標，二是看它用怎樣的指標體系牽引前進方向。透過定位看方向，透過指標見真章。這或許是理解“十五五”規劃的最清晰路徑之一。

核心定位：承前啟后架橋梁，質效躍升定方向

“十五五”處于特殊的歷史方位。這是基本實現社會主義現代化夯實基礎、全面發力的關鍵時期。

它既是承上啟下的關鍵一軸，也是以高質量發展為統領的行動綱領。相較“十四五”注重創新驅動與結構調整，“十五五”更強調以發展新質生產力為核心抓手，推動質效躍升與產業體系、供需結構、治理效能的系統性提升。它以高質量發展取得顯著成效、推動人均GDP接近高收入國家門檻為首要目標。這一核心定位正是理解整個規劃的邏輯起點。

承前，是鞏固成果、破解瓶頸，讓發展根基從基本穩固邁向更加穩固。

“十四五”時期作為基本實現社會主義現代化的首個五年，已在科技創新、產業升級、民生保障、綠色發展等領域積累起厚實家底。但與此同時，我國發展也面臨多重瓶頸：科技創新“卡脖子”的問題尚未根本解決，產業鏈供應鏈韌性有待增強，人口老齡化程度持續加深，綠色轉型任務依然艱巨。

十五五規劃的承前，絕非簡單的線性延續，而是要做深做細兩篇文章：一是要鞏固拓展“十四五”發展成果，把優勢做優、把長板拉長，讓前期積累轉化為持續動能；二是要精準破解發展中的堵點難點，破除體制機制障礙、補強弱項短板，為后續發展掃清障礙、積蓄動能。這意味著，未來五年的每一步，都要走得更實、更穩、更有底氣。

啟后，是夯實基礎、鋪好道路，為2035年目標定好調子、立好柱子。

根據黨中央的戰略部署，從全面建成小康社會到基本實現社會主義現代化，需要三個五年規劃接續發力，“十六五”時期將迎來收官決勝的關鍵階段。

“十五五”規劃作為中間環節，是名副其實的鋪路架橋期，其核心任務不在于“沖刺撞線”，而是要為“十六五”時期如期實現2035年目標鋪平道路、夯實基礎。鋪平道路不是簡單的規模疊加，而是要進一步推動科技實力、經濟實力、綜合國力的能級躍升；夯實基礎也不是零散舉措的堆砌，而是要將各領域各環節系統集成、協同推進，讓現代化建設的步伐更穩、節奏更順、后勁更足。

在承前啟后的基礎上，“十五五”規劃把質效躍升作為高質量發展的關鍵要求，突出發展質量與效益的系統性提升，這是新階段發展導向的鮮明特征。規劃明確提出，到“十五五”末，要確保基本實現社會主義現代化取得決定性進展。

何為“決定性進展”？其核心要義在于質的突破，而非單純量的積累。從產業發展到科技創新，從民生保障到綠色發展，規劃的各項指標設置、任務部署都緊緊圍繞高質量發展展開：不再追求面面俱到的增長，而是聚焦有質量、有效益、可持續的發展；不再糾結短期增速的高低，而是關注長期發展的后勁；不再滿足普惠式的覆蓋，而是追求精準化的提質。

一句話，發展的評判標準，已經從“有沒有”徹底轉向了“好不好”。

尤為值得關注的是，規劃將數智化發展和人口高質量發展單獨成篇。這絕非偶然，而是質效躍升目標最直接的體現，也是驅動未來發展的兩大核心變量。

數智化發展是技術層面的向上牽引力。它通過數字技術與實體經濟深度融合，推動生產方式、生活方式、治理方式全方位變革，讓發展更高效、更智能。人口高質量發展則是社會層面的基礎壓艙石，它通過精準應對人口老齡化、建設生育友好型社會、提升人口素質，讓人口發展與經濟社會發展相適配，讓發展更可持續、更有溫度。可以說，十五五規劃的所有戰略部署，本質上都是在這兩大變量的交織協同中尋找高質量發展的最優解。這，或許是規劃所傳遞的最鮮明、也最深刻的政策信號。

指標變革：五大領域深層調整，以數字之變牽引發展方向

如果說定位回答了“往哪走”的問題，指標則回答了“怎么走”以及“走多遠”的問題。

指標是規劃的量化牽引，是發展重心的直觀體現，更是政策導向的溫度計和風向標。此次“十五五”規劃綱要設置了經濟發展、創新驅動、民生福祉、綠色低碳、安全保障五個方面20項主要指標。我們需要認識到，與“十四五”相比，這些變化絕非簡單的數字增減，而是發展理念、工作重心、政策導向的深層變革。

為直觀呈現具體指標變化的邏輯與考量，我們將“十四五”和“十五五”核心指標對比如下：

應該說，表中每一項指標的調整，都有承前啟后的意義，都緊扣質效躍升的關鍵目標，都回應著發展中的實際問題。從數字之變中，我們可以清晰地了解未來五年的政策發力點與發展新動向。具體分析如下：

經濟發展：彈性表述，持續為轉型留足空間

GDP增長目標始終是五年規劃的焦點。

“十五五”規劃延續了“保持在合理區間、各年度視情提出”的彈性表述，但新增了“為到2035年人均GDP翻一番、達到中等發達國家水平打好基礎”的定性要求。“打好基礎”四個字，看似簡單，實則蘊含著深刻的戰略考量：彈性表述不是放松發展要求，而是為轉型調結構騰足空間。

當前，我國經濟正處于轉方式、調結構、促改革的關鍵時期，面臨需求收縮、供給沖擊、預期轉弱三重壓力。若預設剛性的年均增速，則容易導致地方政府陷入速度情結，為了保短期增速層層加碼、盲目投資，反而犧牲了長期發展質量。彈性表述的深意，正在于讓地方政府擺脫GDP崇拜，樹立新型政績觀，能夠將更多精力放在推動產業升級、科技創新、民生改善等長遠工作上，真正做到心無旁騖抓轉型。

同時，“打好基礎”的要求也為經濟發展劃定了長期導向：彈性增速不代表無目標，而是要求“十五五”時期的發展必須為2035年人均GDP翻一番積累動能、創造條件。這意味著經濟發展的評判標準已經發生根本轉變：不再是單一的增速數字，而是就業是否充分、居民收入是否增長、物價是否穩定、發展后勁是否充足的綜合考量。只要這些核心目標實現，增速在合理區間內波動完全可以接受。讓經濟發展真正回歸服務民生、支撐現代化建設的本源，這是增長邏輯的深刻變革。

創新驅動：投入不減，提質為先

創新是引領發展的第一動力，也是實現質效躍升的核心支撐。“十五五”規劃延續了“十四五”研發經費投入年均增長7%以上的目標，這充分彰顯了堅定不移走創新驅動發展道路的決心。

當然，真正的變革更體現在對創新導向的深層調整上，即直擊我國科技創新領域的核心短板，從以往的重數量指標轉向重質量內涵、重成果轉化、重實際效用上。

規劃中，數字經濟核心產業增加值占GDP比重提升2.5個百分點，這一變化釋放了強烈的政策信號：數字經濟不再是獨立于實體經濟之外的附件產業，而是成為了推動全產業升級的核心引擎和通用技術。未來五年，數字技術將全方位賦能制造業、農業、服務業，推動傳統產業向智能化、數字化、綠色化轉型，讓數字經濟成為拉動經濟增長、提升發展質量的重要支撐。

與此同時，每萬人口高價值發明專利擁有量近乎翻番的目標，更是直指以往科技創新重申請、輕轉化、重數量、輕質量的痛點。以往，部分專利存在紙上談兵的問題，缺乏實際應用價值和產業帶動能力。“高價值發明專利”指標的設置，意味著未來科技創新工作將以“實用、可轉化、能帶動”為核心標尺，政策支持、資金投入將向產學研融合、科技成果轉化傾斜。

這不僅是指標的調整，更是創新邏輯的根本轉向；不再光看申請了多少，而是看轉化了多少、帶動了多少。讓科技創新真正成為推動產業升級、實現科技自立自強的硬支撐，這正是規劃引領高質量發展的深意所在。

民生福祉：從“有沒有”到“好不好”

“堅持人民至上”是“十五五”規劃的鮮明價值取向。民生福祉領域共設置7項指標，是20項主要指標中數量最多同時占比最高的類別，充分彰顯了以民生為導向、以人民為中心的發展思路。

更值得關注的是，民生福祉領域的指標調整已徹底告別了“普惠式覆蓋”的初級階段，邁入“精準式提質”的新階段。從關注“有沒有”轉向聚焦“好不好”，每一項調整都直擊人民群眾的急難愁盼，讓民生保障更有溫度、更貼民心。

在“一老一小”這一民生焦點領域，指標調整尤為精準務實。

養老方面，將“基本養老保險參保率”調整為“養老機構護理型床位占比73%”。這一調整的背后，是我國基本養老保險參保率已穩定在95%以上，普惠性養老保障已基本實現，發展重心因此也要從擴覆蓋轉向提質量。

當前養老領域的突出矛盾，是失能失智老人的專業照護需求難以得到充分滿足。隨著人口老齡化程度持續加深，失能失智老人數量穩步增加，專業護理床位供給不足、服務質量不高，成為制約養老服務水平提升的核心瓶頸。73%的剛性指標，意味著未來五年將進一步加大公辦養老機構改造升級力度、加強專業護理人員隊伍建設、完善養老服務配套設施。我們不僅要讓老年人“老有所養”，更要“老有所護、老有所安”。

托育方面，將“每千人口擁有3歲以下嬰幼兒托位數”調整為“3歲以下嬰幼兒入托率提高6個百分點”。這一變化實現了民生工作導向從供給端向需求端的轉變。托位數反映的是建了多少服務載體，而入托率才真正體現多少家庭享受到了優質服務。以往，部分地區存在“有托位卻沒人入托”的尷尬，其根源在于托育服務價格偏高、服務網點布局不合理、服務質量參差不齊，難以匹配家庭實際需求。

入托率的指標設置，意味著未來托育工作將從重建設、比數量轉向重實效、優服務。大力發展普惠托育、社區托育，完善服務標準、價格機制和人才培養體系，切實破解“帶娃難”這個老百姓的心頭病，讓生育友好型社會落到實處，讓惠民政策看得見、摸得著。這才是“一小”政策的溫度與力度所在。

醫療和教育領域的指標調整，則充分體現了“精細化提質”的思路。醫療方面，將“每千人口執業（助理）醫師數”細化為執業醫師和注冊護士雙指標，并首次將護士數單獨納入核心指標。這一變化精準直擊我國醫護比例失衡的短板，有助于讓群眾享受到更優質、更均衡的醫療服務。

同時，人均預期壽命提高至80歲。這一目標已接近高收入國家水平。為了如期實現這一目標，未來五年我國必將持續加大公共衛生服務投入，完善醫療保障體系，推進全民健身事業發展。

教育方面，勞動年齡人口平均受教育年限提升0.4年。這看似只是數字的微調，實則蘊含著巨大的工作量和深遠的戰略考量。教育這盤棋，未來五年要下得更實。面對科技革命的迅疾變化，我們除了要推動義務教育更加優質均衡，也必須進一步發展實用型現代職業教育，完善全民終身學習平臺。只有把這些事辦成了，勞動者的素質和技能才能真正跟上產業升級、經濟轉型和高質量發展的現實需要。

綠色低碳：范式轉換，從跟跑真正邁向領跑

綠色低碳領域的指標調整，是本次規劃中導向變化最鮮明、機制變革最突出的內容之一。

如果說其他領域的調整是優化升級，那么綠色低碳領域的變革就是范式轉換。能耗雙控讓位于碳排放雙控，節能優先讓位于結構優先，過程管理讓位于結果導向。這三大轉向的背后，可謂我國綠色發展戰略的一次系統性重塑，而其核心指向也非常明確，那就是要讓中國的綠色轉型從跟跑真正邁向領跑。

具體來看，一是將“地級及以上城市空氣質量優良天數比率”調整為“地級及以上城市PM2.5濃度”。優良天數比率是“相對指標”，容易出現“湊天數”的形式主義問題；而PM2.5濃度是絕對指標，更能直觀反映空氣質量對公眾健康的實際影響，也更具有剛性約束。這一調整意味著空氣質量管控將從“表面達標”轉向“真改善”，精準治污、源頭治污將成為未來工作的重點。

二是取消“單位GDP能源消耗降低”指標，新增“非化石能源消費比重25%”的指標。這標志著我國能源體系建設從“少用能”的節約優先轉向“用好能”的結構優先。

以往的能耗雙控，在一定程度上存在“一刀切”的問題。無論用何種能源，只要用能就要控制，這在一定程度上制約了清潔能源的合理發展。而非化石能源消費比重的提升，意在從源頭上重塑能源體系：通過推動光伏、風電、水電、核電等清潔能源大規模發展，優化能源結構，讓碳排放從源頭減量，讓能源體系向清潔化、低碳化轉型。

三是明確“單位GDP二氧化碳排放累計降低17%”的剛性目標，將碳排放雙控作為綠色發展的核心抓手。能源活動是我國碳排放的最主要來源，控制住碳排放，就抓住了綠色轉型的關鍵。這一目標的設置，讓綠色發展的方向更清晰、考核更精準。未來五年，工業、建筑、交通等重點領域的綠色轉型，都將圍繞“降碳”這一核心展開。

需要明確的是，從“能耗雙控”轉向“碳排放雙控”，絕不是對節能工作的放松。恰恰相反，這是為了讓綠色轉型的路徑更科學高效、更有針對性。節能仍然是最直接、最經濟、最有效的降碳途徑，而碳排放雙控則為真正走通“綠水青山就是金山銀山”之路劃定了更清晰的目標。

安全保障：兩大硬指標，筑牢發展安全底線

安全是發展的前提。當前，百年未有之大變局加速演進，國際地緣政治沖突加劇，糧食能源等關鍵領域國際競爭日趨激烈。在此背景下，“十五五”規劃將安全保障擺在更加突出的位置，并設置了糧食綜合生產能力、能源綜合生產能力兩項大幅提升的約束性硬指標。

糧食綜合生產能力從1.3萬斤提至1.45萬億斤左右。

糧食安全是“國之大者”，是關系國運民生的根本大計。我國作為人口大國，糧食需求總量大、剛性強，保障糧食安全始終是治國理政的頭等大事。1.45萬億斤的目標，傳遞出清晰的政策導向。未來五年，我國將持續落實最嚴格的耕地保護制度，大力推進高標準農田建設，培育推廣優良品種，不斷提升農業機械化、智能化水平，加快農業現代化發展。這一系列舉措，將進一步夯實糧食生產根基，確保 “中國人的飯碗牢牢端在自己手中”，有效應對國際糧食市場波動帶來的不確定性。

能源綜合生產能力要達到58億噸標準煤。（能源綜合生產能力，就是我國自己一年能生產的所有能源（煤、電、風電、光伏等）的總數量。為了計算方便，我們會把所有類型能源的發熱量統一折算成“標準煤”來計算，最終得到一個綜合數據。所以單位雖然叫“標準煤”，實際上這里面既包含石化能源，也包含非石化能源）

能源是國民經濟的命脈，是經濟社會發展的重要物質基礎。近年來，國際能源市場波動加劇，能源供應的不穩定性、不確定性顯著增加，保障能源安全成為維護國家經濟安全、國家安全的重要內容。58 億噸標準煤的目標，意味著我國能源自主保障能力將持續增強，能夠有效對沖外部風險、應對國際能源市場動蕩，為經濟社會穩定運行提供可靠支撐。同時，這一目標也與綠色低碳發展相銜接：在提升能源生產能力的同時，推動非化石能源消費比重同步提高，實現能源安全與綠色轉型的協同推進，讓能源真正成為高質量發展的堅實支撐。

結語

“十五五”規劃充分體現著承前啟后、質效躍升的關鍵特征，它通過指標體系的深層變革和一系列相關的舉措，勾勒出未來五年我國高質量發展的清晰路徑。從擺脫速度情結、為轉型留足空間，到創新驅動聚焦質量轉化；從民生福祉精準提質，到綠色低碳轉向碳排放雙控、優化能源結構；最后再到以剛性指標筑牢安全保障底線，每一項指標調整都緊扣高質量發展主題，都聚焦于質的突破，都回應著人民群眾的殷切期盼。

這份規劃告訴我們，高質量發展絕不是一句空洞的口號，而是體現在每一個指標的調整中，落實在每一項精準施策的部署里。隨著規劃的落地實施，我們將迎來一個科技實力躍升、經濟實力增強、綜合國力跨越的中國，而這將為2035年基本實現社會主義現代化奠定更為堅實的根基。中國式現代化的步伐將因此走得更加鏗鏘有力，人民群眾也將因此更具獲得感、幸福感和安全感。■

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