曹俊金 | 對外援助立法論綱

對外援助立法論綱

曹俊金

上海政法學院國際法學院教授

??

內容提要

對外援助是對外交往的重要場域，制定對外援助法具有現實必要。我國的傳統文化、援助實踐和法律制度為對外援助法的制定提供了思想內核、制度素材和立法基礎。對外援助法是對外援助法律體系的基本法、涉外法律體系的重要組成、中國特色社會主義法治體系的領域法，應發揮宣示、規范、協調、保障、統籌等制度功能。在研究制定對外援助法時，需要關注術語選擇、適用范圍、法際協調、管理體制、項目管理、公共關系等重點問題，形成相應的立法表達與制度安排。

關鍵詞

對外援助 國際發展合作 對外援助法 涉外法治

??

目 次

一、引言

二、對外援助法的立法基礎

三、對外援助法的基本定位

四、對外援助法的立法重點

五、結語

??

一、引 言

對外援助是我國對外交往的重要場域。黨的二十大報告、黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》以及《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》等對我國的對外援助工作作出重要部署。2025年10月，黨的二十屆四中全會通過《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》提出，“支持全球南方聯合自強，加大援外力度，提供更多國際公共產品”，進一步明確今后對外援助工作的總體方向。

對外援助作為統籌推進國內法治和涉外法治的重點領域，制定一部專門調整對外援助活動的綜合性立法（以下稱為“對外援助法”）的現實需求愈發凸顯。一方面，對外援助法是依法有序、科學高效開展對外援助工作的制度基礎。黨的二十大發出“全面推進國家各方面工作法治化”的前進號令，黨的二十屆三中全會再次強調“全面推進國家各方面工作法治化”，內在地要求將外交事務等各種類型的國家治理工作納入法治軌道。對外援助作為國家對外事務的重要組成部分、國家治理的具體場域，其法制建設仍然面臨對外援助基本法缺位、法律位階整體較低、法律規范不夠健全等問題，影響對外援助工作開展的質效，客觀上需要通過制定對外援助法推動對外援助活動管理法制化、科學化、現代化。另一方面，對外援助法是我國為國際社會提供公共產品的國內制度保障。黨的十八大以來，我國為破解國際社會發展難題、應對各類全球挑戰，先后提出“一帶一路”倡議、全球發展倡議、全球安全倡議、全球文明倡議、全球治理倡議等，力所能及地為國際社會注入中國力量，成為賦能型大國。我國持續、高效、有序地向國際社會貢獻物質性、精神性、制度性公共產品，需要對外援助法為此提供國內制度上的正當性、穩定性與可預期性，并為發展資源的跨境轉移提供具體的操作規范。

立法是科學的過程，要制定一部目標清晰、科學規范、高效運行的對外援助法，形成高效協同的涉外法治體系，需要進行嚴密論證、穩慎推進。學界關于對外援助法的關注主要經歷兩個階段。第一階段是基于對外援助工作實際需求，為保障援助活動順利開展，呼吁制定對外援助法，并就其價值定位、立法宗旨、篇章體系等開展初步研究。第二階段是以堅持統籌推進國內法治和涉外法治為理念引領，從加快涉外法治工作戰略布局、加強涉外法治體系建設的高度，主張制定對外援助法，以完善對外援助領域立法體系。由此可見，學界關于制定對外援助法的必要性已經形成廣泛的理論共識。然而，當前關于如何制定對外援助法缺乏全面、系統、深入的研究，對立法的歷史淵源、現實基礎、基本定位、預期功能、宏觀方向、關鍵制度等方面缺乏必要的討論。本文主要就對外援助法的立法基礎、基本定位及立法重點開展探索性研究，以期為推進相關立法工作提供理論參考。

二、對外援助法的立法基礎

法律具有歷史性。只有在歷史演進過程中，才能獲得有關法律理性的較為完整清晰的圖景。我國古代傳統外交中存在大量的對外援助活動，在不同歷史時期形成了相應的對外援助法律制度。新中國成立后，我國以抗美援朝為起點啟動對外援助工作，在70多年的援外實踐基礎上不斷演化形成符合現時國情的對外援助法律規范集合。通過對我國對外援助法律進行歷史考察，能更好地把握對外援助法的法律理性和立法基礎。

（一）對外援助法的歷史儲備

我國對外援助歷史悠久，最早可以追溯到先秦時期各諸侯國間的相互援助。各諸侯國雖有大小之分，但都處于平等地位，其相互關系與當前國際秩序高度相似，援助活動主要表現為救災援助、軍事援助、文化技術援助等。這一時期是我國對外援助法制的起點。一是出現對外援助法律規范。古典禮法傳統開創了禮和法兩種規范相輔相成的治理結構，禮是“經國家，定社稷，序民人，利后嗣者也”的規范，涵蓋國家制度、社會制度、典章制度和人們的日常行為規范、禮節、儀式等諸多內容，兼有道德規范和法律規范雙重屬性。《周禮》規定“以吊禮哀禍災”“若國兇荒，則令赒委之”，倡導在其他國家發生災害時進行慰問、提供救濟，是對外援助法律法規的起源。二是產生依法援助觀念。從援助國來看，幫助他國救患分災，主觀上是出于禮法制度的要求，存在“法律義務感”。從受援國來看，遭遇災患時求援于他國，是遵循古代禮法制度的行為，具有“法定權利感”。三是形成早期多邊援助條約。春秋時期曾出現多國專門舉行會盟商議救助他國災害的事件，在會盟簽訂的載書或盟書中包含對遭遇糧荒的國家給予幫助的內容。

自秦漢至近代，盡管我國皇朝興衰變遷、分合交替，時而受到周邊國家侵擾，“國際”關系微妙復雜，但很長一段時間都與絕大部分周邊國家保持朝貢關系，形成“一個以中國為核心的松懈的國際社會”。在此期間，除與周邊國家維持朝貢往來之外，還經常對周邊國家提供多種形式的援助，如物資援助、救災援助、軍事援助、文化技術援助等。我國古代外交制度在漢唐時期確立和成型之后，對外援助法律規范也逐漸實現從“禮法”向“正式法”的轉變，呈現兩種表現形態：一是對特定的援助活動或事項專門立法，以敕、令、例為載體，屬古代單行立法。例如，留學生法制方面，唐開元三年《令蕃客國子監觀禮教敕》記載，“今遠方納款，相率歸朝，慕我華風，孰先儒禮……自今以后，蕃客入朝，并引向國子監，令觀禮教”。又如，救災援助法制方面，清嘉慶元年，“上諭：‘日本商人每遇風暴，漂至沿海，情殊可憫。其令有司送乍浦，附商船歸國?！鵀榱睢薄６切姓M織法中的援助法律規范，如《大明會典》在“行人司”職責中規定，“凡開讀詔赦，奉使四夷，諭勞、賞賜、賑濟、征聘賢才、整點大軍，及軍務祭祀等事，例該本衙門官差遣，不許別衙門侵奪”，明確“行人司”承擔出使周邊國家開展包含援助活動在內的詔諭、冊封、賞賜等職責。

此外，我國古代的傳統文化和思想，具有代表性的如“親仁善鄰”的處世之道、“投桃報李”的傳統習俗、“匡時濟世”的責任擔當、“天下大同”的理想追求等，經過數千年的發展傳承，亦對后世的對外援助理念、實踐、法律產生深遠影響。

從法律的歷史維度而言，現行法律都是舊經驗與新現實的混合體。我國古代有關對外援助的思想、實踐與法制是制定對外援助法的重要歷史儲備，對當前推進對外援助立法工作具有重要意義。第一，有助于塑造對外援助法的精神品格。對外援助往往被視為一種“政策工具”，如何保持倫理需要與戰略需要之間的平衡被認為是中國對外援助面臨的最大困擾。自先秦時期的“大同”思想、“濟世”思想，到“為天地立心，為生民立命，為往圣繼絕學，為萬世開太平”的高潔品格，再到“天下興亡，匹夫有責”的挺膺擔當，體現傳統文化中蘊含著的對和合共生世界秩序的向往。這些傳統文化、思想、觀念是新時代人類命運共同體理念的思想根脈和對外援助法的理念淵源，也是調和立法目標選擇中“義”“利”關系的文化天平。第二，有助于推動對外援助法的規范發展。對外援助法律形態和法制水平在長期的歷史演進中雖經歷巨大變化，但不同程度地存在著援助活動法制化的觀念與實踐，援助觀念及法制的綿延發展是制定對外援助法的內在驅動因素。同時，古代對外援助法制中一般規范與單行立法相結合的立法體例也可為對外援助法的體系定位、其與配套立法的制度安排分工等提供思路。第三，有助于創設對外援助法的具體制度。數千年的援助活動為制定對外援助法提供了豐富的實踐案例和制度素材，其中既有寶貴經驗，也有深刻啟示。例如，古代多以糧食、物資等方式提供援助，此類非現金援助的做法經當代援助實踐證實是合理、有效的，可通過對外援助法上升為法律規范。再如，古代的部分援助活動對國家財政、人力造成較大負擔，致使當時的國力遭受巨大損耗，表明對外提供援助需要充分考慮國情、量力而行，應在對外援助法中確立限度援助原則。

（二）對外援助法的現時基礎

新中國成立初期，國家一窮二白，人民生活極端貧困，工農業基礎十分薄弱，國民經濟幾近崩潰。但我國積極主動融入國際社會，克服自身困難向其他有經濟困難的發展中國家提供力所能及的援助。據《中國的對外援助》白皮書等資料統計顯示，目前至少超過160多個國家和30多個國際組織接受過中國的援助?？傮w來看，當代中國對外援助經歷了起步期、調整期、增長期、轉型期四個階段，具有如下特征：第一，援助理念上實現傳承和發展。以古代傳統文化為基礎，從起步期的國際主義援助理念，逐步進化為構建人類命運共同體的援助理念。第二，援助關系上屬于平等互利。新中國秉持“國家不分大小、強弱、貧富一律平等”的交往原則，在援助實踐中嚴格尊重受援國的主權，絕不附帶任何條件，絕不要求任何特權。第三，援助規模上予以適時調整。我國辯證看待自身發展與對外援助、“援外”與“外援”、發展與安全等關系，援助規模上呈現快速上升、迅速回調、穩步增長的變遷軌跡。第四，援助方式上講求務實創新。從起步期的成套項目援助、技術援助、物資援助、現匯援助以及援外醫療隊，逐漸擴展至人力資源開發合作、志愿服務、對外緊急人道主義等多種援助方式，并借助“一帶一路”倡議、全球發展倡議等平臺不斷豐富援助形式。

對外援助法制化是當代中國對外援助的重要特征。第一，對外援助管理的法律化顯著提升。新中國成立初期，通過批示、指示、原則、工作要求（通知）等作為援外活動的管理依據；改革開放后，通過制定《對外經援項目承包責任制暫行辦法》（已廢止）等內部文件，推動援外管理制度化；21世紀初，在原有管理制度基礎上研制《對外援助物資項目實施企業資格認定辦法（試行）》（已廢止）等部門規章，推動援外管理制度法律化；進入新時代，出臺對外援助綜合性規章、在《對外關系法》中設置對外援助條款，不斷提升對外援助領域法制建設水平。第二，對外援助法律規范的數量不斷增加。對外援助法律規范經歷了從無到有、從少到多的發展過程，逐漸形成以《對外關系法》中的對外援助條款為統領、部門規章為主體、相關法律規范為配套的法律規范集合。第三，對外援助法律規范的功能逐漸轉變。隨著近年來我國在經濟總量、國際地位、法治建設等方面取得重大突破，以實現管理規范化功能為主的法律規范難以滿足對外援助活動的新需求，新近創制的對外援助法律規范逐步展現出宣示、保障等功能。綜上可見，雖然我國當代對外援助法制建設起步較晚，但已取得顯著成就，盡快制定對外援助法，有助于更好地回應對外援助工作和有關國家戰略中的法治需求，進一步促成對外援助法律法規體系高質量發展。

當前，制定對外援助法已經具有較好的基礎。一是具有成熟的立法理念。人類命運共同體是我國對外交往的基本理念，也是對外援助實踐傳承發展的理念認同，為對外援助法提供明確的立法理念和清晰的總體目標。二是形成一定的規范和制度基礎。任何一部法律的起草都要依賴于一定的規范基礎，我國當前已經存在一定數量的對外援助法律法規條款、部門規章、行政規范性文件，能為對外援助法的篇章結構設置、法律規范設計提供參考。同時，我國已形成較為成熟的援助原則、模式、方法、程序與具體管理制度，為對外援助法的制度體系型塑提供了豐富的素材。三是不斷提升的立法技術。近年來，我國涉外立法工作取得長足進展，涉外法律法規數量快速增長，截至2025年6月30日，已制定專門涉外法律55部（件），含有涉外條款的法律164部（件），涉外行政法規121部（件），在此過程中積累了立法經驗、提升了立法技術；隨著對外援助管理法制化進程不斷推進，立法機關、對外援助職能部門在創制和發揮援外規則的國內國際統籌、戰略服務保障功能等方面的立法技術逐步成熟。四是存在多維的實踐經驗。立法需要以一定的實踐經驗作支撐，縱向來看，制定對外援助法既有歷史的立法經驗儲備，又有現時的立法經驗積累；橫向來看，既能基于本國制度建設實際汲取直接經驗，也可基于他國立法成果總結間接經驗。

綜上，我國有關對外援助的思想與實踐歷史悠久，當代援助實踐進一步促成了對外援助理念、政策、模式和具體制度的發展，形成反映現實國情的對外援助法律規范集合，為對外援助法提供了高尚的精神品格、豐富的制度素材和優渥的規則土壤。

三、對外援助法的基本定位

明確對外援助法在法律體系中的應然定位，探討其體系定位和預期功能，能夠更好地規劃、指引與推進相關立法工作。

（一）體系定位

1.對外援助法是對外援助法律體系的基本法

我國法律層面目前沒有專門調整對外援助活動的綜合法或單行法?！秾ν怅P系法》第27條僅就對外援助作原則規定，難以有效統領對外援助法律規范?！督痉ā贰都t十字會法》《法治宣傳教育法》包含援助條款，但不是專門調整對外援助活動的法律，屬相關立法。在行政法規層面，不存在專門調整對外援助活動的綜合性法規或單行性法規，僅在《烈士褒揚條例》《軍人撫恤優待條例》《國有企業管理人員處分條例》等法規中存在援助相關條款。在法律和行政法規之下，現有《對外援助管理辦法》等10部專門調整對外援助活動的部門規章，以及若干部委行政規范性文件。《對外援助管理辦法》雖為綜合性規章，但立法位階較低，無法形成對其他規章的統領?？梢?，對外援助領域缺乏一部綜合性、高位階、統領性的對外援助基本法。

對外援助法可填補對外援助法律體系缺乏綜合性、統籌性法律的空白，成為這一體系的基本法。一方面，在現行立法體制下，法律一般具有原則性、框架性的特征，一些內容也留待其他立法主體來作出更加具體的規定。對外援助法可對宣示性、原則性事項作出規定，對具體制度作出一般性、統領性規定，并經由配套立法制定具體的活動規范，全面統籌對外援助法律體系。例如，對外援助法可建立以政策規劃制度、管理體制制度、項目管理制度、項目評估制度、激勵保障制度、法律責任制度為核心的制度體系，為對外援助制度體系與配套立法的發展提供制度基點。另一方面，高位階法律規范可以創制低位階法律規范，進而形成一個不同級的諸規范等級體系。我國僅有一部對外援助基本法并不足以調整所有對外援助活動，應當通過創制或完善單行法、行政法規、規章等配套立法對對外援助制度作出更為具體、詳盡的規定。作為對外援助法律體系的基本法，對外援助法可以通過制度部署、授權立法、法律實施等途徑，促成該領域行政法規、部門規章的生成，有效推動對外援助法律體系發展。

2.對外援助法是涉外法律體系的重要組成

涉外法治標志著開放大國規范導向的治理能力。一般認為，涉外法治體系包含涉外立法、執法、司法、守法及法律服務等多個方面。加強涉外領域立法，構建系統完備的涉外法律規范體系，是涉外法治建設的基礎性、戰略性工程。

對外援助法的主體、事項、場所、效果等要素具有涉外性，是典型的涉外立法。主體上，不僅涉及中國的政府以及國內的企業、事業單位、智庫、個人等境內主體，也涉及外國政府、國際組織以及外國的非政府組織、企業、個人等境外主體。事項上，既調整援外項目在國內的立項、采購等活動，也調整在受援方的項目可行性研究、實施、監督、評估等活動，還調整國際法主體之間援助條約的簽訂、履行等活動。場所上，按照援外項目的具體類型和實施階段，不僅涉及國內場所，多數情況涉及國外場所。效果上，受援方獲得我國提供的資金、物資、技術等各類支持，對其產生人力、技術、物資、基礎設施建設等方面的正向收益。

對外援助法是涉外法律體系的重要組成部分。近年來，《外商投資法》《出口管制法》《反外國制裁法》《陸地國界法》《對外關系法》《外國國家豁免法》等一系列涉外立法先后問世，涉外法律法規體系不斷完備。其中，《對外關系法》是我國涉外領域的基礎性、綜合性法律，在涉外立法領域發揮統攝、總括作用?！秾ν怅P系法》之下，可分為積極建構型涉外立法和消極防御型涉外立法兩大體系?！斗捶至褔曳ā贰斗赐鈬撇梅ā返葘儆谙麡O防御型涉外立法，《對外貿易法》《外商投資法》以及對外援助法屬于積極建構型涉外立法。對外援助法作為對外提供國際公共產品的制度載體、賦能全球發展的大國宣言，在推動中國特色大國外交、引領全球南方合作、構建發展伙伴關系等方面可發揮積極的建設性功能，有助于加強國際友好合作、促進中國與世界良性互動。

3.對外援助法是中國特色社會主義法治體系的領域法

領域法是一個較新的概念，致力于回應難以在傳統法律部門內解決的新興、交叉領域的法律問題。對外援助是一個多元交叉的領域，國家利益與國際利益共存，政治、經濟、外交、氣候、環境、科技、教育、衛生等諸多領域問題匯聚。在全球政治權力分配巨變、經濟勢力逐漸重塑、全球治理體系多極化情勢下，對外援助的賦能性和戰略性更為突出，對外援助法必然成為回應該領域諸類復雜交叉問題、滿足國家對外特殊需求的領域法。

綜合、交叉、立體的援助活動對應著相應的對外援助關系，使得對外援助法難以歸入傳統的法律部門。一方面，我國現有法律部門主要調整國內法主體之間的關系，對外援助法同時調整國內法主體之間、國際法主體之間、國內法與國際法主體之間的多維援助關系，是對傳統法律調整對象的超越。另一方面，對外援助關系既包含縱向的援助事務行政管理關系，也包含橫向的援助項目合作關系，還包含縱橫交叉的援助資源配置關系等，超出行政法、民法商法、經濟法等傳統法律部門的調整對象范圍，需要綜合運用不同部門法律規范共同回應對外援助活動的法律需求。對外援助法的領域法定位體現該法與有關部門法、其他領域法之間在調整對象、法律規范方面的交叉關系，進而要求其更好發揮協調功能。

（二）功能定位

對外援助法要實現何種功能，由對外援助的基本屬性、法律的基本功能和涉外法治工作戰略需求共同決定。筆者認為，對外援助法應當具有宣示、規范、協調、保障、統籌等功能。

1.宣示功能

學界關于對外援助的發展目的和發展效果存在爭議，但其客觀上為受援方提供各類支持，是可以促進發展的經濟合作活動。我國的對外援助具有鮮明的發展特性，然而國際上有一些觀點出于意識形態、政治博弈等復雜原因，對我國的對外援助活動肆意抹黑。比較極端的觀點還將我國對外援助偏激地稱為“流氓援助”“剝削式援助”。面對此類錯誤言論，應當通過多種方式明確宣示我國對外援助的理念、目標和原則等，予以堅決回擊。

2011年以來，我國先后發布3份政府白皮書闡釋援助理念、介紹援助政策與實踐，屬于對外援助的政策宣示。法律具有普遍、強制適用的效力，通過法律宣示更具有正式性、穩定性和實效性。作為對國際社會的“發展法”“貢獻法”，對外援助法既可直接、明確地宣示構建人類命運共同體的援助理念、全球可持續發展的制度目標、并輔以相應的制度安排，也可對我國對外援助的發展品格進行權威宣示、對抹黑我國對外援助的言論予以法律回應、對我國賦能型大國的身份實現法律證成。

2.規范功能

法律與規劃、政策等其他制度共同作用于對外援助活動。規范性是法律與其他制度的基本區別，規劃和政策等其他制度通過非威懾性的方式對援外工作予以引導、激勵以促進對外援助制度目標實現，法律則是以威懾性方式確保其指引、預測、評價與強制等規范功能來促進對外援助制度目標實現。對外援助法的規范功能是法律基本屬性的功能表達，也是法律規范功能的具化。

具體而言，一是通過制度規范制度。對外援助法通過規范援外規劃、援外政策等非法律制度的形成與實施，確保此類引導性制度目標的統一性；通過規范援外規章、規范性文件等具有法律性質的制度的形成與實施，確保配套立法具有形式上的合法性、內容上的協調性與效率性。二是通過制度規范行為。對外援助法通過創設實體規范，明確援助對象范圍、闡明基本原則、規定援助職能部門的權力與責任、設定實施主體的權利與義務等，規范各類主體的行為限度；通過確定援助資金的使用方式、規定援助項目的法定類型，細化項目研判、決策、商簽、實施、監督、評估等程序，確保對外援助工作有序推進。

3.協調功能

對外援助是一個價值取向多元、法律規范交叉、機構職能競合的領域，對外援助法應充分發揮協調功能，實現價值、規范與職能的協同。

第一，價值協調。不同的利益主體對法律有著差異化的期待和價值需求，法律價值之間又具有統一性和對抗性，并最終導致理論上的法律價值取向的激烈沖突與法律實踐中的價值兩難選擇。安全與利益、安全與秩序、利益與秩序、秩序與人權等沖突是對外援助法律制度中的典型價值沖突。對外援助法應通過立法目的和法律原則形成價值順位，并在特定場景中以法律規范的方式對價值訴求進行協調，進而滿足國家、實施主體、援外人員以及受援方等不同主體的差異化價值需求。

第二，規范協調。對外援助關系紛繁復雜，不同法律規范在援助領域相互交織、相互競合甚至相互沖突。對外援助法需要根據立法實際，協調對外援助法不同條款之間的內部關系，妥善處理其與有關配套立法的制度配置關系與規范配置關系；也需要結合本領域的特殊性，根據不同場景就部門法、領域法規范的適用作出選擇、進行銜接、予以平衡或特別立法，確保各類規范相互協調、高效運行。

第三，職權協調。長期以來，對外援助活動由多個部門共同參與，既需要橫向的部委協同配合，也需要縱向的央地統籌推進，這種多方參與的聯動機制中難免存在援助職權之間的緊張、摩擦甚至是沖突。體制變革要求創制與修改法律，法律確認體制改革成果并回應體制改革需求。通過對外援助法確認援外管理體制改革成果、牽引援外體制改革，可以有效避免援外部門間的職能沖突、職能交叉或職能缺位。

4.保障功能

對外援助活動的組織實施經歷了從“政府包干”到“政府組織、市場參與”的歷程。在對外援助法中對市場主體參與對外援助活動作出制度激勵、權利保障、風險應對等規定，符合其利益訴求。第一，制度激勵。市場主體具有天然的經濟理性，通過立法在財政、稅收、融資、出入境管理等方面設定誘致性制度安排，對援外人員的榮譽表彰、特殊待遇、職務晉升等作出規定，可以有效調動市場主體、公民參與援外項目的積極性。第二，權利保護。對外援助活動開展過程中包含行政法律關系、民事法律關系、經濟法律關系、勞動法律關系、人事法律關系等各類縱橫法律關系，通過立法對市場主體參與援外項目采購的公平競爭權、實施援外項目的合同權利、遭受不法侵害時的救濟權利等作出規定，對援外人員勞動（人事）權利、接受培訓的權利等作出規定，可為市場主體及援外人員筑牢合法權益“防護網”。第三，風險防范。部分受援國政治動蕩、武裝沖突、恐怖襲擊、自然災害等風險較為突出，通過立法對援外保險、安全培訓、風險預警、人員救助等作出規定，可為我國各類援外主體的海外利益保護提供制度保障。

5.統籌功能

國內法與國際法之間的分野客觀存在，統籌國內法律與國際規則既是對兩者動態協調、積極互動關系的認識深化，也是兼顧國家利益與人類共同利益的理性表達。對外援助法基于國內視角、關注國際關系、維護國家利益，統籌發展與安全、國內與國際、個體與集體、當前與未來，融通國內法治與國際法治，進而增強我國的國際影響力以及構建符合國家利益和全球發展利益的國際法律制度塑造能力，是典型的“統籌法”。

對外援助法的統籌功能是其內在屬性，也是其超越其他國內法律功能的進階功能。首先，對外援助法可將我國的《締結條約程序法》《反外國制裁法》等涉外立法以及其他國內各類法律法規等融入其中，為國內立法的域外適用提供契機，進而帶動國內法律的國際傳播。其次，我國與受援方形成明確的援助意向后，雙方通過商簽國際援助協定等方式具體推進援助活動。對外援助法可通過對國際援助協定的商簽條件與程序作出規定，為國內涉外立法推進國際法發展提供動能與樣本。再次，援外項目從洽談、商簽、實施到交付往往需要經歷較長的時間，在此期間可能出現國際形勢的巨大變化，對外援助法根據援助實際設定變更、中止、解除國際援助協定的法定事由，可為援外職能部門在相應援助條約中預設變更、中止、終止條款提供法律依據，確保援助活動的開展符合我國的安全和外交利益。最后，國際援助條約簽訂以后，締約各方均應全面、善意履行援助條約所設義務，但履行條約義務的國內程序和方法由各國自行決定?！秾ν怅P系法》第31條規定“國家采取適當措施實施和適用條約和協定”，但并未明確何為“適當措施”。我國當前尚未制定實施和適用國際條約的專門立法，在對外援助法中對國際援助條約的實施和適用作出特別規定，明確援外資源配置、實施主體選定、項目實施管理、項目成果移交等內容，有利于促進國際援助條約的全面善意履行。

四、對外援助法的立法重點

對外援助法的定位體現法律的基本屬性、總體格局和主要期待，但對外援助法能否有效回應援外工作實際需要，仍應針對具體問題部署具體制度。明確對外援助法立法過程中需要研究的重點議題至關重要，對此應當堅持問題導向，系統梳理對外援助活動和法制運行中面臨的主要難題。同時，結合對外援助法的基本定位，注重不同法律間的相互協調，創制或優化具體制度以發揮其預期功能，有效回應援外工作中的挑戰與難點?，F階段可重點關注以下方面。

（一）術語選擇

當代中國對外援助實踐、政策與法律均長期使用“對外援助”一詞，2018年國家國際發展合作署（以下簡稱“國合署”）成立以來，實踐、政策與學術研究中常用“國際發展合作”代替“對外援助”指稱部分援助活動。這種現狀使得包括對外援助法在內的對外援助法律規范在術語使用上存在著“對外援助”和“國際發展合作”兩個選項，面臨選擇困境。

不同概念對應著不同的內涵和外延，對外援助法的術語選擇不僅是影響該法基本概念、法律名稱、適用范圍的先決性、基礎性議題，也會對整個對外援助法律體系的術語選擇、該法與其他法律的銜接協調產生系列影響。因而，援外術語選擇是對外援助法要解決的首要問題，需要深入探討。

首先，從詞義上來看，兩個術語內涵不盡相同，“對外援助”已經形成相對固定的法律界定；“國際發展合作”屬于新近引進的發展概念，內涵和外延存在較大不確定性。其次，從功能上來看，二者各有優勢，“對外援助”具有綜合性、包容性，能清晰表明援助關系的主體和內容，“國際發展合作”具有鮮明的發展特征，強調平等主體之間的互利合作。最后，從國際經驗上來看，美國《1961年對外援助法》《2016年對外援助透明度與責任法》使用“援助”（assistance）或者“對外援助”（foreign assistance）作為基本術語；英國《2002年國際發展法》雖以“國際發展”（international development）為其法律名稱的構成要素，但內容上仍以“援助”（assistance）作為基本術語；加拿大《官方發展援助責任法》將“官方發展援助”（official development assistance）作為基本術語；丹麥《國際發展合作法》和韓國《國際發展合作基本法》雖出現“援助”（aid）一詞，但淡化這一表述，將“發展合作”（development cooperation）或“國際發展合作”（international development cooperation）作為其法律名稱和法律內容的基本術語?？梢?，國外立法對援外術語的選擇不盡相同，立法中仍需結合我國實際予以確定。

筆者認為，對外援助法應將“對外援助”作為基本術語。一方面，我國官方和民間歷來使用“對外援助”一詞，包括《對外關系法》在內的所有現行法律、法規、規章均沿用這一表述，若采用“國際發展合作”作為基本術語，不僅需全面修訂所有對外援助法律文件、修改《對外關系法》第27條，也需對其他相關法律、法規中的對外援助條款進行修改，將產生巨大的制度適配成本。另一方面，“國際發展合作”的內涵在學術、實踐、政策上均未形成共識，其與對外援助、對外經濟合作及其他以發展為目的的國際合作（如教育、科技、文化、衛生等各領域的國際合作）的關系仍未明確。《對外關系法》第27條雖在法律層面引入“國際發展合作”，卻在“發展領域的國際合作”的意義上使用，與“對外援助”并非同一層次的平行或交叉概念。若將“國際發展合作”作為基本術語，容易混淆不同性質國際合作活動的界限與關系，不利于明確對外援助法的適用范圍，進而給對外援助法與其他法律中的國際合作規范的關系協調帶來挑戰，可能影響對外援助法的順利創制與適用效果。

當然，在對外援助法中采用“對外援助”是綜合制度適配、立法技術、立法成本等因素作出的理性選擇，目的在于滿足立法的科學性、明確性要求。這種選擇本身并不意味著排斥或者禁用“國際發展合作”，也不可能產生類似的法律效果。實際上，作為具有豐富內涵的新興發展話語，“國際發展合作”在我國今后國際合作實踐與政策中的使用既有必要，也是趨勢。

（二）法律適用范圍

國內關于法律的適用范圍的爭議主要體現在對象范圍方面。法律適用的對象范圍指哪些行為應當遵守某特定法律的規定、哪些行為不受該法的約束。明確哪些援助活動應當受到對外援助法調整，是立法過程中的核心問題。

1.對外援助活動的基本內涵

我國《對外援助管理辦法》將對外援助界定為“使用政府對外援助資金向受援方提供經濟、技術、物資、人才、管理等支持的活動”。結合該辦法第3條，對外援助包含三個要素：第一，資金來源的公共性，即使用政府資金進行援助的活動；第二，對象的跨國性，援助的對象是“受援方”，主要是與中華人民共和國已經建立外交關系且有接受援助需要的發展中國家，以及以發展中國家為主的國際組織（在人道主義援助等緊急或者特殊情況下還包括發達國家或者無外交關系的發展中國家）；第三，內容的經濟性，即以“經濟、技術、物資、人才、管理等支持”為主要內容。

上述界定總體符合我國援外實際，但也存在優化空間。一方面，建議將“發展目的”作為界定對外援助的基本要素。經濟合作與發展組織以及不少發達國家大都將“發展”作為國際援助的核心要素。以加拿大為例，其在《官方發展援助責任法》中規定“國際援助是指由政府提供的具有促進國際發展……等用途的資金”。我國的對外援助雖然有別于發達國家的官方發展援助，但發展是我國對外援助的基本面向，理應在概念界定中體現。另一方面，建議優化援助內容的表述。通過“提供經濟、技術、物資、人才、管理等支持”開展對外援助符合實際，但“經濟”與其他支持存在包含與被包含關系，應在立法過程中予以調整。

2.特殊援助活動的法律適用問題

明確對外援助基本界定之后，對一些特殊援助活動是否應納入對外援助法的適用范圍，需要深入討論。

首先，民間援助是否應納入適用范圍。民間援助資金是政府援助資金的重要補充，但兩者具有不同的法理基礎和運行邏輯?！秾ν庠芾磙k法》第2條、第19條采用“排除適用+制度激勵”的模式，原則限于政府援助，但支持政府以外的私人組織（社會組織、智庫等）參與援助活動。其他國家的立法例也大都采用這一模式。那么，是否需要突破現有做法？筆者認為，不宜將民間援助直接納入適用范圍。一是國內公眾的援外認知參差不齊，若對民間援助作出系統規定，勢必形成相應的權利、義務、責任規則，可能增加立法的復雜性。二是政府援助與民間援助在援助目標、援助資金、援助主體、援助對象、援助決策、援助實施等各方面均存在較大差異，并行規定將大大增加立法難度?？杀Ａ衄F有做法，以政府援助為對象，同時為民間援助預留制度通道，引導、激勵民間力量參與對外援助活動。

其次，參與多邊援助是否應納入適用范圍。我國參與多邊援助的方式主要有兩類：一類是向國際組織捐贈、用于國際組織的業務活動；另一類是與國際組織合作開展援助項目?！秾ν庠芾磙k法》沒有明確提及“多邊援助”，但對這兩類活動都作了規定。鑒于多邊援助具有可廣泛動員發展資源、提供多樣化援助工具、拓展援助范圍與領域、提供政治緩沖等優勢，且在援助目標、資金來源、援助主體等方面與雙邊援助存在相似性，將其納入適用范圍既有立法必要和制度基礎，也有可操作性。建議根據我國參與多邊援助的不同類型分別作出規定：對于第一類，由于在管理體制、援助方式、援助流程等方面具有特殊性，可考慮設置專門章節，在雙邊援助之外就援助管理機構、決策程序、資金撥付、使用監督、效果評估等作出特別規定；對于第二類，目前仍處于探索階段，缺乏制度經驗，可先行作出原則性、鼓勵性規定，待條件成熟后再創制法規、規章予以規范。

再次，對外緊急人道主義援助是否應納入適用范圍。對外緊急人道主義援助與常規援助既有共性、又有區別，在援助目標、援助原則、管理環節等方面應適用一般規定，但在項目決策、資金安排、物資采購、具體實施等方面都具有緊急性和靈活性特點，客觀上難以或不宜在對外援助法中予以全面規定。我國古代曾就留學生招收管理、救災援助等特定援助事項制定單行法，一些國家也就緊急援助制定了單行法?？山梃b相關立法經驗，將對外緊急人道主義援助納入適用范圍，適用援助目的、基本原則、體制制度、管理環節、制度激勵以及法律責任等一般規定，并通過單行立法或授權立法，就項目決策、資金安排、物資采購等特殊需求作出專門規定。

最后，軍事援助是否應納入適用范圍。盡管軍事援助也是對外援助的重要組成部分，且我國歷史上也存在著軍事援助的實踐，但軍事援助不宜納入適用范圍。理由在于，我國的對外援助主要是經濟技術援助，現有的對外援助法律制度也是以此為基礎創制而成，將軍事援助納入適用范圍缺乏法律規范基礎。此外，軍事援助屬軍事法和對外援助法交叉調整領域，但其實施主體系軍事機構，雖是援助活動但更是軍事活動，長期以來由軍事法調整。加之絕大部分國家的對外援助基本法均未規定軍事援助，將軍事援助納入適用范圍并非國際通行做法。

（三）法際協調

對外援助法應充分發揮協調功能，處理好與有關法律之間的關系，滿足涉外法治和援外活動的特殊需求。

第一，處理好“援外法—涉外法”之間的關系。作為涉外法律體系的重要組成，對外援助法應與對外關系基礎法、其他涉外立法形成良性互動。一方面，應就對外援助的基本原則、管理體制、主要方式、基本程序、重要制度、激勵保障、法律責任等作出規定，與《對外關系法》進行銜接，強化《對外關系法》的實施。另一方面，應與其他涉外法律法規形成協同，強化涉外法治的戰略功能。例如，對外援助法可對受援方、國際組織等實施、協助、支持危害我國主權、安全、發展利益的行為規定“援助制裁”，以與《反外國制裁法》第15條規定的反制措施進行協同。

第二，處理好“援外法—部門法”之間的關系。對外援助法并不是一個“自足”的體系，在依賴行政、經濟、民事、刑事等部門的基本法律規范共同調整對外援助活動時，也要充分考慮此類部門法在對外援助領域適用的消極作用——這類法律往往難以顧及援外總體戰略考量或管理要求。作為對特定領域、特殊問題進行回應的領域法，對外援助法需要關注對外援助活動本身的特殊性，與各部門有關基本法律做好銜接。例如，由于對外援助法律、行政法規缺位，援外職能部門只能在《行政處罰法》和國務院規定的范圍內設定行政處罰的種類和幅度，導致當前援外行政處罰的種類相對較少、罰款數額相對較低，援外執法力度相對有限，難以體現過罰相當的行政處罰原則，無法產生有效的威懾功能。這就要求對外援助法對各類援外主體的違法行為規定合適的處罰種類、合理的處罰幅度，滿足對外援助活動管理的法制需求。

第三，處理好“援外法—領域法”之間的關系。由于不同領域存在相互交叉，因而即使是就有關專門領域制定的法律，也可能超越本領域而產生“域外”適用效果，為其與對外援助法律規范共同調整援助活動提供契機。例如，援外項目開展過程中涉及建筑工程管理、產品質量、貨物通關管理、勞動人事、人身財產保險等具體的社會關系，需要借助其他專門領域的立法共同調整。由于不同領域的立法具有不同的價值取向與制度目標，對外援助法應通過創制協調規范或特別規范，與《建筑法》《產品質量法》《海關法》《勞動法》《勞動合同法》《社會保險法》《保險法》等其他相關領域立法進行充分銜接與協調。

（四）援外管理體制

我國當前援外管理體制仍存在機構職責規定不夠清晰、協調機制不夠明確、項目運行管理不夠流暢、主管部門組織保障不夠有力等問題，對外援助法應為援外管理體制高效運行提供法治保障和制度牽引。

第一，明確援外職能部門法定職責。如前所述，我國的對外援助管理存在橫向“部委關系”和縱向“央地關系”并存的體制現實。2018年援外管理體制改革對國合署與其他援外職能部門的關系問題僅作了原則規定，對外援助法應對援外體制改革成果予以確認、細化，明確援外職能部門的法定職責及其界限。具體而言，應當圍繞對外援助工作的領導、主管、執行、建議、協助等部門分工，明確規定中央外事工作領導機構為對外援助領導機構，細化其領導職能；明確國合署主管對外援助工作，細化其主管職責；明確商務部、生態環境部、農業農村部、教育部等有關職能部門的執行職責，規定其根據分工推進援外項目實施工作；明確外交部為對外援助建議部門，規定可根據外交需要提出相關工作建議；明確省、自治區、直轄市的對外援助職責，厘清中央和地方的機構關系和職責界限。

第二，確定援外統籌協調機制。為加強部門間職責協同，我國先后確立了兩個層面的協調機制，即《對外援助管理辦法》第7條確立的對外援助部際協調機制和《對外關系法》第9條確立的中央外事工作領導機構統籌協調機制。這兩個機制在不同時期、不同層面發揮了重要的統籌協調功能，但這種功能相似、平行存在且均依法確立的統籌協調機制容易導致機制運行中的緊張關系。建議在立法時參考以下方案予以解決：第一種是“選擇”方案，鑒于中央外事工作領導機構能夠對援外工作開展全面、及時、有力的統籌協調，可以將統籌協調職責納入其援外領導職責，不再規定對外援助部際協調機制。第二種是“協調”方案，若既要發揮中央外事工作領導機構在頂層設計、重大戰略決策等方面的統籌協調效能，也要發揮對外援助部際協調機制在“加強橫向協作和縱向聯動，統籌各部門、地方政府和社會組織力量，集成優勢資源”等方面的功能，可對二者同時作出規定，但應明確各自職責及職責界限。

第三，牽引援外全鏈條管理。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》明確提出，“深化援外體制機制改革，實現全鏈條管理”，意味著優化援外管理中的“決策—執行”“執行—監督”“執行—評估”等機構與職能銜接是深化援外體制機制改革的重要方向。對外援助法應為深化援外體制機制改革提供法律方案。一方面，可在現有援外項目管理機構基礎上，適度整合援外項目實施力量，組建獨立的項目實施管理機構（以下簡稱“獨立實施機構”），通過這一平臺統籌實施資源，解決援外實施管理機構相對分散、協調成本較高的問題。另一方面，強化援外主管部門與獨立實施機構之間的法律、財務、行政聯系，提升援外實施與援外決策、援外監督、援外評估之間的機構銜接效能。

第四，健全援外主管部門的組織機構體系。機構職責與機構配置之間的“剪刀差”對國合署的援外“主管”職能形成巨大挑戰。從內部來看，國合署在國內尚未建立派出機構，地方援外工作仍需依托地方商務部門支持；從外部來看，國合署在國外尚未公布獨立的駐外機構，援外項目的推進、監督和評估等“現場”反饋，必然需要依賴駐受援國大使館的協助。對外援助具有很強的政治性、戰略性和專業性，需要來自各方面的支持和保障。對外援助法應規定援外主管部門可根據履職需要設立派出機構、駐外機構和專家咨詢委員會，為加強援外機構支持體系預設制度空間，緩解機構職責與機構配置間的緊張關系。

（五）援外項目管理

項目制是援外工作的主要推進方式，我國目前已形成“五縱五橫”的項目管理制度，但仍存在項目類型設置不合理、項目管理制度結構有待優化、項目管理制度供給遲滯等問題，需要對外援助法提供制度“良方”。

第一，優化法定項目類型?！秾ν庠芾磙k法》第19條規定的8類援助項目中，有的是援助過程中形成的通俗名稱，如援外成套項目就是通常所稱的“基本建設項目”，屬于工程項目范疇，宜調整為建筑工程項目，與《建筑法》等法律規定的術語相銜接；有的屬于資金使用方式創新，如南南合作援助基金項目是利用全球發展和南南合作基金（原南南合作援助基金）開展的援助項目，不宜作為一種獨立的項目類型；有的相互之間可能存在交叉，如技術援助項目可能與成套項目、人力資源開發合作項目存在相互交叉，不利于項目分類與援外統計。在立法過程中，應將建筑工程項目、物資項目、技術援助項目、人力資源開發合作項目、志愿服務項目、援外醫療隊項目、對外緊急人道主義援助項目作為法定項目類型，并通過立法解釋明確各類援助項目的含義、厘清項目界限。

第二，型塑項目管理制度框架。對外援助遍布于經濟、社會、文化、醫療、農業、科技等不同領域，項目類型、流程、開展方式又相對復雜，導致項目管理規范龐雜、體系性不強。對外援助法需要從全局性視角就項目管理的基本制度作出規定，形成全面涵蓋、體系協調、重點突出的項目管理制度體系。具體而言，應總結我國援外項目開展過程中的經驗與教訓，整合既有的以建筑工程項目、物資項目、技術援助項目等項目類型為“橫向”，以決策立項（包含項目建議、項目可研、決策立項、對外商簽等）、項目實施（包含資格準入、采購招標、合同管理、資金撥付等）、項目監督、項目評估等項目管理流程為“縱向”，以推進方式、援助領域等為“豎向”，創制立體、全面、完備的項目管理制度體系框架。

第三，授權項目管理配套立法。我國援外項目管理法律制度發展較為滯后，人力資源開發合作、援外醫療隊、對外緊急人道主義援助等項目尚未形成專門規章，成套項目、物資項目、技術援助項目、志愿服務項目雖已出臺部門規章，但未能根據援外體制改革成果和現實需要及時修訂。可在對外援助法中授權制定綜合性實施條例、項目管理專門規章，通過創制和實施法律規范推進項目管理配套法規、規章發展。

（六）援外公共關系

如前所述，目前國際社會關于我國對外援助的動因與正當性仍有不同看法，應當充分發揮立法的宣示、保障功能，培育良好的援外公共關系。

第一，突出援助目標。我國以優秀傳統文化為精神內核，深入思考與世界相處之道，創造性提出人類命運共同體理念，以此為基礎將自身發展訴求與全球發展目標進行深度鏈接，基本完成對外援助理念的升華與政策宣示。下一步，可參照美國、韓國等國立法經驗，在對外援助法中獨立設置“援助目標”條款，明確宣示“中國開展對外援助重點關注如下目標……”并將幫助受援方減貧、促進全球可持續發展、加強友好合作、推動構建新型國際關系、推動構建人類命運共同體等目標分款列舉，強化援助目標的法律表達。在設定具體目標時，應處理好道義和利益關系的辯證統一，注重發展目標與外交目標的整合，加強國家利益和國際利益的統籌。

第二，明確援助原則。對外援助法應當全面、完整地規定開展對外援助的基本原則，除重申《對外關系法》確認的尊重他國主權、不干涉他國內政、不附加任何政治條件三項政治性原則之外，還應規定自愿援助原則、限度援助原則、合作互利原則、援助實效原則等經濟性、技術性、規范性基本原則，將平等自愿、量力而行、講求實效、合作共進等實踐經驗法律化，消減公眾對援助規模、方向、實效的擔憂。

第三，強化制度保障。公共支持是一國推進對外援助的政治基礎，一些國家在其立法或類似文件中創設援外公共關系培育制度，提升援助的國內支持。例如，日本《發展合作大綱》規定通過援助信息披露、拓展發展合作海外關系、加強發展合作教育等方式培育援外公共關系，韓國《國際發展合作基本法》專門設置“促進公眾參與的公共關系”條款來鞏固援助實施基礎。我國可以“了解—認同—行動”為培育援外公共關系的基本邏輯，在對外援助法中就援助信息傳播、人才培養、公眾參與等作出規定，提升公眾援外認知、優化援助實施基礎。

五、結 語

我國正日益走近世界舞臺中央，要更好地將中國發展與世界發展相聯系、將中國人民利益同各國人民共同利益相結合，堅持統籌推進國內法治和涉外法治，以更加積極的姿態參與國際事務，共同應對全球挑戰，努力貢獻全球發展。對外援助作為我國向世界提供公共產品的基本方式，具有極其重要的發展價值和戰略價值，高質量推進對外援助工作意義重大。對外援助法既是回應援外工作開展的現實需要，更是全面推進依法治國的基本要求。

我國的對外援助法制具有深厚的歷史底蘊，為對外援助法提供精神品格、制度素材和規范先例。新中國成立以后，我國秉持國際主義精神，堅持正確義利觀，力所能及地為其他國家開展各種形式的援助活動，根據國情實際適時調整援助規模、布局、結構和領域，不斷積累對外援助管理和制度建設的實踐素材與經驗。在長期實踐中，我國逐漸探索、穩步推進對外援助的制度化，先后出臺一系列調整援助活動的行政規范性文件、部門規章，啟動對外援助法制化進程，為對外援助法的制定提供直接的立法經驗、當代的規范樣本。進入新時代，我國創造性提出構建人類命運共同體的對外交往理念，不斷制定和完善專門調整援助活動的部門規章、規范性文件，在《對外關系法》等法律法規專設對外援助相關條款，穩步推動對外援助法制化進程。與此同時，通過對外援助管理體制改革，推動援外工作統一管理，改革優化援外方式，為增進人類共同福祉作出更大貢獻?？梢哉f，制定對外援助法的理念基礎、規范基礎、機構基礎等立法基礎日趨成熟，應當加強研究，盡快啟動起草工作。在研究起草過程中，應當堅持問題導向，重點關注援外術語選擇、法律適用范圍、援外法際協調、援外管理體制、援外項目管理、援外公共關系等議題，形成相應的立法表達與制度安排。

任何一部法律都是理性的邏輯演繹，作為科學活動的立法過程，是理性分析、科學論證、嚴謹表達的融合過程。除了本文討論的問題之外，還有諸多問題有待進一步研究。如，對外援助法的立法模式決定立法的宏觀方面，合理的立法模式有助于法律功能的實現，在制定對外援助基本法時，不同國家基于本國實際采用了不同的立法模式，我國應當采用何種模式，需要結合立法需求、立法環境、立法成本、立法能力等因素綜合確定。再如，對外援助法的篇章體系結構是否合理，決定對外援助基本制度能否得到科學合理地選擇與表達，形成何種篇章體系結構，需要在總結現有對外援助法律文件、遵循當前對外援助制度邏輯基礎上加以提煉和型塑。又如，對外援助法律制度體系是對外援助法的內核，決定對外援助法的立法目的與制度功能能否全面兼顧、有效實現，如何建構全面、科學、協調、高效的對外援助制度體系，需要以充分調研對外援助立法實際、系統梳理對外援助法律制度為基礎予以科學建構。這些問題都是對外援助法論證起草過程中所要解決的基本問題或重要問題，有待深入探討、專門研究。

可以相信，對外援助法的制定和實施，必定能夠進一步充實我國涉外法律“工具箱”，更好維護我國主權、安全和發展利益，不斷提升我國涉外法治體系與法治能力，成為推動全球可持續發展、構建人類命運共同體、實現中國世界理想的制度動能。

*本文發表于《中國法學》2026年第1期，因篇幅限制，注釋省略。作者身份信息為發文時信息。本文章僅限學習交流使用，版權歸原作者所有。

??

Serving national strategies, focusing on university research and the transformation of scientific and technological achievements