視點 | 把“大人口觀”融入空間規劃全過程

導讀

作為國家空間治理的基礎性工具，國土空間規劃對人口趨勢的研判與目標設定，成為決定地方發展路徑與長期治理效能的關鍵前置變量。應更多從空間結構的可調整性、功能配置的多樣性以及公共服務供給方式的適配性方面，預留國土空間規劃的戰略彈性。

本文字數：3702字

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作者 | 吳瑞君，全國政協委員、華東師范大學校務委員會副主任

國土空間規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，在人口規模預測和發展目標設定上，應充分體現科學性與前瞻性。

國土空間規劃需系統應對人口總量與結構變化，從規模擴張導向轉向流動適應導向，通過完善分層預測機制、強化人地動態匹配、健全評估反饋流程，將科學、動態、精準的“大人口觀”融入規劃全生命周期。構建更具彈性、更有科學響應與分類引導能力的空間治理框架，有效適配少子化、老齡化、區域人口增減分化等趨勢性特征，為國家高質量發展提供堅實空間支撐。

審慎把握關鍵前置變量

國家統計局公布的數據顯示，全國人口總量在2022年達到階段性峰值后，已連續三年減量：2023～2025年，全國總人口分別為140967萬人、140828萬人、140489萬人，人口減量態勢呈現出穩定延續的特征。

一方面，我國出生人口規模持續處于低位，對人口自然更替形成剛性約束。與此同時，人口老齡化進程加快，勞動年齡人口占比持續下降，年齡結構正加速向高齡化、少子化演進。

另一方面，人口的空間分布同步變化，跨區域流動在規模、流向和構成上均呈現新趨勢，標志著人口在空間上進入集聚與收縮、增減分化并存的新階段。

作為國家空間治理的基礎性工具，國土空間規劃對人口趨勢的研判與目標設定，成為決定地方發展路徑與長期治理效能的關鍵前置變量，其科學性與審慎度，關系到未來發展的韌性與可持續性。

筆者對全國31個省級行政單位2021～2035年國土空間規劃的公開文本進行研究發現，關于人口目標的設定，態度有所不同。

7個省份對2035年常住人口規模作出明確量化安排，其中6個為人口長期凈流入或具備較強人口吸納能力的東部地區省份。18個省份在規劃文本中未對未來人口總量作出明確判斷。

從數據來看，明確提出人口規模目標的省份，普遍延續擴張型預期。以2021～2035年為區間，部分經濟發達省份在規劃中設定的人口增量超過千萬人，個別人口基數較小的省份也設定了400萬人以上的增長空間，預測高于相關省份近年來的實際人口變動幅度。

具體到城市層面，政策定位、發展預期與區域競爭策略等綜合因素作用之下，各地國土空間規劃中的人口目標設定，呈現出結構性差異和類型分化。

北京、上海、廣州、深圳等超大城市普遍將嚴控無序擴張作為基本前提，研究編制國土空間規劃，人口預測趨于審慎，規劃重心從規模擴張轉向結構優化。與2010～2020年相比，這些城市在2021～2035年階段設定的人口年均增長率明顯下降，規劃人口較現狀人口作小幅增加。

作為區域人口流動的重要目的地，一些“擴張型”省會和區域性中心城市延續強增長預期，在國土空間規劃中設定了顯著高于歷史增速的人口增長目標。在一些中東部城市，2021～2035年階段規劃的人口增量均在500萬人以上，一些中西部城市的規劃增量超過百萬人。

一些長期處于人口凈流出狀態的中小城市，規劃文本仍以增長預期主導空間和資源配置。也有少數中小城市已開始正視人口減量發展的現實，嘗試進行適應性規劃。比如，東北、西北地區一些城市，結合人口緩慢增長或持續外流的現實，對未來人口規模作出相對穩定甚至小幅收縮的安排。

有機協調?動態銜接

著眼未來，更好推動國土空間規劃與人口發展趨勢有機協調、動態銜接，需從以下三方面入手。

——一些城市應轉換增量擴張時期形成的發展慣性，提高國土空間規劃目標與人口發展趨勢吻合度。

人口預測更多反映各地的發展訴求。城市增量擴張時期，“人地掛鉤”的政策制度安排將人口目標與建設用地指標緊密捆綁，各地普遍采取“做大人口預測—獲取更多土地指標—出讓更多土地謀發展”的策略。

當人口總量已進入減量發展階段，區域人口增減分化成為我國人口發展的重要趨勢性特征，需優化過去城市增量擴張時期形成的政策，進而提高城市規劃建設治理水平。反映在國土空間規劃方面，應充分、深刻認識人口結構和空間分布的變化，促進國土空間規劃與人口發展趨勢的協調銜接。

——優化國土空間規劃“戰略留白”的方式，助力國土空間治理更科學高效有韌性。

為空間規劃預留彈性本是必要選擇。在過往實踐中，彈性往往集中于人口規模參數本身，即通過設定較高的人口目標來應對未來風險。這一定程度上可降低規劃剛性約束，增強政策操作空間，但也容易將戰略彈性簡單理解為繼續擴張的規模彈性，弱化對人口結構、空間組織和功能效率的精細化考量。應更多從空間結構的可調整性、功能配置的多樣性以及公共服務供給方式的適配性方面，預留國土空間規劃的戰略彈性，增強其對經濟社會發展需求變化的適應性。

——強化同人口變化相協調科學配置資源的思路，引導資源要素合理流動、高效供給。

人口結構變化給經濟發展、社會治理帶來一系列新的課題。一是在人口持續流入的特大城市，國土空間規劃可注意保障公共服務，避免空間超載。二是在人口規律性流出的收縮型區域，資源配置邏輯應有助于引導有序調整，避免空心化。

基于此，需系統性構建對區域人口增減分化的適應性治理框架。在人口流入地區，強化承載能力，提升公共服務，提高生活品質；在人口收縮地區，推進集約發展與功能維護，引導各類資源在人口流入區、流出區和穩定區之間形成更具韌性更為科學的配置格局。

全鏈條貫徹“大人口觀”

著眼未來，應將“大人口觀”融入國土空間規劃全過程，以人為中心推動空間治理現代化。

——完善規劃編制與審查機制，夯實人口預測的科學基礎。

構建國家、省、市縣分層銜接的人口預測框架。國家層面側重研判全國人口分布格局與跨區域流動階段性特點，形成具有約束力的趨勢判斷區間。省級層面重點分析省域內部都市圈和城市群的人口集聚與擴散，明確不同城市層級的功能承載臨界值；市縣層面以高頻監測為重點，依托多源數據建立滾動預測機制，使人口判斷更貼近現實變化。

推動人口流動數據的系統整合與規范應用。在既有統計體系基礎上，加強對就業、住房、教育和空間行為等數據的綜合利用，提高人口實際流動和居住狀態“畫像”的顆粒度，為規劃情景設定和空間決策提供更具解釋力的數據支撐。

弱化單一人口規模指標的剛性約束。將人口預測從“確定值”轉向“可調整范圍”，為不同發展路徑和不確定性變化預留規劃彈性，避免規模目標對空間決策形成過度鎖定。

——推動“人—地—產”關系動態匹配，增強規劃對人口流動的適應能力。

根據城市類型實施差異化的空間引導方式。超大特大城市應在控制人口增速的前提下，通過優化功能結構和空間效率提升承載能力；中小城市應將重點放在改善就業結構和生活條件上，以提升對人口的實際吸引力；縣域地區則需更加關注人口回流與就地轉移趨勢，在空間和用地安排上保持靈活性。

強化人口吸納能力與用地配置之間的聯動關系。在建設用地安排中，更加注重產業績效和就業密度，將人口承載能力作為空間配置的重要約束條件，引導土地資源向人口集聚效率較高的區域合理傾斜。

提升建設用地配置的動態調整能力。在嚴格落實耕地保護和生態約束的前提下，逐步增強年度用地安排對人口凈流入變化和土地利用績效的響應程度，避免用地指標長期固化帶來結構性錯配問題。

——健全規劃實施的動態評估與反饋機制，實現人口—資源—經濟等要素配置及時優化。

加強對人口變化與規劃實施情況的持續監測。通過多源數據融合和模型分析，提升對人口流動、公共服務需求和空間承載壓力的預判能力，為規劃調整提供前瞻性依據。

完善規劃實施的周期性評估制度。圍繞人口匹配程度、空間利用效率和公共服務覆蓋狀況，對規劃執行效果進行系統評估，使評估結果成為規劃優化和空間治理的重要參考。

增強國土空間規劃動態維護和可持續優化機制。當人口發展趨勢與既定目標出現持續性偏離時，應通過法定程序對相關空間規劃進行優化調整，保持規劃對現實變化的回應能力。

拓展多元主體參與的規劃研究與評估路徑。通過學術研究、技術合作和數據共享等方式，吸納不同領域的專業力量參與人口分析和規劃評估，提升規劃決策的科學性和社會認同度。

本文來源：《瞭望》2026年第11期

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