覆蓋近3億人！長期護理保險如何實現“老有所護”？

來源 | 人民論壇網-國家治理雜志

轉載請注明來源

隨著我國人口老齡化進程不斷加快，失能失智老年人口數量持續增長，2030年將超7700萬人。“一人失能、全家失衡”，既是千萬家庭共同面對的沉重現實，更是老齡化浪潮亟待修補的制度和情感缺口。自2016年試點啟動以來，截至2025年底，我國長期護理保險制度已覆蓋近3億人。當前，正處于從局部試點向全面推開的關鍵時期，如何建設建設符合中國國情的長期護理保險制度？推薦閱讀。

建立長護險制度是積極應對老齡化的戰略部署

從國際經驗看，長護險制度是應對人口老齡化、家庭小型化和照護風險社會化的重要制度工具。對我國而言，建立長護險制度是積極應對老齡化的必然要求，它不僅是對傳統家庭照護功能弱化的必要補充，也是完善多層次社會保障體系、推動基本公共服務均等化、有力促進人的全面發展的重要抓手，意義重大而深遠。

健全社會保障體系的迫切需求。習近平總書記指出，社會保障“發揮著民生保障安全網、收入分配調節器、經濟運行減震器的作用”，為長護險制度建立和發展指明了方向。長護險以社會互助共濟方式籌集資金，為長期失能人員提供日常生活照料和基本醫療護理保障，是對養老、醫療等社會保險的有益補充，與推動社會保障體系的政策創新和社會養老體系的制度變革密切相關。長護險堅持政府、社會、個人共同參與，通過社會共濟機制分散風險，實現收入分配調節，緩解失能家庭后顧之憂，開創專業化社會化照護新模式，增進民生健康福祉、促進社會公平，進一步織密社會保障安全網。

扎實推進共同富裕的堅實行動。黨的二十屆四中全會提出，“推動人的全面發展、全體人民共同富裕邁出堅實步伐”。作為基礎性、普惠性、兜底性的社會保障制度安排，長護險在公共政策體系中體現普惠公平、人人享有的目標導向，發揮縮小城鄉收入差距的重要作用，這是扎實推進共同富裕的前提和基礎。同時，通過豐富政策供給、強化服務保障，有效破解公共服務領域發展不平衡、不協調、不充分問題，以新供給滿足新需求，讓全體人民共享改革發展成果，促進社會和諧穩定，提升人民群眾在公平適度、互助共濟的社會保障體系中的獲得感、幸福感、安全感，彰顯共同富裕價值底色。

促進銀發經濟發展的重要舉措。黨的二十屆四中全會提出，“堅持惠民生和促消費、投資于物和投資于人緊密結合”。長護險通過構建制度化保障體系、深化養老服務供給側結構性改革，有效激發銀發經濟市場潛力，是聯通“惠民生與促消費”、踐行“投資于人”理念的重要載體。這一制度不僅可以提升養老服務保障水平、緩解家庭照護壓力，而且能在促進消費擴容提質、增加勞動力人口、培育商業保險新業態、構建銀發經濟新生態等方面發揮催化劑作用，推動醫療、康復、護理、養老服務深度融合。

我國長護險制度建設的進展與成效

自2016年啟動試點以來，我國長護險經歷從“單點突破”到“多點開花”的演進過程，形成頂層設計與地方探索“雙輪軌動”的發展格局，覆蓋范圍持續擴大、制度框架日趨完善。截至目前，全國試點城市已擴充至49個，覆蓋約3億人，累計惠及失能人員超330萬，年人均減負1.2萬元，在緩解參保家庭經濟壓力方面成效顯著。

從政策層面看，國家層面的制度建設呈現加速推進趨勢。2015年，黨的十八屆五中全會審議通過《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》提出，“探索建立長期護理保險制度”。黨的二十大報告作出“建立長期護理保險制度”的決策部署。黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》提出，“加快建立長期護理保險制度”。2024年12月，《中共中央 國務院關于深化養老服務改革發展的意見》提出，加快建立長期護理保險制度，合理確定經濟困難失能老年人護理補貼覆蓋范圍和補貼標準，做好長期護理保險與經濟困難的高齡、失能老年人護理補貼等政策的銜接。黨的二十屆四中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》提出，“推行長期護理保險，健全失能失智老年人照護體系，擴大康復護理、安寧療護服務供給”。2025年12月，國家醫保局宣布，將于“十五五”時期加快推動建立具有中國特色的長期護理保險制度，逐步覆蓋全民。我國長護險制度遵循“試點先行、逐步擴面”的推進策略，已完成“從無到有”的制度破題，正站在由“試點探索”邁向“全面推開”的關鍵關口。隨著國家層面的制度建設加速推進，各地制度逐步走向統一與規范，長護險將進入制度化、規范化建設的新階段。

從實踐層面看，我國長護險制度建設呈現明顯特征。其一，堅持循序漸進、突出重點，保障對象以重度失能人員為主，并在部分地區穩步向中度失能和失智人群延伸，體現“兜底優先、穩慎擴面”的政策取向。這既有助于在制度初期控制運行成本，也為積累經驗、形成可推廣模式提供基礎。其二，堅持因地制宜、分類施策，各地根據經濟發展水平和人口結構差異，在參保籌資、待遇支付、失能評估、服務供給等方面保持一定自主性，形成多樣化有益探索，為制度設計和全國推廣積累豐富實踐經驗。其三，以居家照護和機構照護為重點，部分城市探索失智專科護理和社區照護服務，以滿足多樣化照護需求，帶動護理服務市場逐步發展，促進養老服務體系的專業化和規范化，形成多層次、多場景的服務體系。以浙江省為例，作為長護險試點先行地區，2025年底浙江已在省內所有地市實現職工和城鄉居民參保全覆蓋，在全國范圍內率先實現省域范圍內全覆蓋，參保率達93%，待遇好、跨領域融合度高，成為全國長護險制度建設的標桿。

在智慧康養機器人養老驛站內，一名社區居民（前）體驗一款智能行走機器人（3月18日攝）。新華社記者 鞠煥宗 攝

從試點探索看，我國長護險制度建設面臨的難點與堵點

應當看到，試點階段的積極探索為制度全面推開奠定了重要基礎，但一些深層次矛盾和結構性問題也逐漸顯現。

制度銜接不夠順暢。試點階段，長護險在各試點城市的參保范圍、失能評估標準、待遇給付水平等方面差距較大。長護險與基本醫療保險、養老服務補貼、社會救助、商業護理保險等制度的保障邊界模糊，權責劃分不清晰。這些情況不利于人員跨地區流動和權益銜接，削弱參保積極性。從長遠看，還需進一步提升制度框架的統一性和銜接性。

籌資機制有待完善。試點城市普遍遵循“以收定支、收支平衡、略有結余”的原則進行資金籌集和使用，籌資渠道主要包括單主體和多主體兩種模式。其中，單主體模式以基本醫療保險統籌基金為主，個人和單位無需額外繳費；多主體模式在此基礎上輔以個人繳費、用人單位繳費、財政補助及社會福利基金等渠道。不少地區長護險資金主要來源于基本醫療保險基金劃轉和財政補助，個人和單位繳費責任相對較弱。不同試點城市籌資標準差異較大，缺乏統一的基準規范；個人繳費主體責任在多數試點中未有效落實，醫保基金成為主要籌資來源，輔以財政補貼，醫保基金和財政持續承壓；少數試點建立風險共濟調整機制，多數地區未明確籌資標準的動態調整規則與實施路徑；若保障對象進一步擴大到中度失能人員，長期收支平衡將面臨更大挑戰。總體來看，在老齡化持續加深、護理需求剛性增長的背景下，過度依賴單一資金來源，既加大醫保基金運行壓力，也不利于形成長期穩定的制度預期。

服務供給相對不足。有效服務供給與日益增長的剛性照護需求之間存在顯著差距，主要矛盾表現為總量的結構性短缺與質量的非均衡分布。一是專業護理人員數量不足、流動性較大，服務能力與質量參差不齊。二是優質服務資源在城鄉和區域間分布不均，有的地區“需求多、服務少”的問題較為突出。三是醫療服務與長期照護之間的協同仍顯不足，針對經濟困難家庭及普通失能老人的兜底性、普惠性照護服務供給不足，醫養結合在有的地方仍停留在形式層面，政策銜接與資源整合往往止步于淺層的“簽約合作”，缺乏深度的業務協同，導致整合型照護服務發展滯后。四是服務標準有待優化，服務項目、質量標準、定價機制尚不完善，難以滿足多樣化、多層次的照護需求。

經辦管理存在短板。長護險的推行涉及失能評估、服務過程監管和費用結算等復雜環節，對專業化、精細化治理提出更高要求。我國失能等級評估標準的推行尚處于起步階段，評估機構的專業能力與行業信譽仍有待提升。現有經辦體系在人員配置、技術支撐和跨部門協同方面，仍存在一定短板，經辦管理服務體系較為分散，信息化與標準化建設水平不足，制約制度運行效率，也影響參保群眾的實際獲得感。另外，缺乏跨部門統一的服務項目規范、流程標準及質量評價體系，服務過程很難實現量化考核與閉環管控，服務質量的穩定性與安全性難以得到充分保障，存在欺詐騙保、服務縮水等潛在風險。有試點地區采用委托經辦模式，將部分經辦事務交由商業保險公司承擔，但實踐中存在明顯短板。部分承辦保險公司缺乏長期運營規劃，對長護險經辦業務的長期性認識不足；專業化能力不足，在失能風險管控、全鏈條服務整合及精細化護理管理等方面，難以有效發揮市場化優勢；委托管理機制不成熟，保險公司準入退出機制、經辦流程規范、監管考核辦法等關鍵制度尚未系統化建立，委托經辦的權責劃分與風險分擔機制不夠清晰。

加快推動建立具有中國特色的長護險制度，需要從中央到地方醫保、財政、民政等多方主體協同治理與科學精算平衡。當前，我國尚未建立長護險精算模型與基礎數據庫，未能將保險制度參數、人口老齡化速率、宏觀經濟指標等關鍵變量，納入多場景的壓力測試與敏感性分析。由于缺乏動態風險預警與調控機制，決策層難以精準識別基金的中長期“穿底”風險，宏觀調控缺乏前瞻性預判與精準干預手段。

以系統觀念推動長護險制度建設

“十五五”時期，推動長護險高質量發展，關鍵在于堅持系統觀念，統籌制度公平與運行效率，在補短板、強能力中夯實根基，推動頂層設計的剛性約束與基層探索的彈性適配相結合，推動建立符合中國國情且可持續的長護險制度。

加快完善頂層設計和法治保障。通過制定行政法規、逐步推動立法等方式，明確長護險作為獨立險種的制度定位，統一基本制度框架和關鍵政策要素。同時，為地方因地制宜的實踐探索留出合理空間，形成既統一規范又具有彈性的制度體系。建議在國家層面進一步規范和動態完善全國統一的照護服務重點項目目錄、質量標準及規范體系，明確基本生活照料與常用醫療護理的具體服務內容、技術規范、服務頻次與時長等要求，從而形成服務定價、支付結算與質量監管的統一依據。統一執行國家失能等級評估機制，培育獨立、專業的第三方評估機構，加強對評估人員的資質管理和培訓，保障評估結果的公正性與可信度；推動評估結論跨區域互認，為待遇公平享受奠定基礎。探索將功能衰退篩查、失能風險評估和早期干預系統性納入長護險服務體系，通過定期評估、連續監測與分級干預，實現失能早篩、早診、早干預，推動保障重點由“重度失能兜底”向“功能衰退前移干預”拓展，形成“以預防換減支、以管理促可持續”的良性機制。

健全多方共擔可持續的籌資機制。遵循互助共濟、責任共擔，分層、分類、分檔次制定繳費與待遇保障相匹配的機制原則，建立個人、單位、社會、政府等多方籌資渠道和各方可負擔的籌資機制，逐步降低醫保基金劃撥比例。探索建立與經濟發展水平和人口老齡化程度相適應的動態籌資和調整機制，引導中青年群體建立“長護險個人權益賬戶”或形成長期繳費預期，增強制度的代際公平性和穩定性，推動籌資模式從“單純互助”向“跨周期儲備”轉型。強化財政的支持、引導與調劑功能，通過垂直轉移支付與橫向調劑相結合等方式，建立國家級風險調劑機制，重點向中西部地區、重度老齡化地區傾斜，并完善針對低收入失能群體的財政全額資助或定額補貼制度，提升普惠性與兜底功能。將部分社會捐贈、福利彩票公益金、國有資產劃轉收益等，用于充實長護險基金的可行性。支持居民利用醫保個人賬戶結余購買補充性長護險產品，通過“社保定基本、商保增額度”的聯動模式，構建起多層次、可持續的復合型籌資體系。

全面提升長期護理服務的供給能力。通過對海量健康醫療大數據的挖掘分析，構建高精度的失能與失智風險預測模型，實現更早、更精準地識別高危人群并開展干預，推動從“被動照護”向“主動預防”轉變，降低失能失智的發生率與發展速度。構建“無感化、精準化”的非接觸式智能監測體系，對失能人員生理體征、活動軌跡與風險事件進行連續監測與智能識別，實現照護需求的精準識別與輔助評估。構建覆蓋學歷教育、職業培訓、繼續教育的職業化護理人才培育體系。加快輔具與護理機器人規模化部署，通過智能輔具、康復機器人和護理機器人在居家與機構場景的應用，增強半失能人員生活自理與康復訓練能力，緩解護理人力供給不足問題。堅持“普惠優先、精準補短”的原則，引導優質資源向有需求的地區和人群流動，補齊服務短板。規劃社區公共空間、居家環境與服務設施的適老化和無障礙改造，降低失能、半失能人群獲取護理服務的物理與功能性門檻，強化重點人群精準支持，完善家庭照護支撐體系。

以數字化手段提升經辦和監管效率。在 經辦方面，引入兼具老年醫學、護理學、保險精算及信息技術等專業背景的復合型人才。建立分級分類培訓體系，著力提升經辦人員的系統操作技能，培育數據分析思維與風險識別能力，引導經辦隊伍從“被動審核”向“主動治理”轉變，經辦機構從單純的“支付者”向精明的“購買者”轉型。在監管方面，構建數字化、智能化的監管體系，筑牢服務與基金安全防線。建設全國統一的長護險信息平臺，加快推進長護險專屬功能模塊的迭代升級與深度應用，深化“國家統籌+地方落實”的協同架構。依托平臺，推動參保登記、失能評估、服務派單、過程監管、費用結算、績效評價全鏈條線上流轉。加強全過程監管和風險預警，提升失能評估、服務監管、費用結算的精準性與透明度，為基金安全和制度可持續運行提供有力支撐。開發自動化風險預警算法，為基金精算平衡與政策優化提供精準決策輔助。

鼓勵培育發展商業補充險，建設多層次的長期護理保障體系。發揮市場機制靈活高效優勢，打造差異化與普惠性兼具的商業護理保險體系，鼓勵保險機構開發適配老年群體需求、保障內容靈活多樣的普惠型產品，滿足群眾差異化、高品質、個性化的長期護理需求。同時，加大宣傳引導力度，培育個人參保意識，全方位普及長期護理保險相關知識，提升全社會對這一制度的認知水平。通過深入闡釋“風險共擔”的理念，培育公眾全生命周期照護規劃意識，充分展現制度保障實效，不斷增強社會公眾的信任感。在此基礎上，積極引導家庭和個人通過儲蓄、保險等方式，提前進行養老和護理規劃，構建以社會保險為基礎、商業保險為補充、個人儲蓄與家庭支持相結合的多層次長期護理保障體系。

上文略有刪減

選自 | 《國家治理》雜志 2026年第4期

原標題 | 建設符合中國國情的長期護理保險制度

作者 | 浙江大學醫療保障大數據和政策研究中心主任、教授 吳息鳳

新媒體編輯 | 趙光菊

原文責編 | 劉明

人民論壇新書上架

《治理智慧每日讀》正式發售

300余條治理智慧

幫助黨員干部深化治理認知

增強履職本領