必須牢牢把住處理好農(nóng)民和土地關(guān)系主線

2026.03.23

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作者 |一財評論員

日前，中辦、國辦《關(guān)于做好第二輪土地承包到期后再延長30年試點工作的意見》（下稱《意見》）發(fā)布，強調(diào)要堅持穩(wěn)中求進(jìn)、守正創(chuàng)新，牢牢把住處理好農(nóng)民和土地關(guān)系這條主線，錨定加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強國目標(biāo)，堅持把依法維護(hù)農(nóng)民權(quán)益作為出發(fā)點和落腳點。

自改革開放以來，我國農(nóng)村土地已經(jīng)進(jìn)行了兩輪承包。加上這次明確第二輪土地承包到期后再延長30年，土地承包關(guān)系將保持穩(wěn)定長達(dá)75年。

當(dāng)前，農(nóng)村土地承包政策延續(xù)面臨穩(wěn)定和發(fā)展兩個方面的重要課題。穩(wěn)定是指土地承包政策長期不變，土地承包人基本不變，權(quán)益關(guān)系基本不變；發(fā)展是指在堅持基本制度不變的前提下，通過創(chuàng)新，讓土地這個農(nóng)村最重要的資源要素更好發(fā)揮潛力，促進(jìn)農(nóng)民獲得更多收益。

穩(wěn)定意味著權(quán)益的延續(xù)和維護(hù)，充分體現(xiàn)各種利益訴求。

農(nóng)村土地集體所有制是根基，這是不能改變的基本方針。從第一輪土地承包到現(xiàn)在，已經(jīng)超過四十年，各種權(quán)責(zé)利益關(guān)系已經(jīng)相對固定下來，一旦出現(xiàn)較大范圍內(nèi)變化，就可能滋生不少利益沖突，這就需要“大穩(wěn)定”和“小調(diào)整”。

“大穩(wěn)定”就是確保絕大多數(shù)農(nóng)戶原有承包地保持穩(wěn)定、順利延包，決不能推倒重來、打亂重分，更不能借機違法調(diào)整或收回農(nóng)戶承包地；“小調(diào)整”就是對確需調(diào)整的特殊情形，要依法依規(guī)從嚴(yán)掌握，在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的個別農(nóng)戶之間適當(dāng)調(diào)整。

在強調(diào)“大穩(wěn)定”“小調(diào)整”的同時，《意見》再次強調(diào)了依法保障進(jìn)城落戶農(nóng)民合法土地承包權(quán)益。進(jìn)城落戶的，應(yīng)當(dāng)按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營權(quán)或者允許其依法進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。這是當(dāng)前的政策方向，也是在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)及鄉(xiāng)村振興過程中面臨的重要課題。農(nóng)民的身份不論如何變換，土地是不能輕易離開的重要根基。

《意見》更加注重農(nóng)民的權(quán)益保障：因家庭成員全部死亡而導(dǎo)致承包方消亡的，發(fā)包方應(yīng)當(dāng)依法收回承包地，原承包方應(yīng)得的承包收益，依照民法典規(guī)定繼承；依法維護(hù)第二輪土地承包期放棄承包等無地農(nóng)戶的合法權(quán)益，妥善處置因缺地少地導(dǎo)致生活困難農(nóng)戶的合理訴求。

前者明確了發(fā)包方收回承包地的嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，“消亡”方可收回；后者則明確了即使在第二輪承包中曾經(jīng)放棄了承包經(jīng)營權(quán)，但只要是作為集體經(jīng)濟組織成員的資格還在，就可以按照相關(guān)規(guī)定，通過集體收益分配、提供就業(yè)服務(wù)、公益性崗位安置等土地以外的方式獲得救濟。

發(fā)展就是創(chuàng)新，創(chuàng)新的目的是為農(nóng)民創(chuàng)造更多收益。

《意見》還多次提到“探索”：加強探索實踐并根據(jù)實際情況及時調(diào)整完善相關(guān)措施；探索和豐富農(nóng)村土地集體所有制的有效實現(xiàn)形式；探索建立農(nóng)戶自愿有償退出土地承包經(jīng)營權(quán)的辦法等。

“探索”就是鼓勵創(chuàng)新，創(chuàng)新的重要目的是為了更有效地增加農(nóng)民收益。

“十五五”規(guī)劃綱要明確：要節(jié)約集約利用農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，有序推進(jìn)入市改革，健全土地增值收益分配機制；加快完成房地一體宅基地確權(quán)登記頒證，加強農(nóng)村宅基地規(guī)范管理，依法盤活用好閑置土地和房屋。

這些都是增加農(nóng)民收益的重要途徑，而這些大多與土地這個關(guān)鍵因素聯(lián)系在一起。

守著“金礦”的同時，更重要的是探索“金礦”進(jìn)一步開采的政策和具體路徑。這個“金礦”在一定程度上就是土地及附屬的各種利益關(guān)系。將來，農(nóng)村各種要素進(jìn)一步確權(quán)化、資產(chǎn)化甚至資本化，是重要的探索改革方面。

同時，無論是穩(wěn)定方面，還是發(fā)展方面，都要在法治基礎(chǔ)上充分尊重農(nóng)民意愿。《意見》強調(diào)，要堅持農(nóng)民主體地位，充分發(fā)揮農(nóng)民主動性和創(chuàng)造性，鼓勵農(nóng)民集體在法律和政策范圍內(nèi)因地制宜探索延包具體路徑和辦法。

總之，再延長土地承包期三十年與前次延包相比面臨著新的任務(wù)，并不是單純“延”的問題，而是政策在保持總體穩(wěn)定的同時，牢牢把住處理好農(nóng)民和土地關(guān)系這條主線，更加加強農(nóng)民土地承包權(quán)益保護(hù)，更加突出增加農(nóng)民收益。

微信編輯| 七三

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