中國城市的等級金字塔

來源：市場資訊

（來源：安策智庫）

中國的國家治理架構是“條塊結合，以塊為主”的中央集權體制。在這套體制下，上級黨委和政府領導下級黨委和政府，并且前者決定了后者的資源配置。而上級領導下級的機制，就是通過上級的職能部門對口領導或指導下級的職能部門。比如，省政府要出資支持市政府的一個大項目，那么市發改委就需要向省發改委申報。按照類似的邏輯，縣政府需要項目資金，就需要通過縣發改委向市發改委申報。因此，在中國這種單一制政治制度下，國家的資源一定是自上而下分配的，高級別的城市相對于低級別的城市一定會優先獲得各種資源。總之，不同于市場通過價格配置資源，體制內是通過等級來配置資源。

中國內地有大大小小幾千座城市，它們構成了一個典型的城市等級金字塔（圖2-2）。

在這個金字塔的頂端，是中國的四個直轄市：北京、上海、天津和重慶。直轄市為什么處于金字塔的頂端呢？因為它的行政級別最高，這體現在三個方面。第一，直轄市是直屬于中央管理的城市，行政級別是正部級，和一個省一樣。而普通的地級市通常是正廳級，后者比前者差了兩級；第二，直轄市的市委書記通常是政治局委員兼任，屬于副國級，普通省份的黨委書記一般是正部級，普通地級市的黨委書記一般是正廳級；第三，直轄市不僅“一把手”的行政級別高，而且其所有管轄區域和下屬部門的行政級別都比普通地級市下轄的相應單位高出兩級，可謂“雨露均沾”。比如說，在一個普通地級市，就拿我老家江西省撫州市來說，市轄區東鄉區的行政級別是正處級，和縣是平級的；但是在北京，所有的市轄區（比如我工作的海淀區）是正廳級。幾年前，網上熱烈地討論一個哈佛博士后去了深圳市某個街道辦事處當副主任，認為是大材小用。但很多人不知道的是，北京市的一個街道辦事處是正處級，而深圳作為副省級市，其下屬的街道辦事處也是正處級，和縣長的級別一樣。一個博士后如果一工作就擔任街道辦主任這類副處級職務，從行政級別上來說相當于副縣長，這對很多渴望通過“考公”進入體制內的人來說，相當于幾十年的路一天就走完——簡直是終南捷徑。

在這個城市金字塔的第二層，是15個副省級城市。很多人以為，一個省里面級別最高的城市一定是省會城市，錯了！因為前面還有15個副省級市，而省會城市多半不是副省級市。副省級市的行政別介于省和地級市之間，這算是中國特色，是全世界絕無僅有的。這15個城市是：哈爾濱、長春、沈陽、大連、青島、南京、寧波、廈門、武漢、廣州、深圳、成都、西安、濟南和杭州。重慶市起初也位列其中，升格為直轄市后則不再是副省級市。在這15個副省級市中，有10個是省會城市，但還有5個不是省會城市（大連、青島、寧波、廈門、深圳）。作為副省級城市，它們跟普通地級市有三點不同。一是本身的級別是副省級，高于普通地級市；二是它們的市委書記通常都是省委常委，級別是副省級或稱副部級；三是它們的市直工作部門和內設機構可以參考直轄市設置。第三點是什么意思呢？就是一個副省級市轄區的局長、街道辦主任是正處級，和直轄市一樣，比如深圳市的街道辦主任和北京市的街道辦主任是一個級別的。

城市金字塔的第三層是17個普通的省會城市，比如江西省南昌市、海南省海口市。請注意，31個大陸省會城市中，大部分都不是副省級城市，只是地級市。此時如果本省有一個非省會城市的副省級市，那么它和省會城市的關系就非常微妙。比如說，福建省的省會是福州，但福州只是地級市，而不是省會的廈門卻是副省級市。不過，省會城市即便不是副省級，其政治地位也相當于副省級，因為它們的市委書記通常是由省委常委兼任的，也就是說省會城市的黨委“一把手”是副部級官員。因為省委、省政府和下屬機構都在省會辦公，所以省會的一把手如果沒有很高的政治級別，就很難協調省級機關，從而根本無法履行屬地管理的責任。

城市金字塔的第四層，是中國293個地級市中既非副省級市亦非省會城市的261個普通地級市，它們的行政級別是地級或者廳級。在這些地級市中，有少數城市的經濟規模非常大，此時市委書記可能“高配”，比如由省委常委甚至是省委副書記兼任市委書記（即由副省級官員兼任地市級行政單位的一把手），但這并不是一種固定的制度安排。比如，同樣是江蘇省的地級市，蘇州的市委書記一般都是省委常委兼任，但無錫市近年幾任市委書記都不是省委常委。此外，還有少數地級市的市委書記是由省政協副主席兼任的。

最后是真正的“基層”。不管是直轄市、副省級市、省會城市還是地級市，它們都是由縣區、鄉鎮或街道這些基層單位組成的。我們通常所說的“基層”就是指縣級及其以下行政轄區。截至2024年底，中國有2 846個縣（市、區、旗）級行政區，這些行政轄區下面又包含了超過38 700個鄉鎮或街道辦事處等基層的行政單位。大家可能不知道，北京作為直轄市，雖然幾年前將縣全部改為區，但是區下面還有鄉鎮，鄉鎮下面還有村。不過同樣是縣或區，北京的區縣和江西的區縣在行政級別上完全不同，因此不能看見名字中有縣或區，就簡單地說是“縣級轄區”。

理解了這個城市金字塔體系有什么用呢？最大的用處是，它從一個全新的角度告訴我們，現實中稀缺的公共資源很多時候未必是通過價格機制分配，而主要是通過另一種機制——行政等級——分配。這有助于我們理解城市之間的發展差異、發展路徑和營商環境，從而為個人在讀書、就業、創業或養老方面的決策提供支持。下面舉兩個例子，然后提供一項嚴謹的經濟學研究。

第一個例子是財政撥款。對于地方政府來說，特別是不發達地區的政府，財政撥款簡直就是最重要的資金來源。但是，在中央—省—市—縣—鄉五級財政體制下，撥款由上往下層層下撥，每級政府通常都會優先考慮本級政府的財力需求。因此，按照行政級別分配財政撥款的必然結果之一，就是下級政府的財源往往被上級政府“剝奪”，但是事權卻層層向下累積，從而形成了財權和事權不對等的狀況。我在基層調研時，遇到一位基層官員跟我“吐槽”。他告訴我：假如中央撥了100億元給省里，省里開會討論分配方案時，省會城市的黨委書記是省委常委，副省級城市的書記也是省委常委（甚至可能是省委副書記），他們兩家就要拿走一半。其他城市的市委書記誰也不敢反對，畢竟自己的升遷還取決于省委常委呢。那剩下的50億，還有10個地級市要分，此時就算平分，每個地級市到手的資金也就是5億。等地級市拿到5億了，然后再開市委常委會分配，市轄區的區委書記通常是市委常委，拿走一半，剩下的2.5億給其他10個縣，最終每個縣到手2 500萬。你看，100億元的財政資金，說起來不少，但是基層的每個縣只能拿到 1/400。

為了解決這個自上而下的“財政漏斗”問題，從20世紀90年代開始，中央在一些省市試行“擴權強縣”“省直管縣”等改革，目的之一就是盡量避免上級截留下級的財政撥款。但這恰恰從一個側面驗證了城市等級理論，即中國的財政資源很大程度上是依靠城市的行政等級自上而下分配的。

第二個例子是大學的分布。我一直以為，在中國性價比最高的人力資本投資是考取“985大學”。因為這是投入少、見效快、相對最公平的改變命運的渠道。事實上，中國多數老百姓最大的焦慮之一就是如何讓子女上好大學。遺憾的是，全中國的好大學數量基本上是按照城市的行政等級分配的。全國有116所“211工程”大學和39所“985工程”大學，平均下來中國內地每個省可以分到大約4所211大學。數據很平均，但現實很扭曲。39所985大學，絕大部分位于副省級以上城市，只有4所位于普通省會城市（長沙和合肥），只有1所（西北農林科技大學）位于“準副省級”行政區（陜西楊凌）。北京作為首都，211大學和985大學分別占了五分之一。有才的網友們自發在網上建立了一所“山河大學”，說是要給山東、山西、河南、河北這四個高考難度極大省份的343萬名考生提供一個考好大學的出口。其實，要論好大學的數量，我老家江西可能是最慘的，只有一所211大學，以至具有幽默細胞的網友還繪制了一幅“環江西985大學地圖”，令人頗為感慨。

前面都是舉例說明，可能不夠嚴謹，為此下面提供更嚴謹的經濟學研究證據。2018年，我與兩位合作者在《管理世界》上發表了一篇學術論文（江艇等，2018）。這篇論文使用了1999-2007年中國工業企業數據庫和中國城市數據庫，得出了三個主要結論。第一，行政級別越高的城市，其制造業企業的全要素生產率（TFP）平均水平也越高。我們的測算表明，城市級別提高一級，TFP水平能提高6%左右。例如，江蘇省昆山市作為全國百強縣之首，其行政級別僅為縣處級。如果昆山變成地級市，其TFP提高6%的話，那么昆山的TFP水平將超過全國90%的地級市。第二，行政級別越高的城市，其制造業企業的資源錯配程度也越嚴重。城市級別提高一級，以TFP離差度量的資源錯配程度會增加10%左右。這表明，行政級別帶來了更多的資源，但也導致了更低的效率。第三，城市級別影響企業TFP的主要渠道在于：行政級別越高的城市，企業所能獲取的政府補貼更多、雇傭技術人才的優勢更大、融資便利更多、承擔的地方稅負更小。我們的研究表明，現實世界確實存在這樣的現象，即人跟資源走，資源跟權力走。

來源：《基層中國的運行邏輯》作者：聶輝華