一文澄清謎團：新疆伊犁州到底是不是【副省級自治州】？

新疆的行政區(qū)劃，在我國所有省級行政區(qū)中是最復(fù)雜的。

前不久，野望谷在《95%的人都會困惑的問題：新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團的級別與建制究竟是怎樣的？》一文中，詳細論述了新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團到底是“正省級”還是“副省級”。

應(yīng)朋友們的要求，今天就再給大家聊聊位于新疆的伊犁哈薩克自治州（以下簡稱“伊犁州”）到底是不是“副省級自治州”，畢竟這是一個連官方有時都會混淆的問題。

據(jù)澎湃新聞報道，2023年時曾有一位網(wǎng)友通過人民網(wǎng)領(lǐng)導(dǎo)留言板提問：“網(wǎng)上很多自媒體說伊犁哈薩克自治州是我國唯一一個副省級自治州，不知道這種說法正確嗎？”

令人沒想到的是，這么一個看似非黑即白的問題卻把有關(guān)方面給問住了，伊犁州相關(guān)部門先是給這位網(wǎng)友留言答道：“經(jīng)該局核實，伊犁州的行政級別為正廳級”；

可沒過幾天，該部門又改了口：“經(jīng)該局核實，伊犁州的行政級別為副省級建制”。

然而，官方的答復(fù)并沒能阻擋坊間的爭議，前后矛盾的信息反倒讓網(wǎng)友們對于“伊犁州到底是不是副省級”的討論變得更加熱烈了。那么，伊犁州到底是不是副省級行政區(qū)呢？野望谷今天也來掘地三尺剖析下這個問題。

開講之前，各位看官不妨在心中默默想一下你對這個問題會給出怎樣的答案。如果野望谷的分析最后印證了你的猜想、或者讓你覺得確有道理的話，不妨給個關(guān)注或點贊~

【一】

在講伊犁州之前，野望谷先談一個很多人都會搞錯的問題：

眾所周知，在實踐中我國采取的大體是“省、市、縣、鄉(xiāng)”四級行政區(qū)劃管理架構(gòu)；那么請問，如果嚴格按照法律規(guī)定，我國的行政區(qū)劃管理架構(gòu)到底應(yīng)該是幾級？

說到這里，估計很多朋友都會搬出《憲法》第30條作為依據(jù)——

“中華人民共和國的行政區(qū)域劃分如下：

（一）全國分為省、自治區(qū)、直轄市；

（二）省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市；

（三）縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。”

所以答案就很明顯了：如果按照憲法規(guī)定，我國行政區(qū)劃管理架構(gòu)就應(yīng)該是“省、縣、鄉(xiāng)”三級制，實踐中的四級制與憲法規(guī)定的三級制是存在沖突的。

——但很可惜，上面這種觀點屬于典型的斷章取義、以偏概全。如果我們仔細看一下《憲法》第30條就會發(fā)現(xiàn)，在上面這句規(guī)定后面還緊接著一句話：

“直轄市和較大的市分為區(qū)、縣。自治州分為縣、自治縣、市。”

也就是說，同樣都是“市”，但“較大的市”與普通的“市”并不一樣，“自治州”與普通的“縣、自治縣、市”也不一樣。

“較大的市”和“自治州”可以統(tǒng)轄普通的“縣、自治縣、市”以及相當(dāng)于縣的“區(qū)”，從而成為凌駕于縣之上的一級行政區(qū)劃。省既可以直接統(tǒng)轄普通的“縣、自治縣、市”，也可以轄屬“較大的市”和“自治州”，再由該“較大的市”或“自治州”來統(tǒng)轄普通的“縣、自治縣、市”。

——注意，上面這段分析完全是野望谷依據(jù)《憲法》條文所做的拆解。也就是說，即便是嚴格按照《憲法》規(guī)定，我國實行的也是“省、縣、鄉(xiāng)”三級制與“省、市、縣、鄉(xiāng)”四級制并行的行政區(qū)劃管理架構(gòu)，現(xiàn)實實踐與法律規(guī)定并不沖突。

這個道理在我國現(xiàn)行其他法律中亦有體現(xiàn)。比如《立法法》在地方性法規(guī)章節(jié)中，明確規(guī)定享有地方性法規(guī)制定權(quán)的行政區(qū)劃主體為：（一）“省、自治區(qū)、直轄市”，（二）“設(shè)區(qū)的市、自治州”。

——也就是說，“設(shè)區(qū)的市”與普通的“市”是不同的。“設(shè)區(qū)的市”的區(qū)劃級別建制和立法權(quán)限都遠遠超出了普通的“縣、自治縣、市”，“自治州”的區(qū)劃級別建制和立法權(quán)限也遠遠超出了普通的“自治縣”。

而這里所謂“設(shè)區(qū)的市”與《憲法》中規(guī)定的“較大的市”，兩者在內(nèi)涵上大體是一致的，翻譯成更加通俗易懂的表述就是“地級市”。

再如《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中，也明確區(qū)分了“設(shè)區(qū)的市、自治州”與“縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)”的區(qū)別。

——這兩者不僅在區(qū)劃級別建制上存在高下之分，而且在職權(quán)范圍、工作程序、人員產(chǎn)生方式、機構(gòu)設(shè)置、議事規(guī)則上皆有不同。

又如《人民法院組織法》和《人民檢察院組織法》中，也明確區(qū)分了“省、自治區(qū)轄市”“自治州”與“縣、自治縣”“不設(shè)區(qū)的市”“市轄區(qū)”的區(qū)別，前者對應(yīng)“中級人民法院”和“設(shè)區(qū)的市級人民檢察院”，后者對應(yīng)“基層人民法院”和“基層人民檢察院”。

——這兩類法院檢察院之間不只是在級別建制上存在高下之分，而且在管轄范圍、審理級別、機構(gòu)人員設(shè)置、審判和監(jiān)督權(quán)限上皆有不同。

我們通過以上對法律條文的梳理便可得知，“省、市、縣、鄉(xiāng)”四級行政區(qū)劃管理架構(gòu)并不是一種長期實踐形成的自我發(fā)揮，而是有著明確法律依據(jù)作為保障的。盡管《憲法》提供了“省、縣、鄉(xiāng)”三級制與“省、市、縣、鄉(xiāng)”四級制這兩種并行方案設(shè)計，但其他法律在進行相關(guān)規(guī)定時無一例外都默認了“省、市、縣、鄉(xiāng)”四級制才是我國行政區(qū)劃管理架構(gòu)的主體。

所以說，不論是觀察現(xiàn)實實踐、還是嚴格按照法律規(guī)定，我國行政區(qū)劃管理架構(gòu)的主體都是“省、市、縣、鄉(xiāng)”四級制，諸如“省、縣、鄉(xiāng)”三級制或“直轄市、區(qū)、街道”三級制只是一種特殊情形。

【二】

當(dāng)然了，即便是“省、市、縣、鄉(xiāng)”四級制那也只是行政區(qū)劃的標(biāo)準(zhǔn)情形。在我國疆域廣袤的土地上，還存在著許多并不標(biāo)準(zhǔn)的行政區(qū)劃管理架構(gòu)，“副省級行政區(qū)”就是其中一種很有代表性的非標(biāo)準(zhǔn)情形。

在副省級行政區(qū)中，最主要的一類就是“副省級城市”了。1994年，中編委在1號《通知》中明確規(guī)定，重慶、廣州、武漢、哈爾濱、沈陽、成都、南京、西安、長春、濟南、杭州、大連、青島、深圳、廈門、寧波等16個城市的行政級別定為副省級。

這份文件也就給上述16個城市的副省級規(guī)格提供了法規(guī)依據(jù)。在90年代末重慶升格為直轄市后，全國總共15個副省級城市的架構(gòu)一直維持到了今天。

除了上述15個副省級城市之外，我國歷史上還存在過一些其他類型的副省級行政區(qū)：

第一個，是存在于1950年到1988年的“海南行政區(qū)”。

海南行政區(qū)的轄區(qū)范圍跟今天的海南省基本一致，歷史上的海南行政區(qū)政府曾長期稱“海南行政公署”或“海南行政區(qū)公署”，是廣東省政府的派出機構(gòu)。1984年，海南行政區(qū)公署改稱“海南行政區(qū)人民政府”，成為地方正式的一級行政區(qū)劃，行政級別明確為副省級，仍歸廣東省政府領(lǐng)導(dǎo)。

在當(dāng)時，副省級的海南行政區(qū)不僅直接領(lǐng)導(dǎo)了海南島上的多個縣和縣級市，還直接領(lǐng)導(dǎo)了1個自治州（海南黎族苗族自治州）、1個地級市（海口市）。1986年，海南行政區(qū)曾被國家批準(zhǔn)實行計劃單列，海南成為計劃單列行政區(qū)的時間要比深圳、青島、廈門、寧波這些副省級計劃單列市還要早。

1988年海南建省、辦經(jīng)濟特區(qū)，副省級的海南行政區(qū)自此就退出了歷史舞臺。

第二個，是存在于1952年到1958年的“桂西壯族自治區(qū)”（“桂西壯族自治州”）。

1949年廣西解放后，國家先是在這里設(shè)立了廣西省。隨后在1952年，國家在壯族人口聚居的廣西省西部一帶成立了桂西壯族自治區(qū)，級別地位相當(dāng)于行政公署一級，1956年改稱桂西壯族自治州，自治區(qū)（自治州）政府駐南寧市。

桂西壯族自治區(qū)（自治州）對上仍受廣西省領(lǐng)導(dǎo)，對下統(tǒng)轄了邕寧專區(qū)、百色專區(qū)、宜山專區(qū)等3個專區(qū)，再由這3個專區(qū)向下統(tǒng)轄各個縣，事實上形成了“省、自治區(qū)（自治州）、專區(qū)、縣、鄉(xiāng)”五級行政區(qū)劃管理架構(gòu)。

在鼓勵實行少數(shù)民族自治政策成為主流后，1956年，中央首次提出建立省一級壯族自治區(qū)的倡議。歷時兩年準(zhǔn)備后，相當(dāng)于省一級的廣西壯族自治區(qū)正式成立，取代了先前的廣西省，原為副省級的桂西壯族自治州則順勢撤銷。

至于第三個，就是我們今天要重點談的伊犁哈薩克自治州了。

與上面的海南行政區(qū)、桂西壯族自治區(qū)已經(jīng)消逝于歷史長河中不同，伊犁州的行政區(qū)劃建制一直維系到了現(xiàn)在，它的“副省級”色彩直到今天都隨處可見。

因此，我們先來看看伊犁州現(xiàn)在到底是不是“副省級”，再去梳理它的歷史脈絡(luò)、看看它這種超越于一般地市級行政區(qū)的規(guī)格究竟是怎樣形成的。

【三】

我們先看能夠支撐伊犁州是“副省級”的證據(jù)：

第一，從行政區(qū)劃管轄范圍來看，伊犁州不僅下轄了8個縣、3個縣級市，還下轄了塔城地區(qū)、阿勒泰地區(qū)等2個地區(qū)，從而成為了目前全國唯一一個既轄縣市、又轄地區(qū)的自治州（地級市）。

眾所周知，地區(qū)是介于省和縣之間的一級行政區(qū)劃，地區(qū)的行政級別跟“較大的市”、“設(shè)區(qū)的市”、自治州、盟是等同的。

在90年代“地改市”的浪潮中，全國絕大多數(shù)地區(qū)都改為了市，也就是我們俗稱的“地級市”。眼下全國僅剩7個地區(qū)還沒有改為地級市，它們?nèi)挤植荚谛陆⑽鞑亍⒑邶埥冗呥h省份，塔城、阿勒泰就是其中的兩個。

伊犁州雖名為“自治州”，但卻下轄了塔城、阿勒泰2個地區(qū)；在對上接受伊犁州管轄的同時，塔城地區(qū)向下轄屬了3個縣、3個縣級市、1個自治縣，阿勒泰地區(qū)向下轄屬了6個縣、1個縣級市。

由此，在塔城和阿勒泰地區(qū)便形成了“新疆自治區(qū)、伊犁州、塔城地區(qū)和阿勒泰地區(qū)、縣（自治縣、縣級市）、鄉(xiāng)”五級行政區(qū)劃管理架構(gòu)。

同時，為了與塔城、阿勒泰這兩個地區(qū)作區(qū)分，伊犁州直接管轄的8個縣、3個縣級市則被稱為“直屬縣市”或“州直區(qū)域”，由此也就形成了“小伊犁”（不包括塔城、阿勒泰地區(qū)）與“大伊犁”（包括塔城、阿勒泰地區(qū)）之分。

另外在歷史上，伊犁州還曾代管過跟塔城地區(qū)、阿勒泰地區(qū)同級別的博爾塔拉蒙古自治州（如今博爾塔拉州已經(jīng)劃歸新疆自治區(qū)直轄）。

從常理推斷，既然伊犁州對上是受新疆自治區(qū)管轄，因此級別就不應(yīng)該高于新疆自治區(qū)；對下又管轄了塔城、阿勒泰兩個地區(qū)，歷史上還曾管轄過博爾塔拉州，因此級別就不應(yīng)該低于地區(qū)、自治州，那么伊犁州最符合邏輯的層次就應(yīng)該是“副省級”了。

第二，從隸屬關(guān)系來看，伊犁州的確在不少方面是塔城地區(qū)和阿勒泰地區(qū)的上級行政區(qū)劃單位。

比如，在伊犁州發(fā)布的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》中，向來都是以“伊犁全州”為口徑的，各類統(tǒng)計數(shù)據(jù)既包括伊犁州直屬的11個縣市，也包括塔城和阿勒泰兩個地區(qū)。

又如，由于塔城、阿勒泰都是“地區(qū)”，而“地區(qū)”在我國行政區(qū)劃架構(gòu)體系中并不是一級標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)劃建制，這主要體現(xiàn)在地區(qū)不會設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)的政府、人大、政協(xié)，而只會設(shè)立行政公署、人大工委、政協(xié)工委，它們的性質(zhì)分別是省政府、省人大常委會、省政協(xié)的派出機構(gòu)。

但塔城和阿勒泰的特殊性在于，塔城地區(qū)和阿勒泰地區(qū)的行政公署、人大工委、政協(xié)工委都并不是新疆自治區(qū)政府、新疆自治區(qū)人大常委會、新疆自治區(qū)政協(xié)的派出機構(gòu)，而是伊犁州政府、伊犁州人大常委會、伊犁州政協(xié)的派出機構(gòu)。塔城和阿勒泰地區(qū)的人大工委、政協(xié)工委都要分別接受伊犁州人大常委會、伊犁州政協(xié)的領(lǐng)導(dǎo)，向伊犁州人大常委會、伊犁州政協(xié)匯報工作。

再如，當(dāng)伊犁州人大、州政協(xié)舉行會議時，塔城和阿勒泰地區(qū)的相關(guān)人大、行署、政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)也會一同出席會議。

第三，從官方文書來看，伊犁州2009年出版的《伊犁哈薩克自治州概況》里有這么一段話：

“1987年經(jīng)自治區(qū)黨委和人民政府批準(zhǔn)，伊犁州行政待遇調(diào)整，人大常委會主任、州長享受副省級待遇，政府各部門各級負責(zé)人按隸屬關(guān)系享受副地級以下待遇，副地級以上職位由自治區(qū)任命。”

這段話傳遞出了幾層意思：

（一）伊犁州的正職領(lǐng)導(dǎo)按副省級待遇配備；

（二）伊犁州下屬各州直部門的正職領(lǐng)導(dǎo)按不超過副地級（即副廳局級）待遇配備；

（三）由于副廳局級以上干部一般至少都得是省管干部，所以伊犁州并不能自行決定所有州直部門的正職干部任免，如果該州直部門的正職干部為副地級的話，那么就需要按組織程序由新疆自治區(qū)任免；

（四）伊犁州這一級別高配的做法并不只是針對個別領(lǐng)導(dǎo)干部，而是具有普遍適用性的；

（五）決定將伊犁州調(diào)整為副省級待遇，是由新疆自治區(qū)層面做出的決定。

這份官方文書是伊犁州于2009年出版的，自那之后并無調(diào)整伊犁州級別待遇的新的官方文件問世，也沒有聽說上述規(guī)定被廢止的消息，因此應(yīng)當(dāng)認為這種做法在今天仍然適用。

第四，從歷史資料來看，1953年中央在《新疆省民族區(qū)域自治實施計劃草案》中有這么一段話：

“以伊犁、塔城、阿勒泰3個專區(qū)建立以哈薩克為主的自治區(qū)，其行政地位相當(dāng)于行政公署一級。”

——由于建國初期對民族自治區(qū)域的叫法尚不統(tǒng)一和規(guī)范，因此我們不必糾結(jié)于當(dāng)時的伊犁州是叫“自治區(qū)”還是叫“自治州”，而應(yīng)將關(guān)注點主要放在這段話里的“專區(qū)”和“行政公署”這兩個詞上。

民國十九年（1930年），南京國民政府在《建國大綱》中規(guī)定地方行政區(qū)劃采用“省、縣”二級制架構(gòu)。然而在彼時交通、信息、科技都不甚發(fā)達的情況下，這種只求簡約、不顧現(xiàn)實的行政區(qū)劃制度設(shè)計顯然是一種流于形式的空想。

隨著抗戰(zhàn)全面爆發(fā)、地方軍政事務(wù)日趨繁瑣，南京國民政府不得不在省與縣之間增設(shè)了一級“行政督察區(qū)”。行政督察區(qū)政府稱“行政督察專員公署”，簡稱“公署”，行政督察區(qū)首長稱“行政督察專員”，簡稱“專員”。

后來，有的行政督察區(qū)下面還會設(shè)立二級行政區(qū)。

于是，民國中期的地方行政區(qū)劃管理架構(gòu)就在事實上變成了“省、行政督察區(qū)、縣”三級制或者“省、行政督察區(qū)、二級行政督察區(qū)、縣”四級制，這跟清朝時期“省、道、府（州）、縣（州）”的三級或四級行政區(qū)劃層級架構(gòu)頗有相似之處。

到了抗戰(zhàn)時期，由于各省的實際治理區(qū)域逐漸變得支離破碎，原先主要負責(zé)民政事務(wù)的各級地方政府也不利于國民黨政府統(tǒng)合軍政、一體指揮，因此國民黨政府在省政府、行政督察區(qū)之外又新設(shè)立了“行政督察公署”，簡稱“行署”，行署首長稱“主任”。

從那之后，各地行署就代行了省政府的職權(quán)，行署主任名義上是省政府主席的副手，但實際上就是一省的省長。

后來，民國政府的這種做法也被解放區(qū)吸收借鑒。

“行政公署”簡稱“公署”，相當(dāng)于省級政府，“行政公署”統(tǒng)轄的區(qū)域稱“行署區(qū)”，行署區(qū)就是解放區(qū)的最高一級地方行政區(qū)劃。行政公署向下可設(shè)立“專署”，專署統(tǒng)轄的片區(qū)稱“專區(qū)”，專區(qū)相當(dāng)于省之下、縣之上的二級行政區(qū)。

在剛解放那會兒，公署、專署的做法還被保留了一段時間。

比如在建國初期，如今的江蘇省、安徽省、四川省還都不存在，彼時在這些地方上設(shè)立的是蘇北、蘇南、皖北、皖南、川東、川西、川南、川北等若干行政公署，這些行政公署都是正兒八經(jīng)的省級行政區(qū)，行署主任就相當(dāng)于省長。

同時，省、行署之下亦可繼續(xù)設(shè)立“專署”，作為介于省（行署）與縣之間的二級行政區(qū)。

因此，1953年中央在文件中規(guī)定伊犁自治區(qū)“行政地位相當(dāng)于行政公署一級”，實際上就是賦予了伊犁州“準(zhǔn)省級”的地位，盡管伊犁州在這一時期對上還是得接受新疆自治區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)。

但是，伊犁州的“準(zhǔn)省級”地位存續(xù)時間相當(dāng)短。

隨著國家從1952年起陸續(xù)裁撤各地行政公署，統(tǒng)一整編為“省”或“自治區(qū)”的建制；同時又將原先隸屬于省的“專署”更名為“地區(qū)行政專員公署”，簡稱“行署”，行署首長稱“專員”，行署在性質(zhì)上是省政府的派出機構(gòu)、代表省政府統(tǒng)轄若干個縣，其所轄片區(qū)也由“專區(qū)”改稱“地區(qū)”，后來又演變?yōu)榱宋覀兘裉斐Ｒ姷摹暗丶壥小保虼艘晾缰菟劳械摹笆〖墶钡匚灰埠芸炀筒淮嬖诹恕?/p>

第五，從干部職務(wù)任免程序來看，伊犁州的領(lǐng)導(dǎo)干部與普通的地級市、自治州存在很大不同。

我們都知道，“黨組”與“黨委”不能等量觀之。黨委由黨代會產(chǎn)生、受上級黨委領(lǐng)導(dǎo)，而黨組由設(shè)立它的黨委產(chǎn)生、并向其匯報工作。黨委書記、副書記職務(wù)本身就帶有某種行政級別，而黨組書記、副書記職務(wù)本身并不帶有某種行政級別。

以一個地級市來舉例，盡管它的市人大常委會主任、市政協(xié)主席都是省管干部，他們的市人大常委會主任、市政協(xié)主席這些職務(wù)也都是由上級省委研究決定（再按程序提名選舉）的；但他們是否兼任、或者由其他誰來擔(dān)任市人大常委會黨組書記、市政協(xié)黨組書記卻是由本級市委研究決定的，因為市人大常委會黨組、市政協(xié)黨組都是由本級市委產(chǎn)生設(shè)立的，而不是由上級省委產(chǎn)生設(shè)立的。

然而伊犁州卻是一個例外，伊犁州人大常委會黨組書記、伊犁州政協(xié)黨組書記這些職務(wù)都是由新疆自治區(qū)黨委決定任免的，而不是由伊犁州黨委自行決定任免的。

因此從這個角度來看，伊犁州的規(guī)格地位顯然被拔高了，這與一般地級市、自治州的情況迥然不同。

第六，從干部個人級別來看，伊犁州的領(lǐng)導(dǎo)干部與普通的地級市、自治州存在很大不同。

如果我們觀察近年來在伊犁州任職的州領(lǐng)導(dǎo)干部履歷就會發(fā)現(xiàn)，很多領(lǐng)導(dǎo)干部的職務(wù)后面都會被注明一個指示個人級別的括號，如“（正廳長級）”或者“（副廳長級）”。

我們都知道，在官方正式文書中于干部職務(wù)后面特別注明一個指示個人級別的括號，通常發(fā)生在個人級別與職務(wù)級別不對等的情況，可能是“低職高配”，也可能是“高職低配”。那么伊犁州的情況屬于哪一種呢？

在仔細觀察后我們總結(jié)出一個規(guī)律，就以伊犁州副州長為例，排名靠前的副州長職務(wù)后面往往不會被注明一個指示個人級別的括號，而排名靠后的副州長職務(wù)后面往往才會被注明一個指示個人級別的括號——“（副廳長級）”；同一位副州長在職務(wù)未發(fā)生任何變動的情況下，早期可能在他的職務(wù)后面注明一個指示個人級別的括號——“（副廳長級）”，而后期這個括號可能就被拿掉了。

這種普遍性的現(xiàn)象只能指向一種結(jié)果，即伊犁州的副州長按慣例是需要按照正廳級配備的。一位副州長在剛上任時，或許他的個人級別還停留在副廳級，屬于“高職低配”，故而才需要加上一個括號——“（副廳長級）”；假以時日后，隨著這位副州長資歷漸長、排名向前，他的個人級別逐漸與職務(wù)達成一致，這個括號自然也就可以拿掉了。

另外我們還會發(fā)現(xiàn)，近年來出現(xiàn)了許多例外地正廳局級領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)任伊犁州副職的情況。

假如伊犁州的副職是副廳級的話，那么某一位正廳局級干部被降職使用倒還有可能，而發(fā)生多位正廳局級干部都被降職使用的概率那就太小了；更何況干部從外省調(diào)任新疆，往往都帶有幫扶、交流的意味，個人級別不太可能被降，因此也就只剩下了一種最有可能的結(jié)果，也就是伊犁州的副職本身就會按正廳級配備。

第七，從州直部門的級別建制來看，伊犁州的規(guī)格也高于普通的地級市、自治州。

眾所周知，普通地級市、自治州的政府直屬部門、市直機關(guān)的級別一般都是正處級，即使是發(fā)生了個別部門首長的個人級別被高配的情況，也不會影響機構(gòu)本身的正處級建制。

然而伊犁州卻不是這樣，不論是早前成立的伊犁州機關(guān)事務(wù)管理局、交通運輸局、文物局等等，還是在近年來的機構(gòu)改革中新成立或新整合的伊犁州退役軍人事務(wù)局、稅務(wù)局等等，它們在自己的官方介紹中都無一例外明確指出了自身是副廳局級建制。

同時，這些伊犁州州直部門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)也不是像普通地級市、自治州那樣實行科級，而是統(tǒng)一被提升為了副處級。

顯然，伊犁州的這種情況就跟副省級城市有些類似了。按照1995年中編委《關(guān)于副省級城市若干問題的意見》的規(guī)定，副省級城市的市直工作部門為副廳級。

由于伊犁州各州直工作部門的正職大多都是副廳級干部，所以對他們的職務(wù)任免就是由新疆自治區(qū)黨委決定的，而不是由伊犁州黨委決定的。同理，由于伊犁州各州直工作部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)的正職大多都是副處級干部，所以對他們的職務(wù)任免就是由伊犁州黨委決定的，而不是由所在部門自行決定的。

第八，從法院和檢察院的設(shè)置來看，伊犁州的規(guī)格不僅高于普通的地級市、自治州，甚至?xí)哂诟笔〖壋鞘小?/p>

眾所周知，普通地級市、自治州都是設(shè)立中級人民法院、設(shè)區(qū)的市級人民檢察院，“兩院”都是標(biāo)準(zhǔn)的正處級建制，只有院長會被高配為副廳級，常務(wù)副院長會被高配為正處級，其他副院長都是副處級。

即便是在副省級城市，設(shè)立的也同樣是中級人民法院、設(shè)區(qū)的市級人民檢察院，同時“兩院”會跟其他市直部門一樣提升為副廳級建制，只有院長會被高配為正廳級，常務(wù)副院長會被高配為副廳級，其他副院長都是正處級。

然而伊犁州的情況卻大為不同。

首先，設(shè)立在伊犁州的并不是普通的中級人民法院、人民檢察院，而是新疆自治區(qū)高級人民法院伊犁州分院、伊犁州人民檢察院。

尤其是在法院這一塊，目前全國范圍內(nèi)僅有兩個由省高級人民法院派出的分院，它們恰好都在新疆，一個是新疆自治區(qū)高級人民法院新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團分院，另一個就是新疆自治區(qū)高級人民法院伊犁州分院。

按照相關(guān)規(guī)定，高級法院的分院作為高級法院的派出機構(gòu)，其審級地位高于中級人民法院，相當(dāng)于承擔(dān)了一部分高級人民法院的職能。

新疆高級法院伊犁州分院不僅擁有一個中級人民法院的全部職權(quán)，還會代為行使一部分自治區(qū)高級人民法院的職權(quán)；伊犁州分院對下不僅對伊犁州各直屬縣市的基層人民法院擁有監(jiān)督指導(dǎo)權(quán)和案件管轄權(quán)，還對塔城地區(qū)、阿勒泰地區(qū)的兩個中級人民法院擁有監(jiān)督指導(dǎo)權(quán)和案件管轄權(quán)，伊犁州分院有時可以直接代行新疆高院承擔(dān)塔城、阿勒泰2個地區(qū)中院的案件上訴法院職能。

檢察院方面也是同理，塔城和阿勒泰地區(qū)的檢察院全稱分別是伊犁州人民檢察院塔城地區(qū)檢察分院、伊犁州人民檢察院阿勒泰地區(qū)檢察分院；伊犁州檢察院是塔城、阿勒泰兩個地區(qū)檢察分院的上級機關(guān)，對其擁有監(jiān)督指導(dǎo)權(quán)和案件管轄權(quán)。

其次，伊犁州法院和檢察院的機構(gòu)級別建制和領(lǐng)導(dǎo)個人級別也都是向副省級城市看齊的。

比如，按照《檢察官法》的規(guī)定，普通地級市、自治州人民檢察院副檢察長對應(yīng)的檢察官等級至高只能是二級高級檢察官，而伊犁州人民檢察院副檢察長的檢察官等級有的卻是一級高級檢察官，這也是參照副省級城市檢察院的做法。

第九，從每年春節(jié)前夕看望慰問老同志的名單來看，曾擔(dān)任過伊犁州黨委、人大、政府、政協(xié)正職崗位的離退休領(lǐng)導(dǎo)干部是會被納入新疆自治區(qū)“老同志”名單的。

野望谷梳理了近年來新疆自治區(qū)在春節(jié)前夕看望慰問老同志的名單，發(fā)現(xiàn)能夠進入這份名單的正省級（不含）以下離退休老同志包括：

（1）曾擔(dān)任自治區(qū)黨委、人大、政府、政協(xié)副職的老同志；（2）曾擔(dān)任新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團副政委、副司令員、黨委常委的老同志；（3）曾擔(dān)任自治區(qū)高級人民法院院長、高級人民檢察院檢察長、“兩院”黨組書記的老同志；（4）曾擔(dān)任伊犁州黨委、人大、政府、政協(xié)正職的老同志。

由此看來，伊犁州正職領(lǐng)導(dǎo)就是按照副省級來配備的，他們在退休后不只是伊犁州一級的老同志，同時也是新疆自治區(qū)一級的老同志。

【四】

說完了能夠支撐伊犁州是“副省級”的證據(jù)，我們再來看看有哪些不能支撐伊犁州是“副省級”的證據(jù)：

第一，前面說過，伊犁州不僅下轄了8個縣、3個縣級市，還下轄了塔城、阿勒泰2個地區(qū)。然而除了司法等少數(shù)領(lǐng)域以外，伊犁州對塔城地區(qū)和阿勒泰地區(qū)的管轄權(quán)更多是停留在名義上的；塔城地區(qū)和阿勒泰地區(qū)事實上都是直接接受新疆自治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)，同普通的地區(qū)并無二致，這體現(xiàn)在：

塔城地區(qū)黨委、阿勒泰地區(qū)黨委都是直屬于新疆自治區(qū)黨委領(lǐng)導(dǎo)的，并不受伊犁州黨委的領(lǐng)導(dǎo)；

塔城地區(qū)和阿勒泰地區(qū)的行政公署盡管是伊犁州政府的派出機構(gòu)，但卻要接受新疆自治區(qū)政府的直轄，這就等于明確了新疆自治區(qū)對塔城地區(qū)和阿勒泰地區(qū)行政事務(wù)的直接領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系；

塔城和阿勒泰地區(qū)的黨委、行署、人大工委、政協(xié)工委四大班子的正副職領(lǐng)導(dǎo)和地區(qū)中級人民法院、地區(qū)檢察分院的正職領(lǐng)導(dǎo)都是新疆自治區(qū)管理的干部，對這些職務(wù)的任前考察都是由自治區(qū)黨委組織部負責(zé)，而不是由伊犁州黨委組織部負責(zé)；對塔城和阿勒泰地區(qū)黨委、行署領(lǐng)導(dǎo)的職務(wù)任免決定都是由自治區(qū)黨委直接作出的，只有對塔城和阿勒泰地區(qū)人大工委、政協(xié)工委、法院、檢察院領(lǐng)導(dǎo)的任免決定才需要按程序由伊犁州人大或伊犁州政協(xié)產(chǎn)生；

塔城和阿勒泰地區(qū)的財政也都是直接對口新疆自治區(qū)財政，并不需要對口伊犁自治州財政。

也就是說，所謂伊犁州對塔城地區(qū)和阿勒泰地區(qū)的管轄，更多是停留在程序上、名義上的；但凡涉及人、財、事的具體管轄場景時，塔城地區(qū)和阿勒泰地區(qū)都是直接受新疆自治區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)，伊犁州對它們并無支配權(quán)。

第二，眾所周知，組織部門對領(lǐng)導(dǎo)干部的管理權(quán)限是“下管一級”，因此縣處級干部就要由市委管理，廳局級干部就要由省委管理，省部級干部就要由中央管理。故而只要是副省級以上的干部，那么一般來說就必然是中管干部。

比如1994年中組部在《關(guān)于廣州等16城市干部管理范圍問題的通知》中就要求，副省級城市的市委書記、市人大常委會主任、市長、市政協(xié)主席職務(wù)都要納入中管干部序列，其職務(wù)任免由省委報中央審批決定。

然而，伊犁州的州黨委書記、州人大常委會主任、州長、州政協(xié)主席都是由新疆自治區(qū)層面決定任免的，顯然這些職務(wù)并未被納入中管干部序列，這也是外界質(zhì)疑伊犁州是否是“副省級”的一個重要理由。

這一點也能從前面提到的伊犁州2009年出版《伊犁哈薩克自治州概況》中那段話里找到答案——伊犁州“副地級以上職位由自治區(qū)任命”，這里的“以上”自然也就包括了身為“副省級”的伊犁州正職。

第三，由于副省級城市的“副省級”身份是有明文規(guī)定的，因而副省級城市的市委書記、市人大常委會主任、市長、市政協(xié)主席天然就是副省級，市委副書記、市委常委、市紀(jì)委書記、市人大常委會副主任、副市長、市政協(xié)副主席天然就是正廳級，他們的職務(wù)后面都無需再加一個指示個人級別的括號。

然而，在四大班子正副職領(lǐng)導(dǎo)的職務(wù)后面加一個指示個人級別的括號，這種情況在伊犁州卻十分常見。也就是說，伊犁州的正職領(lǐng)導(dǎo)既有可能副省級，也有可能是正廳級；副職領(lǐng)導(dǎo)既有可能是正廳級，也有可能是副廳級。

這背后真實的原因，大概率還是對伊犁州領(lǐng)導(dǎo)干部高配級別的做法只是一種慣例行事，而并不擁有法理依據(jù)。

所以當(dāng)一名干部成為了伊犁州副職領(lǐng)導(dǎo)后，他并不會自動獲得正廳級的個人級別，他能否獲得正廳級待遇還有待上級機關(guān)另行確定；此時為了避免誤解，可能就需要在他的職務(wù)后面加一個括號——“（副廳長級）”。

第四，按照中編委1995年《關(guān)于副省級市若干問題的意見》之規(guī)定，副省級城市的市直工作部門為副廳級建制，市直工作部門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)為正處級建制。也就是說，副省級城市下面的局長是副廳級，副局長是正處級，處長同樣是正處級。

然而伊犁州的情況卻有所不同。如前所述，伊犁州的州直工作部門一般都是副廳級建制，但州直工作部門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)卻普遍為副處級建制。也就是說，伊犁州下面的局長是副廳級，副局長是正處級，處長是副處級。

因此從這個角度來說，伊犁州的機構(gòu)級別設(shè)置并沒有完全比照副省級城市的做法，較副省級城市的規(guī)格略有降低。

第五，副省級城市的市直工作部門正職作為副廳級，屬于市委管理干部；其選拔考察由市委組織部負責(zé)，職務(wù)任免決定由市委做出，發(fā)生違紀(jì)問題后的查辦也是歸市紀(jì)委負責(zé)。

然而伊犁州的情況卻有所不同。伊犁州的州直工作部門正職同樣是副廳級，但對他們的職務(wù)任免決定卻是由新疆自治區(qū)黨委做出，發(fā)生違紀(jì)問題后的查辦也是歸新疆自治區(qū)紀(jì)委負責(zé)。

同理，副省級城市市直工作部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)的正職作為正處級，屬于部門管理干部；而伊犁州州直工作部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)的正職作為副處級，卻屬于伊犁州管理干部。

從中我們便可看出差異了，即副省級城市市委擁有對副廳級干部的管轄權(quán)，副省級城市市直工作部門擁有對處級干部的管轄權(quán)；然而伊犁州黨委卻不擁有對副廳級干部的管轄權(quán)，伊犁州州直工作部門也不擁有對處級干部的管轄權(quán)。

這背后的原因，大約還是伊犁州并不真正享有副省級行政區(qū)的完整管理權(quán)限。所以盡管伊犁州各級領(lǐng)導(dǎo)干部的職務(wù)級別都被上調(diào)了，但伊犁州本身的職能權(quán)限還是按地市級層級來配置的，伊犁州各州直部門的職能權(quán)限還是按處級機關(guān)來配置的，故而伊犁州的職權(quán)邊界也就不如副省級城市那么充分。

【五】

由此看來，伊犁州一方面的確具有副省級行政區(qū)的色彩，另一方面又同真正的副省級行政區(qū)存在不少差距，那么這種似是而非的局面究竟是如何形成的呢？這就要從伊犁州特殊的歷史背景說起了。

上世紀(jì)40年代初期，新疆軍閥盛世才拋棄親蘇親共立場，投靠了國民黨，他殺害了大批進步人士，新疆民眾的生活也變得愈加艱難。盛世才還撕毀了同蘇聯(lián)簽署的協(xié)議，進而引發(fā)了蘇聯(lián)的不滿。

1944年11月，伊寧當(dāng)?shù)孛癖姲l(fā)起了一場反抗盛世才的暴動，蘇聯(lián)也在暗中提供了支持，史稱“伊寧事變”。事變很快蔓延到了伊犁、塔城、阿勒泰三個專區(qū)，三個專區(qū)的土地上新成立了與軍閥盛世才針鋒相對的“三區(qū)政府”，這便是“三區(qū)革命”。

在1945年初的雅爾塔會議上，美國和英國勸說蘇聯(lián)放棄《蘇日中立條約》、加入對日作戰(zhàn)，蘇聯(lián)則提出可以加入對日作戰(zhàn)、但條件之一是要維持外蒙古的“獨立”現(xiàn)狀。消息傳回國內(nèi)，蔣介石回應(yīng)說，如果蘇聯(lián)能夠保證中國對東北和新疆的領(lǐng)土主權(quán)，那么中國可以考慮蘇聯(lián)提出的條件。

就這樣，在經(jīng)過一番要挾和妥協(xié)之后，外蒙古獲得了獨立地位，蘇聯(lián)勢力也退出了新疆。伊犁、塔城、阿勒泰“三區(qū)政府”一開始是愿意同國民黨政府恢復(fù)合作的，但在1947年國民黨政府任命了麥斯武德接替張治中成為新疆省政府主席后，剛剛組建的新疆省聯(lián)合政府再度破裂，“三區(qū)”再次發(fā)生暴動。

盡管國民黨政府很快用包爾漢替換了麥斯武德，但“三區(qū)”與國民黨政府的離心離德已經(jīng)無法挽回。就這樣，在1949年11月“三區(qū)革命”爆發(fā)5周年之際，伊犁、塔城、阿勒泰“三區(qū)”率先投入了解放軍的懷抱，此舉也成為了新疆和平解放的前奏。

基于新疆剛解放后的局勢穩(wěn)定考慮，以及先前對“三區(qū)革命”領(lǐng)導(dǎo)人的承諾，國家便答應(yīng)以1944年“三區(qū)革命”的成果為基礎(chǔ)，將伊犁、塔城、阿勒泰“三區(qū)”作為實施民族區(qū)域自治的一個整體，不做分開。

隨后便產(chǎn)生了前面提到的1953年中央批準(zhǔn)的《新疆省民族區(qū)域自治實施計劃草案》，《草案》明確規(guī)定：“以伊犁、塔城、阿勒泰3個專區(qū)建立以哈薩克為主的自治區(qū)，其行政地位相當(dāng)于行政公署一級”。

如前所述，解放初期的行政公署相當(dāng)于省一級政府，專署則介于省級政府和縣級政府之間。所以在1953年底成立的伊犁哈薩克自治區(qū)在名義上就獲得了省一級行政區(qū)的地位，它向下就統(tǒng)轄了伊犁、塔城、阿勒泰3個專區(qū)。

但由于伊犁哈薩克自治區(qū)對上仍需接受新疆省政府領(lǐng)導(dǎo)，所以這一時期的伊犁哈薩克自治區(qū)就跟位于廣西省的桂西壯族自治區(qū)情況類似，事實上享有的是副省級地位。

另外也是在這一時期，博爾塔拉從伊犁專區(qū)中獨立出來，成為了一個單獨的專區(qū)級建制。受新疆省政府委托，博爾塔拉繼續(xù)由伊犁州代管。

1955年新疆撤省、改建自治區(qū)，伊犁便不再使用“自治區(qū)”的名號，改稱“自治州”。再之后，伊犁專區(qū)被撤銷，塔城、阿勒泰2個專區(qū)則改稱“地區(qū)”。

在這一時期，按照新疆自治區(qū)的統(tǒng)一安排，伊犁州的實際管轄范圍逐漸收窄至原伊犁專區(qū)的地域范圍、也就是今天的伊犁州州直縣市；塔城、阿勒泰、博爾塔拉三個地區(qū)（自治州）的事務(wù)則逐漸收歸新疆自治區(qū)直轄，盡管塔城和阿勒泰在名義上仍然是伊犁州的轄區(qū)，這種局面一直延續(xù)到了今天。

到了80年代，盡管此時距離“三區(qū)革命”已經(jīng)過去了近半個世紀(jì)，但出于民族團結(jié)和統(tǒng)一戰(zhàn)線的考慮，國家便一直尊重了伊犁州這一介于自治區(qū)與地區(qū)之間的行政區(qū)劃建制的歷史，默許了其作為一個行政區(qū)劃制度體系的“例外”而繼續(xù)存在。

在1988年海南行政區(qū)升格為海南省后，“行署區(qū)”便徹底退出了歷史舞臺。由于此前一批過時的法律法規(guī)已被廢止，所以彼時伊犁州的“副省級”地位已經(jīng)失去了法理依據(jù)，于是便有人大代表提出提案，希望國家能夠解決伊犁州在區(qū)劃建制上存在的特殊問題。

1989年，全國人大民族委員會在認真考慮后對此提案給出了答復(fù)：

伊犁州設(shè)立派出機關(guān)的法律依據(jù)問題“建議在制定新疆維吾爾自治區(qū)自治條例和伊犁哈薩克自治州自治條例時作出規(guī)定”；

“新疆維吾爾自治區(qū)黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)同志都表示，今后工作中要讓自治州對所屬地區(qū)在人事、計劃、財政、物資等方面真正管起來，尊重和幫助自治州自治機關(guān)行使自治權(quán)”；

“為使自治州便于領(lǐng)導(dǎo)所屬地區(qū)，自治州領(lǐng)導(dǎo)干部配備和待遇問題也要適當(dāng)解決”。

這一答復(fù)為后來伊犁州的區(qū)劃建制設(shè)計定下了基調(diào)，那就是：

繼續(xù)尊重伊犁州的革命歷史，尊重伊犁州現(xiàn)行的區(qū)劃建制；不改變伊犁州對塔城、阿勒泰地區(qū)的管轄權(quán)，不改變塔城、阿勒泰地區(qū)受新疆自治區(qū)直轄的事實；

新疆自治區(qū)尊重和保障伊犁州依法行使自治權(quán)，伊犁州的區(qū)劃建制和機構(gòu)設(shè)置問題由新疆自治區(qū)自行確定；為了理順伊犁州的領(lǐng)導(dǎo)匯報關(guān)系，伊犁州的干部配備和級別待遇問題應(yīng)當(dāng)“適當(dāng)解決”、“特事特辦”。

從那之后，伊犁州這種在全國獨一無二的行政區(qū)劃建制做法就一直被延續(xù)到了今天，伊犁州的“副省級”規(guī)格也就成為了一項約定俗成的慣例。

【總結(jié)】

到此，本文對伊犁州行政區(qū)劃歷史沿革與特殊現(xiàn)狀的分析已經(jīng)啰啰嗦嗦寫了近1.3萬字了，是該就伊犁州是不是“副省級自治州”的問題做個簡單總結(jié)了：

第一，伊犁州成為“副省級自治州”是有著深刻而特殊的歷史背景的，伊犁、塔城、阿勒泰三地“構(gòu)成一個整體”是有著長期而深厚的歷史淵源的。歷史上設(shè)置在伊犁州的“行政公署”就相當(dāng)于一個省級行政區(qū)，但伊犁州對上隸屬于新疆自治區(qū)的現(xiàn)實則使得它在客觀上變成了一個“副省級行政區(qū)”，這跟當(dāng)年海南、桂西的情況頗為類似。

第二，“副省級”待遇對應(yīng)的是伊犁州本身，而不僅僅是伊犁州的個別領(lǐng)導(dǎo)干部。伊犁州各級干部和機關(guān)部門的級別待遇都被整體拔高了，這跟如今一些地級市、國家級新區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)干部個人級別被高配的情況不可同日而語。

第三，伊犁州的“副省級”規(guī)格是通過整體拔高機關(guān)部門和各級干部的級別待遇來實現(xiàn)的，而不是來自于伊犁州本身自帶的法定“副省級”級別，這是它跟一般副省級城市的根本差異。而這一點，也是造成伊犁州各級機關(guān)部門職權(quán)范圍不如一般副省級城市那么大、伊犁州各級干部經(jīng)常出現(xiàn)“同職不同級”現(xiàn)象、伊犁州干部級別被高配“普遍卻又不絕對”的原因所在。

第四，伊犁州的“副省級”身份并沒有來自國家層面的法律法規(guī)或制度文件作為依據(jù)，而更像是新疆自治區(qū)依據(jù)上級精神所頒發(fā)的一種“內(nèi)部糧票”。而這一點，也正是伊犁州正職干部盡管其個人級別被提上去了、但對他們的干部管理權(quán)限卻沒有一起跟著被提上去的原因所在。

第五，“大伊犁”主要是程序上的、名義上的，“小伊犁”才是更真實的、更貼切的。伊犁州雖仍保有對塔城、阿勒泰2個地區(qū)的管轄權(quán)，但這并不影響塔城、阿勒泰2個地區(qū)都是接受新疆自治區(qū)直轄領(lǐng)導(dǎo)的客觀事實。