城鄉統籌 構建公平可及的長期護理保險制度

按照黨中央、國務院對長期護理保險制度（以下簡稱長護險）建設的一系列重大決策部署，2026年3月，中辦、國辦發布，明確提出“覆蓋全民、統籌城鄉、公平統一、安全規范、可持續”的制度建設總要求。其中，“覆蓋全民”是其作為社會保險領域第六險的制度目標，“統籌城鄉”則是對全民覆蓋的進一步詮釋，是制度實施的科學策略和路徑，促進制度公平、提高效率、提升效益。

“統籌城鄉”的制度模式符合社會保險制度發展規律

在全民覆蓋的目標導向下，長護險制度實施“統籌城鄉”的路徑和策略，既把城鄉居民全面納入制度設計范圍，又在具體政策上有所區別。

一是在制度推進上，明確用3年左右時間，基本建立符合我國基本國情的長護險制度。在此過程中，制度實施范圍穩步拓展，參保覆蓋范圍逐步擴大。各地可根據實際情況，選擇職工與城鄉居民同時覆蓋，或先職工后城鄉居民。目前看，多數省份都選擇了“先職工、后居民”的實施路徑，這符合社會保險制度從特定人群到全民覆蓋的常規演進規律。

二是在繳費機制上，統籌考慮不同人群的繳費能力。單位職工總體費率控制在0.3%左右，由用人單位與個人按同比例分擔。而城鄉居民籌資由個人繳費和政府補助構成，籌資費率可按統籌地區上年度城鄉居民人均可支配收入的0.15%左右起步，用5年左右時間逐步過渡到0.3%左右，有條件的地方也可從0.3%左右起步。特別提出了地方可統籌考慮城鄉差異，農村地區可按農村居民人均可支配收入核定繳費基數。這也體現了社會保險在全覆蓋過程中“責任共擔與漸進調整”的制度發展規律。

三是對全社會風險的有效回應。長護險的誕生，是對人口老齡化和“一人失能、全家失衡”這一重大的社會公共風險的直接回應。長護險全民覆蓋、城鄉統籌的制度模式，體現了社會保險制度因經濟社會發展階段不同、社會風險變化而不斷發展的根本規律，也符合社會保險“大數法則”“互助共濟”的內涵。

“統籌城鄉”的制度模式契合中國式現代化新發展理念

長護險的城鄉統籌，是新發展理念在社會保障領域的一次深刻實踐和具體體現。新發展理念包括“創新、協調、綠色、開放、共享”等元素。長護險作為一項新制度，破解的是傳統社會保障體系未能覆蓋，但部分政策（如民政救助、殘疾人補助等）已經有所涉及的失能人群問題。在制度的全面規劃和考量設計時，“守正創新”無疑是第一特征。“協調”則是最直接相關的元素，城鄉統籌是協調發展的具象化。它要解決城鄉之間、地區之間在護理資源、保障能力上的不平衡問題。在制度實施中，要協調各方力量，如醫保、民政、財政、衛健等部門政策，要協調政府、企業（或單位）、社會和家庭等責任和資源。“共享”是根本目標。統籌城鄉體現的是由全體人民、不分城鄉，共享我國經濟社會發展成果、共同享有長期護理保障權益。借鑒國際經驗，以開放的態度科學設計我國長護險制度，避免走彎路，探索中國特色的制度發展模式也是題中之義。

“統籌城鄉”的制度模式有助于推動社會公平

城鄉差異是我國構建基本社會保障制度、出臺公共政策必須直面的客觀現實。我國農村人口多、區域大，山區、海島、漁村、牧區等地理狀況復雜，交通便利情況不一，加上護理資源配置差異顯著，城市社區養老服務設施覆蓋率為82.4%，而農村僅為31.6%（民政部：《中國城鄉養老服務資源差異研究報告》，2023年），農村地區失能人員照護的地理可及性客觀上低于城鎮。同時，我國城鄉居民消費水平、人均可支配收入存在明顯差距。城鎮居民消費水平、人均可支配收入分別是農村居民的1.97倍和2.31倍（數據來源于國家統計局官網，2025年），農村居民一旦失能，家庭經濟能力和服務購買能力更為有限，經濟壓力將更難以承受，長期照護的經濟可及性也較低。所以，在制度模式上必須考慮既要全面覆蓋、公平享有，又要確保農村居民“進得來、繳得起、享受得到”。現有制度設計正是對這一現實背景做出了科學回應。

“統籌城鄉”的制度模式有助于擴大銀發經濟體量

銀發經濟是適應我國人口老齡化現實的新的重要增長點，農村養老服務市場長期處于供給不足狀態。長護險“城鄉統籌”模式通過基金支付推動護理服務資源向農村拓展，一方面激活失能護理服務需求；另一方面帶動養老護理機構建設、護理人才培養、康復器具研發等相關產業發展，也能進一步改善預期，促進消費，形成“保障促需求、需求帶產業、產業惠民生”的良性循環，為銀發經濟發展注入新活力和新動能，實現社會效益與經濟效益雙贏。

長期護理保險制度兼具完善社會保障和促進經濟發展的雙重功能。從社會保障功能來說，切實緩解失能人員照護難題，減輕家庭的經濟與照護雙重負擔，“讓失能人員生活有質量、為失能家庭減負解憂愁”，通過進一步織密織實社會保障網，推動公共服務均等化、縮小城鄉發展差距、惠及全民。從推動經濟發展的角度分析，在供給側，旨在培育護理服務體系，推動養老產業規模化、智能化，壯大銀發經濟這一新的經濟增長點；在需求側，可改善消費預期、激發全社會需求，并帶來更多就業崗位。所以，城鄉統籌制度模式，是實現“促發展、惠民生”，推動經濟社會協調發展的必選項，它將為我們帶來中國式現代化進程中一幅更加文明、更有溫度的民生圖景。

作者 | 應亞珍 國家醫保研究院執行院長、研究員

來源 | 中國醫療保險

編輯 | 張鐘文 符媚茹 何作為

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