楊瑞龍：宏觀經濟治理是中國自主的經濟學原創性范疇

楊瑞龍 中國人民大學國家一級教授、經濟研究所聯席所長、中國宏觀經濟論壇（CMF）聯合創始人、聯席主席

本文轉載自《中國經濟問題》2026年第1期。

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經典馬克思主義政治經濟學預測商品貨幣關系將會消亡，未涉及政府與市場關系的討論；而西方主流宏觀調控理論雖在我國流行，但因國情與制度差異并不完全適用。習近平經濟思想關于“宏觀經濟治理”的重要論述，是在中國實踐基礎上形成的原創性經濟范疇。其核心是科學調控與有效治理，內涵較“宏觀調控”更豐富，目標更多元，強調政策協調、治理系統性與制度建設。完善宏觀經濟治理體系，充分發揮政府作用，需健全微觀基礎、優化宏觀治理構架并加強預期管理。

一、基于中國國情的宏觀經濟治理范疇具有原創性意義

中國在堅持黨的領導和堅持社會主義基本經濟制度下，已經持續推進了長達四十多年的市場化改革進程。中國改革的目標經歷了從“建立含有市場機制的計劃體制”，到“有計劃商品經濟”“社會主義商品經濟”，最終確立為“構建社會主義市場經濟體制”的演變過程。堅持社會主義市場經濟改革方向的核心，在于正確處理政府與市場的關系，使市場在資源配置中發揮決定性作用，同時更好地發揮政府作用。而處理好政府與市場關系的重要前提之一就是要合理界定政府的作用邊界和職能范圍。

如何構建一個既能適應中國國情又具有邏輯一致性的關于政府與市場關系的經濟學分析框架，一直是困擾經濟學界的重要理論問題。因為在經典的馬克思主義政治經濟學體系中，并不存在“政府與市場關系”的討論。馬克思主義經典政治經濟學在預測未來社會的基本特征時認為，當公有制取代私有制后，商品貨幣關系將逐漸消亡，整個經濟活動將由社會中心統一安排社會勞動，因此并不存在“市場”，也就談不上“政府與市場的關系”。即便在列寧、斯大林時期，傳統的政治經濟學仍以計劃經濟為核心，商品貨幣關系僅在有限范圍內存在，因此也未形成政府與市場關系的系統理論。而西方主流經濟學則認為，市場經濟是私有產權的產物，與公有制不兼容的。我國不僅提出了社會主義市場經濟理論，而且在實踐上證明社會主義與市場經濟是可以結合的，并創造了中國經濟增長奇跡。習近平經濟思想系統論證了在社會主義基本經濟制度下，市場這只“看不見的手”即有效市場，與政府這只“看得見的手”即有為政府可以有機結合，明確提出了兩者各自發揮作用的邊界與具體的結合方式。習近平總書記指出，“在市場作用和政府作用的問題上，要講辯證法、兩點論，‘看不見的手’和‘看得見的手’都要用好，努力形成市場作用和政府作用的有機統一、相互補充、相互協調、相互促進的格局，推動經濟社會持續健康發展” 。習近平干預政府與市場關系的論述立足于我國的具體實踐，創造性地發展了馬克思主義政治經濟學。

隨著我國市場化改革的不斷深入，政府與市場之間的關系如何處理不僅是經濟學界研討的熱點問題，也是實踐中需要解決的實際的問題。無論是馬克思主義經典文獻，還是傳統政治經濟學都沒有討論社會主義條件下的市場機制問題，而西方主流經濟學卻有大量文獻討論在市場經濟條件下的政府干預問題，涉及政府與市場關系，特別是凱恩斯主義經濟學對我國影響很廣，宏觀調控成為經濟學界討論政府干預經濟的一個常用詞。

西方主流經濟學的各個流派對市場經濟條件下的宏觀調控具有不完全相同的認識。一是新古典經濟學邏輯下的宏觀調控。從古典經濟學鼻祖亞當·斯密的“看不見的手”理論，到馬歇爾的局部均衡論，再到庇古的福利經濟學及后來充分相信市場配置資源的理論，都相信市場機制的自發調節能實現資源配置的“帕累托最優”，只有在市場干不了、干不好的前提下，才需要政府調控，也就是我們常說的政府只是“守夜人”。二是凱恩斯主義邏輯下的宏觀調控。20世紀上葉世界性經濟大危機爆發表明新古典經濟學面臨困境，隨著凱恩斯的《就業、利息和貨幣通論》出版，國家干預主義思想開始流行。凱恩斯主義經濟學認為，由于三個心理規律的作用，在有效需求與有效供給達到均衡時存在非自愿失業，政府可以選擇積極的財政政策與貨幣政策來刺激總需求，維護經濟的平穩運行，實現總量平衡。這就是我們現在熟知的逆周期調節的宏觀調控理論。三是新自由主義邏輯下的宏觀調控。到了20世紀70年代，面對滯脹這一更棘手的宏觀經濟現象，凱恩斯主義的政府干預理論面臨困境，隨即貨幣主義、供給學派、新古典綜合派、合理預期理論、新制度經濟學等新自由主義思潮開始興起。新自由主義學派認為，政府干預不僅難以達到預期效果，而且政府也會失敗，且政府失敗比市場失敗的后果更為嚴重，同時在很多情況下市場失敗本身是由不恰當的政府干預造成的。該學派強力主張限制過度政府干預，應該更多相信市場。

近年來需求不足、經濟下行壓力增大等一直困擾著我們，很多人主張回歸到凱恩斯主義邏輯，主張采用總需求管理政策來刺激經濟。凱恩斯主義邏輯下宏觀調控是指政府主要運用財政、貨幣等政策工具刺激總需求，實現經濟增長、物價穩定、充分就業、國際收支平衡等政策目標，實現總供求再平衡。顯然，凱恩斯主義經濟學邏輯下的政府與市場關系及宏觀調控理論并不完全適用于我國，其原因在于：第一，我國的經濟體制改革強調“守正創新”，即堅持在黨的領導下及社會主義基本經濟制度下推進市場化改革。也就是說，宏觀調控范疇不能涵蓋黨領導下的政府在社會主義市場經濟條件下的作用。第二，我國的具體國情決定了不能照搬宏觀調控概念。我國是一個發展中大國，二元經濟結構、獨特的歷史文化傳統和超大規模經濟體特征決定了政府在經濟領域的作用并不限于宏觀調控。第三，我國處于市場化、工業化、城市化、國際化的全面轉型階段，經濟運行模式與西方成熟型市場經濟國家有很大的不同，我們不能照搬照抄基于西方經濟運行模式而產生的凱恩斯主義政府干預理論與政策。這是因為，凱恩斯主義宏觀調控理論主要適用于成熟的市場經濟國家，但難以完全處理好經濟轉型中所面臨的諸如社會公平、可持續發展、國家安全等經濟社會等問題，而這正是需要更好發揮政府作用的領域。

基于以上具體國情，凱恩斯主義邏輯下的宏觀調控范疇不能完整解釋我國政府與市場關系，它不能涵蓋我國政府在經濟領域中的作用范圍。一是政府在制度層面更好發揮作用。我國發展市場經濟，是以堅持社會主義基本經濟制度為前提的。因此，政府發揮作用的關鍵目標在于保障公有制的主體地位、維護國家安全、實現共同富裕，與追求社會公平正義。二是政府在全面深化改革層面更好發揮作用?！笆卣齽撔隆笔俏覈母锏囊粋€重要特色，即我國的經濟體制改革既不是細枝末節的改革，也不是改旗易幟的改革，而是堅持在黨的領導下推進社會主義基本經濟制度條件下的市場化改革，黨中央在推進市場化進程的改革中承擔頂層設計與組織實施的作用，采取“自上而下”與“自下而上”相結合的改革方式，政府在組織改革中發揮重要作用。三是政府在宏觀層面更好發揮作用。凱恩斯主義邏輯下的宏觀調控大體對應政府在這個領域的作用，它主要體現在所謂的逆周期調節及總量需求管理政策，即政府主要依靠經濟手段，如選擇恰當的財政政策和貨幣政策實現一定的宏觀調控目標。四是政府在中觀層面更好發揮政府作用。西方主流經濟學中的宏觀調控一般只涉及政府的總量管理，結構性問題通常是由市場機制自發協調，而處于全面轉型中的我國政府則在結構的轉型升級中發揮重要作用，如產業政策、區域協調政策在政府調節經濟的政策系統中占據很重要的位置。五是政府還將在微觀層面發揮一定的作用，如政府在就業、物價調控、壟斷與競爭政策、收入分配等方面也發揮著重要作用。

由此可見，“宏觀調控”這一概念已不足以全面解釋中國的政府與市場關系。習近平總書記根據中國的國情及國家治理現代化的歷史使命，提出要健全宏觀經濟治理。他在黨的二十大報告中提出，“健全宏觀經濟治理體系，發揮國家發展規劃的戰略導向作用，加強財政政策和貨幣政策協調配合?！绷暯娇倳浻衷邳h的二十屆四中全會上強調要“提升宏觀經濟治理效能”。 “宏觀經濟治理”這一范疇既沒有照搬馬克思主義經典理論，也沒有直接套用西方經濟學范式，而是立足于中國的實踐，在總結規律的基礎上提煉出原創性的概念。因此，習近平經濟思想中關于宏觀經濟治理的論述，是基于中國實際與制度特征提出的重要范疇，構成了中國自主經濟學知識體系中的重要內容，具有重要的理論創新意義。

二、“宏觀經濟治理”比“宏觀調控”有著更為豐富的內涵

如何處理政府與市場的關系，是新時代中國特色社會主義經濟理論的核心議題。用西方主流經濟學邏輯下的宏觀調控來界定我國政府與市場的關系顯然不符合我國的實際。我國社會主義市場體制既具有市場經濟的一般特征，又體現出明顯的中國特色。市場化改革與經濟發展的最終目標是促進社會公平正與共同富裕，防止兩級分化。社會主義市場經濟既包含競爭，也強調合作，在公有制為主體的制度基礎上，既能發揮市場在資源配置中的決定性作用，又可在宏觀與微觀層面形成協同機制。社會主義市場經濟強調有為政府與有效市場的有機結合。要充分發揮政府作用，必須科學界定政府與市場的邊界，推動政府職能轉變，完善宏觀調控體系與治理方式，構建新型政商關系，實現兩者的互補。社會主義市場經濟是人與自然的和諧共生的市場經濟。構建高水平的社會主義市場體系，應全面落實“創新、協調、綠色、開放、共享”的新發展理念，走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路。因此，我們用宏觀經濟治理替代宏觀調控來界定政府在宏觀經濟領域中的作用邊界與作用方式。

更好發揮政府的作用需要完善宏觀經濟治理，宏觀經濟治理的核心內涵就是科學的宏觀調控和有效的政府治理。習近平總書記指出，“科學的宏觀調控，有效的政府治理，是發揮社會主義市場經濟體制優勢的內在要求。”

首先，宏觀經濟治理相較于宏觀調控追求的目標更加多元。宏觀經濟治理除了關注傳統的宏觀調控目標如經濟增長、物價穩定、充分就業、國際收支平衡外，還把產業與區域結構優化、科技創新、生態文明、發展與安全等經濟社會發展目標納入治理目標，激發全社會內生動力和創造力。

其次，宏觀經濟治理相較于宏觀調控更加強調經濟與非經濟政策的協調性。宏觀經濟治理既重視運用財政、貨幣等經濟手段通過調控市場環境引導微觀主體行為，達到熨平短期經濟波動的目標，而且為了實現社會發展等目標，還將采用就業、結構、區域發展等其他經濟政策及生態、民生、穩定、安全等非經濟政策，實現經濟政策與非經濟領域政策的協調。

再次，宏觀經濟治理相較于宏觀調控更加強調治理的系統性。宏觀經濟治理不僅重視逆周期調節、短期需求管理、總量管理及局部調節，而且非常重視跨周期調節、結構調節與中長期調控，特別是我國的五年經濟社會發展規劃在宏觀調控體系中扮演十分重要的角色，將五年規劃納入宏觀治理框架有助于實現短、中、長期發展目標的有效銜接。

最后，宏觀經濟治理相較于宏觀經濟治理更加重視制度框架的構建。宏觀經濟治理不僅是一整套宏觀經濟政策體系，而且包含宏觀治理的制度建設，如政府職能的轉換、財政金融體制的改革。作為中國特色之一，我國將宏觀經濟治理納入國家治理體系和治理能力現代化的整體布局之中，作為國家治理體系的重要組成部分。

因此，學習習近平經濟思想，理解宏觀經濟治理的內涵，具有十分重要而深遠的意義。宏觀經濟治理是中國化的話語體系，講述的是中國故事，但同時也具有可供一般經濟學借鑒的普遍的經濟學理論價值。

三、更好發揮政府作用需要完善宏觀經濟治理體系

在社會主義市場經濟條件下，必須堅持市場在資源配置中的決定性作用與更好發揮政府作用的有機同一。為了更好地發揮政府作用，完善宏觀經濟治理體系是關鍵所在。

第一，完善宏觀經濟治理的微觀基礎。“管得住”的前提是“放得活”。黨的二十大之前，關于政府與市場關系的表述是“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”；而在黨的二十大報告中，這一表述有所調整，將“和”改為了逗號。前者的“和”體現了并列關系，意味著政府與市場的作用可以相互說明；修改為逗號后，邏輯順序更加清晰——首先讓市場在資源配置中起決定性作用，然后再更好地發揮政府作用。換言之，必須先讓經濟“活”起來，才能“管”得好。要讓市場機制充分發揮作用，需要具備以下幾個方面的基礎條件：一是市場主體，產權明晰化是應有之義；二是市場環境，應建立公平競爭、反壟斷和自由價格體系；三是市場體系，包括健全的商品市場和要素市場，推動全國統一大市場建設；四是市場秩序，保障市場運行的穩定性與規范性。

同時，政府的作用邊界也應由市場來界定。政府的作用不是越大越好，而是要有合理的界限和邊界，這就是習近平總書記所強調的“宏觀調控有度”。所謂“有度”，就是“把市場機制能有效調節的經濟活動交給市場，把政府不該管的事交給市場”。為此，就要切實轉變政府職能、深化體制改革。各級政府必須嚴格依法行政，認真履行職責，政府的“有形之手”在該出現時必須出現，但不能隨意干預、四處伸手。

第二，完善宏觀經濟治理的第一層級框架：完善國家戰略規劃體系與政策統籌協調機制。黨的二十屆三中全會對宏觀經濟治理的制度架構提出了頂層設計，即“完善國家戰略規劃體系和政策統籌協調機制”，這正是中國特色社會主義制度優越性的具體體現。在政策制定與經濟活動管理過程中，涉及眾多部門與政策類型，既包括經濟政策，也包括非經濟政策。各項政策從自身角度看或許都是合理的、必要的，但在共同作用于社會經濟體系時，可能會產生相互影響，既可能是相互促進的，也可能是相互沖突的，甚至方向相斥的“合成謬誤”。現實中，我們常見到文件條款各自合理，但落實時相互“打架”的情況。

要解決這一問題，必須發揮社會主義制度的集中力量辦大事的優勢，建立完善的國家戰略規劃體系與政策統籌協調機制，其核心在于各類政策的協同發力。國家發展改革委在新時代被賦予更加重要的職責，尤其在“十四五”收官與“十五五”開局之際，五年規劃的制定與執行將繼續在我國宏觀經濟治理與政策協調中發揮重要作用。這也是我國與西方國家的區別之一——我們能夠通過制度化設計，使政策形成合力，實現“一加一大于二”的效果。

第三，完善宏觀經濟治理的第二層級框架：深化財稅金融體制改革，優化宏觀調控方式。宏觀經濟治理的第二層次是總量管理或稱為逆周期調節。然而，要使總量管理在中國真正發揮效能，就必須深化財稅與金融體制改革，優化宏觀調控方式。西方國家擁有一套相對成熟的“相機抉擇”機制及財政貨幣政策框架，但簡單照搬到中國并不可行。原因在于市場環境、體制結構、政策職能及傳導機制均存在差異。因此，為提升宏觀政策的有效性，應在市場機制發揮決定性作用的前提下，推動政府調控方式即由行政手段直接干預微觀主體向采用經濟手段轉變。比如，政府通過財政與貨幣政策等政策工具，間接影響微觀主體的行為，進而作用于經濟過程、秩序及活動基礎，最終實現預定的經濟目標。為此，深化財稅與金融體制改革至關重要。在財稅改革方面，應完善預算與稅收制度，科學調整中央與地方政府的事權與財權，構建權責明晰、財力協調、區域均衡的財政關系。在金融改革方面，應加快完善中央銀行制度，暢通貨幣政策傳導機制，提高政策效能；同時應健全資本市場功能，強化投融資協調與金融監管，完善“準入前國民待遇+負面清單”管理模式，建立開放條件下的金融安全保障機制。

第四，完善宏觀經濟治理的第三層級構建：健全多元化的宏觀調控工具。除了財政金融政策外，還要綜合運用就業、產業、投資、消費、環保、區域等政策，實現多元化宏觀經濟治理目標。中國作為轉型中的國家，長期存在結構失衡問題，嚴重影響資源配置效率。因此，需要通過結構性政策加以校正。其中，產業政策與區域政策尤為關鍵。由于各地經濟發展差異顯著，中國的政策不可能“一刀切”。在西方國家，產業與區域結構調整主要依靠市場力量，但在中國，政府必須發揮積極作用。然而，結構性政策具有雙刃劍效應——既可能矯正結構失衡，也可能因不當干預導致結構固化。

因此，產業與區域政策必須設定合理化標準。好的產業政策、區域政策能促進結構優化；反之，不當的政策會帶來負面效應。要防止“壞的”結構性政策，就必須讓市場成為檢驗政策成效的重要機制。政府制定產業與區域政策時，應以市場機制為導向。由于中國區域發展不平衡，經濟結構復雜多樣，若完全依靠市場自發調節可能耗時過長，代價太高，政府在方向正確的情況下適度引導，能顯著提高效率、節約資源。但若方向失誤，則可能導致結構性扭曲，而避免不當的政府干預導致結構扭曲，就應該把結構性政策建立在市場機制的基礎上。由此可見，優化和科學制定產業政策、區域政策，明確結構性政策的有效性邊界是優化宏觀經濟治理的重要內容。

第五，加強預期管理也是完善宏觀經濟治理的重要方面。習近平總書記在談及宏觀經濟治理時特別強調“預期管理”的重要性，指出“實施宏觀調控，要更加重視引導市場行為和社會心理預期”。所謂預期，是人們基于當前信息對未來經濟形勢的判斷。預期影響信心，若對未來預期良好，信心增強；若預期悲觀，信心不足。不同的預期將顯著影響政策執行效果。若忽視預期變化，政策效果可能被抵消。因此，提高宏觀經濟治理的有效性，必須強化預期管理。