2026開啟公海生物多樣性元年！BBNJ協定與UNEP，如何協同增效？

本文來源于海潮天下（Marine Biodiversity）

【海潮天下·導讀】

在BBNJ協定籌委會第三屆會議閉幕后，聯合國環境署（UNEP）官網發布了一篇新聞，重點討論如何通過建立治理結構、合規程序及依賴“區域海洋計劃”的成熟經驗，將覆蓋全球近2/3海域的保護目標從法律條文轉化為實際行動，從而填補公海長期以來僅有1.45%受保護的巨大缺口。為助力全球環境治理、并供我國學者了解最新研究動態信息，編譯分享信息如下，供感興趣的讀者們參閱。

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出品 | 海潮天下

2026年1月17日，《<聯合國海洋法公約>下國家管轄范圍以外區域海洋生物多樣性的養護和可持續利用協定》（也被稱為BBNJ協定、海洋生物多樣性協定）》）正式生效，這標志著全球近2/3海洋的治理進入了全新的法治軌道。

為了讓這份具有法律約束力的國際文書從紙面走向實踐，2026年3月22日至4月2日在紐約聯合國總部召開了BBNJ籌備委員會第三屆會議（簡稱BBNJ PrepCom III）。這次會議的核心任務是，為#BBNJ協定 的運行搭建堅實的制度框架，涉及治理結構、合規程序、以及至關重要的能力建設與技術轉讓。

公海及其底層海床在過去很長一段時間內處于保護真空狀態。數據顯示，盡管各國管轄海域的受保護比例已超過22%，但廣袤的公海保護比例僅為1.45%左右。這種失衡，直接威脅到全球生態系統的穩定性。如果無法在公海實現大規模保護，全球“30x30”目標，即到2030年保護至少30%的海洋，將幾乎無法達成。BBNJ協定填補了這一空白，它通過設立包括海洋保護區在內的區域管理工具，規范環境影響評估流程，并建立海洋遺傳資源公平共享機制，為全球海洋的韌性和氣候調節能力提供保障。

在BBNJ協定的落地過程中，區域海洋計劃（Regional Seas Programme，簡稱RSP）扮演著不可替代的角色。這一計劃目前涵蓋了18項區域海洋公約和行動計劃，聯結了146個國家，擁有超過半個世紀的近岸與海洋管理經驗。目前，如《奧斯帕公約》、《巴塞羅那公約》等部分區域性公約已經擁有延伸至國家管轄范圍以外海域的職能。這些現成的法律和政策框架為BBNJ協定的實施提供了實操平臺。以《內羅畢公約》為例，該公約在2025年10月成立了西印度洋BBNJ法律和技術工作組，幫助成員國協調政策并識別優先保護海域，這種區域性的先行嘗試為全球層面的協同提供了范本。

BBNJ協定的成功與否，很大程度上取決于全球目標如何轉化為區域行動。區域海洋計劃的優勢在于它能夠連接國家管轄海域與公海，確保生態系統的連通性。這種基于科學的、跨領域的合作，能夠將全球治理的宏觀承諾轉化為具體的海域管理措施。隨著PrepCom III會議將相關建議提交至BBNJ締約方大會（COP），全球海洋治理的執行力將得到顯著加強。但在資金持續投入、技術均衡分配以及區域執行力方面，國際社會仍面臨長期的協作挑戰。

區域海洋計劃

區域海洋計劃（Regional Seas Programme）是聯合國環境署（UNEP）于1974年發起的一項全球旗艦行動，旨在通過“共享海洋”的理念，解決跨國界的海洋污染與生態退化問題。該計劃目前覆蓋全球18個海域，聯結了146個國家，是世界范圍內最具影響力的海洋治理框架之一。它不僅整合了各國政府的力量，還吸納了科研機構、社會組織和當地社區的參與，通過多邊協作來保護從近岸到深海的海洋環境。

這一計劃的核心競爭力在于其“公約+行動計劃”的法律與執行體系。各海域通過簽署具有法律約束力的區域海洋公約（RSCAPs），并輔以50多項針對生物多樣性、陸源污染、氣候變化等專項領域的議定書，將宏觀的全球治理目標轉化為具體、可操作的地區行動。通過這種機制，區域海洋計劃為BBNJ協定等國際條約的落地提供了成熟的實操平臺，確保了全球海洋生態系統的科學連通與資源的可持續管理。

區域海洋計劃下設的18個區域條約與行動計劃，根據管理模式的不同，嚴謹地分為以下三類：

一、 由UNEP直接管理的區域

這些區域的秘書處職能由聯合國環境署直接承擔，通常設有區域協調中心。

1.加勒比地區（《卡塔赫納公約》）

2.東亞海域（東亞海協作體，COBSEA）

3.東非地區（《內羅畢公約》，涵蓋西印度洋）

4.地中海地區（《巴塞羅那公約》）

5.西北太平洋海域（西北太平洋行動計劃，NOWPAP）

6.西、中及南部非洲地區（《阿比讓公約》）

7.里海地區（《德黑蘭公約》）

二、 非聯合國環境署管理、但與其協作的區域

這些計劃由聯合國環境署發起建立，但由獨立或特定的地區機構負責日常行政管理。

8. 黑海地區（《布加勒斯特公約》）

9. 東北太平洋地區（《安提瓜公約》）

10. 紅海及亞丁灣地區（《吉達公約》，PERSGA）

11. 海域行動區域（《科威特公約》，ROPME，涵蓋海灣地區）

12. 南亞海域（南亞合作環境規劃署，SACEP）

13. 東南太平洋地區（《利馬公約》，CPPS）

14. 太平洋地區（《斯普雷普公約》，SPREP）

三、 獨立運行的合作伙伴區域

這些區域并非由環境署建立，但在法律框架和全球海洋議程上與“區域海洋計劃”保持比較高度的同步。

15. 南極地區（《南極海洋生物資源養護公約》，CCAMLR）

16. 北極地區（北極理事會旗下的北極海洋環境保護工作組，PAME）

17. 波羅的海地區（《赫爾辛基公約》，HELCOM）

18. 東北大西洋地區（《奧斯帕公約》，OSPAR）

以上這18個區域共同構成了全球海洋治理的基層網格，依據各自的公約和議定書，將全球性的海洋保護共識（如最新的BBNJ協定）細化為具體海域的法律約束。

思考題·舉一而反三

【思考】BBNJ協定籌委會第三屆會議開完了，各方的反映其實是蠻有意思的。

▲上圖：2022年的BBNJ INC5現場。攝影 ?海潮天下（Marine Biodiversity）

參加過BBNJ談判會議的朋友們應該記得，在INC談判期間（大概在2023年條約文本達成前后、以及2025年4月），位于內羅畢的聯合國環境規劃署（UNEP）曾經表達過強烈的意愿，希望能夠承辦（host）BBNJ秘書處，利用其現有的全球環境協議管理經驗來整合資源，但這一提議遭到了多個陣營的戰略性抵制（原因涉及多個層面的復雜國際政治、資源分配和治理結構的考量）。所以，此事了了。

眾所周知，UNEP是聯合國內部負責環境事務的領導機構，它的主要職責是設置全球環境議程、促進可持續發展。它擁有深厚的科學評估能力和多邊環境協議（MEAs）的管理經驗。比如，在化學品與廢物管理方面，UNEP托管了旨在保護臭氧層的《維也納公約》及其著名的《蒙特利爾議定書》。物種保護與生物多樣性方面，雖說《生物多樣性公約》（CBD）有獨立的秘書處（在蒙特利爾），但它與環境署在科學評估上高度對接。而專門針對遷徙物種的《保護野生動物遷徙物種公約》（CMS）和限制瀕危物種國際貿易的《瀕危野生動植物種國際貿易公約》（CITES），在行政管理上，都比較深度的依賴UNEP的架構。

一個有趣的現象是，2026年3月23日，這個日子既是CMS COP15的開幕日，也還是BBNJ協定籌委會第三屆會議的開幕日。多位多邊環境協定的秘書長，都集中去去了巴西，參加CMS的會議。

3月23日，CMS COP15上的一幕。里面就有好幾位多邊協定的秘書長。上圖來源于國際濕地公約（Ramsar Convention）

盡管BBNJ在行政上獨立于UNEP，但在核心原則和科學框架上，它深度繼承了UNEP行政托管的CBD的基因。CBD雖然是一個全球性公約，但其管轄權基本止步于各國的國家管轄范圍。對于占海洋面積64%的公海區域，CBD長期以來處于法律真空狀態，有心無力、鞭長莫及。BBNJ的出現，本質上是將CBD的核心精神——即生物多樣性的養護、可持續利用以及遺傳資源惠益的公平分享——正式推向了深海。也就是說，CBD確立了全球生物保護的普世價值觀，而BBNJ則是這套價值觀在“公海”這個最后邊疆的落腳點。在關鍵的科學定義和評估標準上，兩者存在高度的互操作性。BBNJ中最為核心的工具之一是環境影響評價（EIA），其評估流程和生物多樣性閾值的設定，很大程度上參考了CBD多年積累的科學指南。同時，CBD下屬的具有生態或生物意義的海洋區域（EBSA）識別標準，也給BBNJ劃定公海保護區提供了成熟的模板。所以BBNJ生效前后，CBD其實是很忙的，忙著理清楚關系。

跟CBD托管于UNEP不同（深度綁定的那種協同），BBNJ現已明確了要走更為獨立的路線，在行政上拒絕了UNEP的托管邀約，更傾向于建立一個自主的秘書處。其實，這種選擇反映的是國際社會在處理海洋公地（公海）問題時，希望擺脫傳統環境機構的束縛、尋求在海洋法公約框架下建立一套更具政治分量的獨立治理體系。

在BBNJ簽署之前，公海處于一種“碎片化治理”的狀態。UNEP從1974年開始倡導的區域海洋計劃（Regional Seas Programmes）是這幾十年來最重要的多邊協作機制之一。雖然這些計劃中有14個建立在具有法律約束力的框架公約之上，但其地理管轄范圍主要集中在各成員國的專屬經濟區（EEZ）內。大多數區域協議無法對公海行使管轄權，導致公海生物多樣性保護在很長一段時間內只能依賴國際海事組織（IMO）針對航運的規定，或各類區域漁業管理組織（RFMOs）針對單一物種的捕撈限額。反正對于真正的公海區域，這些計劃的覆蓋力還是非常有限的。而且，這些計劃大多屬于“軟法”性質，跨區域的強制力也是很缺的。

BBNJ的出現，本質上是提供了一個覆蓋全海域、跨越所有人類活動的綜合性法律工具，從而終結了過去那種依靠自愿協作、缺乏跨區域強制約束力的“軟法”時代。

個人覺得，BBNJ與UNEP的關系，有點像“新型尖端武器”與“老牌總后勤部”。在權力上，它們是平行的。BBNJ的COP（締約方大會）有自主決策權，不必受制于UNEP的聯合國環境大會（UNEA）的決議。這種獨立性，確保了BBNJ能夠直接跟國際海底管理局（ISA）和國際海事組織（IMO）去平等的搞橫向協商，而不是作為一個“環境部門”去跟這些“資源/工業部門”吵架。

但兩者，在權力邊界上，是有張力的。

BBNJ條約的生效，實際上是為UNEP長期倡導的環境保護理念提供了“牙齒”。原本UNEP無法觸達的公海（占海洋面積64%的區域），現在通過BBNJ獲得了法律約束力。

UNEP長期以來為BBNJ提供了科學基準。例如，UNEP旗下的世界保護監測中心（UNEP-WCMC）提供了全球海洋生物多樣性的底圖，這在較大意義上決定了BBNJ中“區域管理工具”（包括海洋保護區）的劃定邏輯。在這個意義上，UNEP有點像個孵化器。BBNJ得調用UNEP的科學監測能力，就像向外部供應商采購數據一樣。

UNEP管理著大量的環境基金，而BBNJ條約中涉及的“遺傳資源惠益分享（MGR）”和“能力建設”需要巨額資金支持。戰略上，誰來主導這些資金的分配，未來會比較直接的影響全球海洋治理的利益平衡。

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資訊源 | UNEP

文 | 王海詩

編輯 | 海潮君

排版 | 盧曉雨

時間 | 2026年4月

本文參考資料

https://www.unep.org/final-push-operationalize-bbnj-agreement

https://www.unep.org/topics/ocean-seas-and-coasts/regional-seas-programme

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