全生命周期規范“紅頭文件”（連線地方人大）

本報記者 劉新吾

“對‘紅頭文件’來說，這部《條例》既是‘緊箍咒’，也是‘說明書’，督促我們提升文件制定能力和水平。”重慶市石柱土家族自治縣政府辦公室一名負責文件審核制發的干部表示。

該干部口中的《條例》即《重慶市規范性文件管理條例》，于3月25日經重慶市六屆人大常委會第二十二次會議審議通過，將于6月1日起正式施行。這是全國首部關于規范性文件全生命周期管理的地方性法規。

規范性文件俗稱“紅頭文件”，事關公民、法人和其他組織的權利與義務，涉及社會運行的方方面面。然而，一段時間以來，規范性文件制發管理在不同程度上存在條塊分割、標準不統一等癥結堵點，有的機關隨意發文，有的職能部門內設機構“降格發文”，基層重復發文、多頭發文的現象時有發生。

《條例》共6章41條，涵蓋制定權限、程序規范、清理評估、監督責任等，將全市各級人大、“一府一委兩院”及法律法規授權組織制定的規范性文件全部納入適用范圍，實行“全口徑”規范，打破了過去條塊分割的管理壁壘。

“管好規范性文件，是把權力關進制度籠子的體現，這部《條例》扎緊了權力的‘口子’，讓亂發文失去生存空間。”重慶市規范性文件備案審查研究中心專家、西南大學法學院院長葉金育介紹，重慶推行“規范性文件制定主體清單制度”，清單以外的國家機關、有關組織不得制定規范性文件，特別是議事協調機構、臨時機構、未經授權的公共企事業單位不得“越位”發文。

過去，有的基層干部深有感觸：上級出臺一份文件，要求下級“抓緊制定配套文件”；配套文件還沒落地，又接到新的發文要求……層層配套、層層發文，基層疲于應付，“文山會海”沉渣泛起。

對此，《條例》明確規定，法律、法規以及上位規范性文件已作出明確規定的，或者同一層級其他規范性文件就同一事項已有具體規定且仍然適用的，制定機關應當避免重復規定。同時，所制定的規范性文件一般不得要求其他國家機關、組織制定配套規范性文件。

“上級不能隨意‘甩鍋’讓下級再發文，這就從制度上為基層減負。”重慶市人大常委會備案審查工委備案審查處副處長代杰說。

讓規范性文件全過程有章可循，也是這部《條例》的一大創新。

《條例》明確暫行、試行文件有效期不超過5年，到期未按程序延期自動失效，建立了效力監控和失效提醒機制，防止文件“長期休眠”和“效力模糊”。針對應急處突等特殊場景，《條例》還專門設置簡易程序，兼顧規范與行政效率。

“規范性文件一經出臺，就要向社會廣泛公布，不能‘猶抱琵琶半遮面’。”重慶市人大常委會備案審查工委主任黃谷介紹，《條例》推動形成規范性文件“源頭規范制定、過程協同監管、事后閉環評價”的管理鏈條，將有力保障全市各級各類“紅頭文件”規范、提質、增效。