研究 | 劉恒：62年中印沖突后，英國如何加大對印海軍援助？

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作者|劉恒

整理|王晶

編輯|曹寅聰

審核 |朱依林 陳玨可

摘要

從1963年至1965年，英國與印度圍繞海軍援助問題，展開了長達兩年的外交磋商。英國霍姆政府決定援助印度建造“利安德”級護衛艦，主要是為了阻止蘇聯將影響力伸入印度洋，進而維護英國在蘇伊士運河以東的戰略利益。在財政危機和防務審查背景下，威爾遜政府已無力滿足印度海軍日漸膨脹的要求援助的胃口，致使后者轉向蘇聯。從后殖民時代英印關系的視角觀之，英印海軍特殊關系的終結，是印度在國防現代化進程中全面同英國拉開距離并轉向蘇聯的重要一步。20世紀60年代南亞國際關系格局的變動，絕不只是傳統觀點所認為的冷戰兩極對抗下美國和蘇聯主導權的交替，而是有著更為復雜的歷史面相。

關鍵詞：英國 印度 海軍 軍事援助

英國援助印度建造的“利安德”級護衛艦。圖源：網絡

1965年9月1日，印度與蘇聯政府簽署了一項包括四艘潛水艇在內的海軍軍購協議，在西方引起激烈反響。這個事件的轟動程度雖然不及大約同時發生的第二次印巴戰爭，但對于印度國防史、外交史和英印關系史來說都意義重大。在此之前，印度海軍一直是在英國皇家海軍的扶植下創建與成長，列裝清一色的英制軍艦，對英國的制式裝備擁有相當高的認同感。所以，這是印度歷史上首次從英國以外的國家引進海軍戰艦和武器系統，標志著英印海軍特殊關系的終結。

耐人尋味的是，在購買蘇制裝備之前，印度曾試圖向英國求援。圍繞海軍援助問題，英印兩國展開了長達兩年的外交互動，只是在英國拒絕之后，印度才決定轉向蘇聯。為何英國沒能滿足印度海軍的裝備需求？印度海軍是如何逐步從英制裝備轉換為蘇制裝備？海軍改換制式裝備與印度的國防和外交政策以及南亞國際關系格局之間有何關聯？截至目前，學術界還沒有研究能清晰、系統地回答以上問題，為數不多的關于后殖民時代英印海軍關系的著述，考察時段都集中在20世紀50年代中期以前，對60年代英印海軍關系發生變動這一關鍵時期一筆帶過。

事實上，英國與印度關于海軍援助的互動，其過程之曲折以及所牽涉的戰略和政治問題的復雜程度，遠遠超出學術界的既有認知：它既與1962年中印邊界沖突后印度國防政策的轉變密切相關，還關涉英國在南亞次大陸乃至蘇伊士運河以東的帝國利益；英印海軍特殊關系的終結，是印度在國防現代化進程中全面同英國拉開距離并轉向蘇聯的重要一步。本文擬利用英國與印度的解密檔案，輔之以蒙巴頓等重要歷史人物的私人文件，從后殖民時代英印關系的視角切入，考察英國與印度圍繞海軍援助互動的歷史過程，重點探討英國政府對印度海軍的援助政策及其背后的復雜考量，以期從一個新的視角觀察60年代的英印關系和南亞國際關系格局的走向。

一、50年代英國對印度海軍的軍艦轉讓政策

與英印海軍關系

印度海軍的前身嚴格來說是1934年成立的皇家印度海軍。英國的初衷是讓它負責防御南亞次大陸海岸與港口，分擔英帝國在印度洋的防務。第二次世界大戰期間，皇家印度海軍壯大為一支頗具規模的艦隊。1947年工黨政府從南亞實行戰略撤退，將次大陸劃分為印度和巴基斯坦兩個自治領，包括海軍在內的軍事力量也一分為二。印度分得各型艦艇32艘，但大多損耗嚴重，沒有太大的軍事價值。1950年1月26日印度共和國成立當天，“皇家印度海軍”更名為“印度海軍”。

建國以后，尼赫魯政府一方面致力于向世界展示一個自由獨立的國家形象，另一方面又難以斬斷和前宗主國的聯系，殖民時代的歷史痕跡仍舊在無形之中延續下來。印度的行政制度、語言文化和軍事體系等，隨處可見英印帝國時期的影子，其中以海軍對英國的依附最有代表性。由于英印政府對軍隊實行政治管控，限制印度軍官的升遷，導致印度獨立后軍官數量嚴重不足。這種現象在海軍中尤為突出。為填補缺口，尼赫魯政府選擇從英國租借軍官繼續訓練并統帥印度海軍，導致海軍的非殖民化進程遠遠滯后于其他軍種。更重要的是，海軍繼續使用英國的制式裝備，大至軍艦和武器系統，小至軍帽和被單等軍用物資，基本都從英國進口，而且編制、戰術條令和禮儀等仍舊沿用英國皇家海軍的標準。

海軍非殖民化進程的滯后，也和印度的國防政策以及海軍的地位有關。尼赫魯政府的首要任務是集中資源優先發展經濟，注重控制軍費。就國防政策而言，印度將巴基斯坦視作國家安全的主要威脅，把陸軍和空軍作為軍備重心，海軍處于國防建設的最末端，成為節約財政的犧牲品。在這項政策下，海軍曾在1947年制定出一項包括兩艘航母和四艘潛艇在內的擴軍計劃，最后由于預算受限而被迫束之高閣，其裝備建設只能靠從英國購買老式軍艦。

印度海軍對英國的依附，使得英國對南亞次大陸的影響力并沒有隨英印帝國瓦解而消亡。印巴分治之際，艾德禮政府曾幻想和印度達成防務協議，從而將其海軍納入英帝國在印度洋的防務體系。然而，由于尼赫魯政府奉行不結盟政策，并將同為英聯邦成員的巴基斯坦視作主要威脅，使英國的愿景化為泡影。盡管如此，英國皇家海軍致力于向印度轉讓軍艦，其動機主要是戰略性的：確保印度海軍對英國裝備和技術的依賴，甚至能在戰時協助英帝國在印度洋的防務。此外，出售軍艦還可獲取不菲的外匯收入，改善英國的收支平衡狀況。基于以上戰略和商業利益，從印巴分治到60年代初，英國向印度海軍轉讓了多艘軍艦，主要有：一艘航空母艦、三艘“亨特”級（Hunt）護衛艦、四艘“噸”級（Ton）海岸掃雷艇、三艘“布萊克伍德”級（Blackwood）反潛護衛艦、三艘“威特比”級（Whitby）反潛護衛艦、三艘“豹”級（Leopard）防空護衛艦。

以上軍艦交易的時間雖然不同，但具有一些共同的模式和特點。首先，所有交易都是以外匯結算，英國概不考慮盧比支付、政府貸款等財政援助方式，這也是它向所有英聯邦成員供應裝備的基本原則。如此既是為了防止成員國競相索要援助帶來不可承受的財政負擔，也避免厚此薄彼而破壞英聯邦關系。其次，轉讓的基本都是英國皇家海軍退役的老式軍艦。這既與印度海軍預算受限而無力購買昂貴的新型軍艦有關，也因為英國皇家海軍還保留殖民時期的家長作風和帝國思維，認為印度海軍不具備操縱新型軍艦的能力。再次，蒙巴頓（Louis Mountbatten）在印度海軍建設進程中起到了非常關鍵的作用。蒙巴頓先后擔任了印度總督、英國第一海務大臣和國防參謀長等要職。由于他和尼赫魯等印度最高領導人私交甚密，成為印度從英國獲取武器裝備尤其是海軍戰艦的重要渠道。印度官方海軍史充分肯定了蒙巴頓的作用。

綜上可見，印巴分治以后，英國并未從南亞次大陸完全撤離。雖然政治話語權不復從前，但通過供應裝備等方式，英國對印度海軍乃至總體國防建設仍擁有獨一無二的影響力。這種角色表明，二戰后的南亞國際關系并不局限于東西方冷戰的兩極格局。當印度的經濟領域成為美國和蘇聯爭奪的主要戰場，英國則在其國防領域占據近乎壟斷的地位，是超級大國之外另一支不可忽視的力量。源于特殊的歷史聯系和裝備標準化考慮，印度大多時候更愿意購買英制裝備，為英國發揮影響力提供了保障。但這個標準并非一成不變。當英國無法滿足它更為現實的國家利益需求時，印度便會尋找新的供應源。1962年中印邊界沖突后，印度的國防政策發生轉變，再加上美蘇在南亞的角逐升級，對英國殘存的帝國影響力構成強烈沖擊。在這個背景下，即便曾經如“同志般”親密的英印海軍關系，亦在此過程中漸行漸遠。

二、印度海軍的更新換代計劃

與麥克米倫政府的冷淡回應

1962年10月至11月，印度與中國因領土爭端在邊界地區爆發沖突，最后以中國主動停火撤軍而收場。在這場軍事較量中的失敗，暴露了印度國防在戰略、戰術、情報、后勤和武器裝備等各方面的嚴重缺陷，使尼赫魯政府深受刺激，開始從戰略高度重審獨立以來的國防政策。經濟與國防協調部部長克里希納馬查理（T.T.Krishnamachari）向尼赫魯指出，印度從來沒有直面過國防存在的各種問題，無論軍事領導、戰略計劃還是武器裝備都是“失敗的”；他建議，“迫切需要迅速和全面地加強國家的國防與經濟實力”。1963年春的三年國防計劃正是在這一背景下出臺的。這項計劃最突出的特點，是以中國為主要軍事防范對手，謀求通過大規模擴充陸軍、強化空軍、實現武器裝備的更新換代和提高國防生產能力等措施，加快軍事現代化進程。根據計劃，印度的國防預算在1963-1966財政年度呈階梯式增長。

與此同時，印度的外交政策也發生微妙轉向。中印邊界沖突爆發后，尼赫魯政府緊急向美國和英國求援，其外交政策已在事實上偏離不結盟的軌道。國防計劃出臺后，由于財政資源尤其是外匯緊張，加之軍工水平落后，印度領導人認為，大規模的軍備建設仍舊離不開西方大國的支持，它向英美提出的軍事援助請求如同雪球般越滾越大，數額劇增，范圍也從步兵武器擴展至戰斗機等重型裝備和國防工業裝備。這表明，軍事援助不再是印度不可觸碰的政策底線，而是成為防務建設的重要途徑。

從國防計劃的內容可知，海軍不是尼赫魯政府的軍備重心，但中印邊界沖突促成的緊急態勢，強化了海軍的安全焦慮。就戰略環境而言，海軍認為，印度周邊的主要對手中國、印度尼西亞和巴基斯坦的海軍實力都有所發展，特別是印尼，其海軍已足以威脅到對印度戰略意義突出的安達曼和尼科巴群島。更重要的是，此前海軍購買的大部分是退役軍艦，導致它面臨嚴重的裝備老化問題。截止到1963年，印度海軍共有各型軍艦二十六艘，其中過半建造于二戰時期，服役時間超過20年，無論設備還是火炮均已過時。這種狀態讓海軍高層憂心忡忡，海軍參謀長卡塔里（R.D.Katari）在給蒙巴頓的信中寫道：“除非現在可以采取一些措施，否則我們兩到三年內就會發現，當航母在印度洋航行時，護航艦會使它看上去完全沒有保護！我不敢想象到時候我們會面臨怎樣的批評。”

借著緊急狀態下國防建設的“東風”，海軍打算加快實施一項在中印邊界沖突前便已制定但受財政限制而未落實的更新換代計劃。這項計劃由兩個部分組成，短期內通過軍購實現的目標有：三艘驅逐艦、三艘巡邏艇、十艘掃雷艇、一艘艦隊供油船、Mk44型自導魚雷、十六架“海鷹”（Sea Hawks）戰斗機、四艘潛水艇。長遠計劃是在位于孟買的馬扎岡船廠（Mazagon）自主建造三艘新型護衛艦，以降低對軍購的依賴，初步選定英國的“利安德”級（Leander）護衛艦。以上計劃中，驅逐艦、潛水艇和護衛艦工程是核心內容。然而，此時印度的軍備重心是以對抗中國為主的陸軍和空軍，無暇顧及海軍。尼赫魯政府向大國求援時，將海軍排除在外。

眼見政府撥款無望，印度海軍嘗試通過特殊渠道-末代總督蒙巴頓向倫敦求援。1963年5月初，蒙巴頓訪問新德里，為印度海軍傳遞求援意圖提供了契機。蒙巴頓此行主要是受英美兩國政府所托，勸說印度將國防計劃尤其是陸軍和空軍擴軍目標控制在更為理性的規模之內。除此之外，他還專門向印度最高層指出海軍裝備老化的問題，強調不能只顧發展陸軍和空軍而忽視海軍。借此機會，印度軍方向蒙巴頓提出海軍援助請求：第一，以租借或長期貸款方式轉讓驅逐艦和潛水艇；第二，軍艦必須是最新型號，因為老式軍艦不僅難以維護，而且將使政府受到議會質詢。這些請求表明，印度海軍一方面沒有完全擺脫對英國的依附，另一方面又試圖改變傳統的裝備供應模式。

蒙巴頓返回倫敦后，仍舊像50年代那樣積極奔走，努力推動英國政府支持印度的海軍建設，這一次卻屢屢碰壁。原因在于，海軍援助不符合麥克米倫政府對印度軍事援助的基本原則。中印邊界沖突以來，英國是印度防務建設的主要援助國之一，并且和美國保持密切合作。1962年12月底，英美首腦在拿騷會議期間商定，向印度提供上限為1.2億美元的軍事援助，由美國、英國及其他英聯邦國家平攤。英國的援助政策是基于多重利益的考量：其一，贏得尼赫魯政府的政治感激，推進拉攏印度、遏制中國的冷戰目標；其二，保持與美國在南亞冷戰事務上的密切合作，鞏固英美關系；其三，確保印度軍隊繼續使用英制裝備，維護英國對印度國防事務的影響力和武器出口的商業利益。英美軍事援助的一個主要特點，是將援助限制在“和中國對抗”的山地步兵師和空軍裝備，海軍的援助要求顯得有些不合時宜。在英國領導人看來，“中國對印度不構成海上威脅”，海軍不在援助范圍之內。當印度試探性提出這方面請求時，被英聯邦關系部官員看作“機會主義”的表現。

以財政援助方式轉讓軍艦也遭到英國的抵觸。前文已述，50年代英印軍艦交易都是外匯結算。若提供長期貸款，等于打破英國對英聯邦武器供應的基本原則，英國因此不愿在財政上讓步，要求所有裝備交易必須以現金結算。此外，由于英國曾拒絕以特惠待遇向巴基斯坦出售三艘“戰斗”級（Battle）驅逐艦，從印巴平衡角度來說，不宜明顯偏袒印度。英國海軍部強調，對印度的軍艦轉讓條件不能比巴基斯坦更加優惠。

三、霍姆政府對“利安德”級

護衛艦工程的援助

從已有史料來看，印度政府對海軍的態度在1963年下半年發生轉變。蒙巴頓的建議雖不能說起到決定性作用，但使海軍得到較為有力的支持。印度國防部副秘書班納吉（S.Banerji）在給內閣秘書凱拉（S.S.Khera）的報告中指出，“海軍似乎被忽略了”，“蒙巴頓勛爵關于來自海上的潛在威脅的言論值得深入研究”。印度政府也認識到，若只顧陸軍和空軍而忽視海軍，勢必嚴重打擊后者的士氣。1963年12月，印度領導人向美國參聯會主席泰勒將軍（Maxwell Taylor）坦言，海軍裝備確已陳舊，有必要更新換代。在此背景下，1963年12月17日，尼赫魯政府正式向英國遞交海軍援助備忘錄，其中提出：印度已決定自主建造3艘英制“利安德”級護衛艦；鑒于印度收支狀況嚴峻，請求英國政府提供長期貸款或類似的財政援助。

此外，英國也迎來政權交接。1963年10月，外交大臣道格拉斯·霍姆（Alec Douglas-Home）接替因病辭職的麥克米倫出任首相。霍姆執政后，基本延續了前任的援助思路：由于財政資源有限，英國無法像美國那樣維持大規模軍援，但出于冷戰和帝國利益的雙重目標，不可能拒絕進一步援助。綜合這些考慮，霍姆政府決定，向印度追加500萬英鎊的軍事援助，仍舊用于加強對抗中國所需的陸軍和空軍。英國決策者的共識是，要將有限的財政資源投入到能最大程度維護其政治、軍事和商業利益的領域。

問題在于，印度海軍是否值得英國冒著財政和政治風險投入？護衛艦工程的吸引力在于其突出的商業價值，因為它能催生出源源不斷的零配件和裝備訂單，進而確保英國繼續壟斷印度的軍艦制造業。但英國一直將“對抗中國”作為援助印度鞏固防務的理由，借以安撫巴基斯坦，印度海軍顯然與此沒有直接關聯，勢必難以向巴基斯坦解釋。霍姆政府尤其擔心，若進一步激怒巴基斯坦，英國的商業利益將岌岌可危。基于上述考慮，霍姆政府將印度海軍排除在援助項目之外。

毫無疑問，英國的回應讓印度非常失望。就連對英制軍艦最為執著的印度海軍副參謀長南達（S.Nanda）都相當憤慨，認為“蒙巴頓欺騙了他”。印度政府和軍方尤其是年輕一代軍官由此出現要求海軍更換制式裝備的呼聲。這種離心趨向反映出尼赫魯逝世后，第二代領導人對英國的認同感大為淡化，不再將英國視為海軍裝備唯一和首選的供應源。國防部長查萬（Y.B.Chavan）是其中的代表人物。很早之前，查萬就對海軍只認準英制裝備感到不滿，曾抱怨說：“我們的海軍仍然覺得每一顆螺釘和螺母都必須從英國買。”

置身南亞冷戰局勢之下，印度擁有了更多選擇。中印邊界沖突后，美國和蘇聯為了實現各自在南亞的戰略目標，競相通過軍事援助拉攏印度，尤其在空軍領域展開激烈角逐。印度則意圖利用不結盟國家身份，同時向東西方陣營求援。用國防部長查萬的話來說，就是在“既定政策框架”內，填補國防建設的缺口。換言之，只要有助于加快國家的軍事現代化進程，無論援助來自哪個陣營，他都欣然接受。當英國駐印高級專員戈爾·布思（Paul Gore-Booth）向查萬抗議，印度購買蘇制米格-21戰斗機而未事先同倫敦商量，后者不以為然地說：“這或許是對英國的情感傷害。但在當今世界局勢下，俄國也愿意幫助印度加強國防，這是個好跡象。”正如蒙巴頓所言：“他們過去總希望（從英國）得到武器和戰斗機方面的幫助，但現在的立場是，要效仿我們購買能買到的最精良裝備，不管是不是英國制造的！”

基于以上背景，在印度陸軍和空軍不同程度地更換制式裝備后，對英國依附程度最高的海軍也試圖尋找新的供應源。1964年5月查萬率團訪問美國期間，試探性地向約翰遜政府提出海軍援助問題，卻被潑了一盆冷水。美國領導人認為，海軍不是對抗“中國威脅”所必需，如果印度執意發展海軍，出于標準化考慮，應該繼續去找英國人。求助美國而不得后，印度又將目光投向蘇聯。1964年7月23日，英國造船公司高層獲悉，印度向蘇聯索要護衛艦圖紙，合作建造代替“利安德”級的軍艦。次日，印度海軍參謀長向英國高級專員公署證實這一消息，并稱蘇式軍艦性能可與“利安德”級比肩，而且能在國內生產更多的輔助裝備，有助于減少外匯消耗。更讓霍姆政府警惕的是，查萬即將訪問莫斯科，很可能商談海軍軍購事宜。

無論印度是否在虛張聲勢，單是它與蘇聯接觸的苗頭，就足以讓英國領導人驚慌。如果說印度陸軍和空軍改換蘇制裝備只是動搖英國在南亞次大陸的軍事和商業利益，無力阻止的情況下它只能選擇接受，那么蘇聯將影響力伸入印度海軍，進而以此為跳板進入印度洋，不僅是對英印海軍特殊關系的沖擊，而且將威脅到英國在蘇伊士運河以東的地位。慮及至此，1964年7月27日，英國國防大臣彼得·霍尼戈夫（Peter Thorneycroft）上書首相，強調確保印度海軍繼續列裝英制軍艦的戰略意義，請求內閣重新研究對“利安德”級工程的援助政策。英國聯邦關系部和外交部在第一時間附和。英國駐印度高級專員戈爾·布思一天之內連發數封電報，向倫敦力陳阻止印度購買蘇聯海軍裝備的戰略和政治意義。

在戰略利益的驅使下，霍姆政府決定修改政策。7月30日，國防與海外政策委員會聽取聯邦關系部大臣的報告之后，幾乎毫不猶豫地決定，同意為印度建造“利安德”級護衛艦提供財政援助。經聯邦關系部和財政部商討，英國采用政府貸款方式，為護衛艦工程采購裝備和部件提供470萬英鎊的外匯支持，稱為“特種防務貸款”（special defence credit）。財政部力主規定比較嚴苛的條件，如不減免利息、不減免資本性支出等，借此打消其他英聯邦國家索要同類援助的興趣，并將給巴基斯坦造成的負面影響降至最小。

霍姆政府承諾援建“利安德”級護衛艦暫時遏制住印度海軍轉向蘇聯的勢頭。1964年8月24日，印度國防部長查萬率領代表團訪問蘇聯。蘇聯領導人對印度的軍購清單給予了“慷慨回應”，“沒有附加任何政治條件”。蘇聯軍方還邀請查萬登上“狐步”級（Foxtrot）潛艇參觀，展示潛艇性能，并承諾援助印度建造3艘。“狐步”級的性能讓印度軍方頗為心動，而且較之西方潛艇，此潛艇更適合在印度洋水域行動。然而，總理夏斯特里（Lal Bahadur Shastri）顧及英美反應，專門授意查萬把海軍裝備排除在軍購清單之外，查萬只能作罷。總體說來，這次訪問獲益最大的是陸軍和空軍，軍購協定主要包括38架米格-21戰斗機、20架米-4直升機和80-90輛輕型坦克，所有交易都以盧比支付。相較之下，海軍空手而歸，其莫斯科之行成為一次“櫥窗購物”。夏斯特里政府認為，在接受蘇聯海軍裝備之前，很有必要再赴倫敦。

四、威爾遜政府拒絕援助驅逐艦和潛水艇

與印度海軍轉向蘇聯

查萬訪英前夕，英國政壇更迭。1964年10月16日，哈羅德·威爾遜（Harold Wilson）以微弱優勢在大選中勝出，工黨時隔13年后再次成為執政黨。威爾遜從保守黨手中接過的，是一個仍然擔負著廣泛的海外軍事義務的“帝國”，其軍事力量遍布世界各個角落。上臺之初，工黨政府的目標很明確，仍然是繼續維護英國的世界大國地位和影響力，以求坐穩國際事務“管理委員會”的席位。鞏固與包括印度在內的英聯邦國家的關系，則是威爾遜實現宏大抱負的支柱之一。所以，能否滿足印度海軍的援助訴求，對維護英國與印度的軍事和政治關系具有突出的象征意義，尤其是在查萬訪問美國和蘇聯收獲不小的前提下，更不能讓他失望而歸。

事與愿違的是，保守黨政府累積多年的財政赤字危機在威爾遜就任后爆發，極大地束縛了他施展宏圖的手腳。為了緩解壓力，財政部將海外防務支出列為重點控制對象，要求1964財年的防務預算不能超過20億英鎊。1964年11月中旬，威爾遜政府著手展開防務審查，重點是蘇伊士運河以東的戰略選擇，以緩解財政吃緊與沉重的海外義務之間的張力。就軍事而論，自1957年《國防白皮書》頒布以來，英國將包括核潛艇在內的戰略核武器作為軍備重心，大幅度削減常規軍事力量的投入。受這項政策影響，英國皇家海軍現代型驅逐艦和潛水艇數量都非常有限。所以無論財政實力還是軍事能力，威爾遜政府手中并無太多籌碼。

從印度角度來說，軍事和政治因素抬高了查萬對英國寄予的期望。中印邊界沖突以來，印度政府的國防政策飽受議會指責，唯有獲得滿意的軍事援助尤其是現代化的武器裝備，有效推進防務建設，才能緩解其領導人的政治壓力，對于就任國防部長不久的查萬而言，這層意義更加突出。查萬向英國官員強調，在拒絕了蘇聯的新型潛艇后，若從英國得到的仍然是老式裝備，難以向議會交代。

印度代表團訪問英國的時間是1964年11月10日至21日。會談內容除了印度國防計劃的外匯支出和擴軍目標之外，核心議題是以租借或特惠條件轉讓新型驅逐艦和潛水艇。就驅逐艦而言，印度的意向是英國海軍的主力戰艦“果敢”級（Daring），希望先租借再購買。這個要求遭到英國國防部的抵制。原因在于，英國皇家海軍“果敢”級數量有限（總共8艘），若租借給印度，不能保證其在英國海軍需要之時即刻歸還，英國將承擔巨大的防務風險；而且倘若巴基斯坦也提出類似要求，問題會更加棘手。雖然部分官員強調至少租借一艘“果敢”級驅逐艦對于英印關系的政治意義，但國防部態度非常堅決，拒絕做出任何讓步。基于此，威爾遜政府只同意轉讓建造于二戰時期的“兵器”級（Weapon）驅逐艦。印度代表則認為，考慮到“兵器”級壽命短暫且維護成本昂貴，不值得為它耗費巨資，對英國一成不變的立場非常失望。

關于潛水艇的談判也沒有達到印度的預期目標。英國以常規潛艇數量有限和訓練設施飽和為由，拒絕轉讓新型潛艇。更為重要的是，英國仍然保留著“帝國家長主義思維”，認為印度不具備操縱尖端艦艇的技術和設施。經參謀長委員會提議并獲內閣批準，威爾遜政府向查萬提出一攬子方案：以120萬英鎊的價格出售一艘造于二戰時期的“沉默”號（Taciturn）潛艇，供印度作為標靶艇使用；提供為期兩年的反潛訓練；幫助印度在英國船廠建造一艘新型的“奧伯龍”級（Oberon）潛水艇。印度代表團接受反潛訓練援助，但以壽命太短為由拒絕“沉默”號潛艇。國防秘書拉齊奧（P.V.R.Rao）向英國官員強調，“俄國人給的是最新型潛艇”。此外，印度雖然愿意建造“奧伯龍”級潛艇，但要求英國政府提供財政援助。在印度領導人看來，海軍軍購最看重的不是性能，而是財政：由于政府拒絕撥款，倘若供應國不提供財政援助，那么購買裝備便沒有任何意義；如果能在英國援助下建造一艘新型潛艇，便不必再浪費錢購買“沉默”號潛艇。這項請求顯然給正陷于赤字危機的威爾遜政府出了一個難題，英國決策者只能以防務審查為借口未置可否。

總體而言，查萬的倫敦之行一無所獲，其秘書稱之為一次“極其失望”的訪問。鑒于英國國防部堅決抵制，無法租借“果敢”級驅逐艦已是板上釘釘，援助印度建造“奧伯龍”級潛水艇的意義就顯得格外突出。從1964年11月到1965年4月，這個問題先后數次提交內閣討論，遲遲未能形成一致意見。之所以議而不決，主要因為政府內部存在激烈的爭論。

主張援助的是英聯邦關系部和駐印高級專員，并獲國防部支持。在他們看來，較之普通軍艦，阻止印度購買蘇聯潛艇的意義更加突出。首先，蘇聯軍方可借訓練援助之機竊取英國海軍的軍事情報。其次，政治上有助于維護英印關系和英國的影響力。聯邦關系部指出，面對美蘇加大對印度的援助規模，英國無力與之競爭，在這種情況下，唯有將支持轉化為“實際的援助”，才能保持一定的影響力。再次，此時防務審查和蘇伊士運河以東的戰略選擇尚不明晰，如果英國仍然要維持在蘇伊士運河以東的地位，蘇聯的影響力投射至印度洋無疑會加重防務負擔。貫穿以上主張的核心邏輯是，援助印度的海軍建設符合英國在南亞次大陸乃至蘇伊士運河以東的冷戰和帝國利益。

此外，許多英國官員還認為，幫助印度加強常規軍事力量有助于阻止它研發核武器。1964年10月中國成功核試爆后，印度國內要求研發原子彈的呼聲日益高漲，如何阻止它研發核武器，成為英美等核集團共同關心的問題。1965年3月，從印度訪問歸來的英國政府首席科學顧問索利·朱克曼（SollyZuckerman）向首相報告說，夏斯特里政府“不相信自己有足夠強大的國防來對抗中國進一步的進攻”，當前不研發核武器的政治決定“絕不是不可違背的”，而且“技術準備走在前面，等待著政治決定的改變”。朱克曼據此認為，幫助印度發展常規軍事力量，加強其國內抵制研發核武器的意見，“絕對符合英國的利益”。這個意見在內閣會議上得到了外交部和聯邦關系部的支持。

問題的棘手之處不在于印度本身，而是從英聯邦角度，英國有必要平衡對印度和巴基斯坦的政策。此前，霍姆政府承諾援助“利安德”級護衛艦工程已經使巴基斯坦極為不滿，認為這是對它“加倍的傷害”。為防止兩國關系進一步惡化，英聯邦關系部主張給予巴基斯坦相應的補償，而后者也索要對等援助。出于政策平衡考慮，聯邦關系部提出以下援助方案：為印度提供為期十年的政府貸款，建造一艘“奧伯龍”級潛艇（400萬英鎊），換取印度保證不購買蘇聯海軍裝備；以同樣條件援助巴基斯坦建造一艘“奧伯龍”級潛艇，并供應價值約100萬英鎊的雷達裝置和電子設備。

對于英聯邦關系部強調的印度購買蘇聯潛艇的戰略風險，部分官員不以為然，反倒認為這符合英國的冷戰利益。具體言之，在中蘇分裂的背景下，蘇聯幫助印度加強軍事力量，有助于進一步激化中蘇矛盾。內閣秘書伯克·特倫德（Burke Trend）向首相指出：“印度人朝蘇聯靠近一點未必不是件好事。”

最大阻力來自于財政部。前文已述，源于赤字危機，財政部要求大幅度削減海外防務支出，軍事援助是重點限制對象，其官員指出：“我們越是研究，就越認為它不符合我們正討論的債務壓力、重新籌集資金的必要性等問題。”其實，自麥克米倫政府向印度提供軍事援助以來，財政部一直持反對立場，擔心它成為難以填滿的無底洞。只不過面對難以反駁的冷戰和帝國利益訴求，財政部在爭論中每每處于下風。在防務審查的總體政策下，它擁有了即便是“再強大的政治和戰略理由”也只能讓步的有力籌碼。財政大臣向內閣明確指出，當前的赤字困境使英國承受不起新的軍事援助。

關于潛水艇援助的爭論，反映出工黨政府維持世界大國地位的戰略愿景和進一步萎縮的實力之間的抵牾：決策者認識到，援助雖然有助于維護英印關系，而且符合英國在蘇伊士運河以東的戰略利益，但也意味著英國要為此背上更沉重的債務包袱。正是由于這種困境，政策討論持續了數月之久。

其間，印度政府不斷通過各種渠道向英國施壓，威爾遜政府只能以防務審查尚未完成為由拖延。為擺脫困境，英國試圖說服美國提供財政援助，但約翰遜政府以海軍援助屬英國義務范疇為由拒絕。在此背景下，反對援助的意見最終占據上風。1965年4月27日，問題第三次提交內閣。大部分內閣成員認為，援助印度建造潛艇意味著“全新的、沒有限度的”義務，超出英國的能力范圍，最終否決了援建“奧伯龍”級潛艇的建議。

內閣拒絕海軍援助后，英聯邦關系部試圖繼續兜售舊式的“沉默”號潛艇。已經決心全面加快國防建設的印度顯然不會接受。印度國防部長查萬公開宣稱：“印度的外匯狀況或許會影響到國防支出，但絕不會影響到國防準備。”印度軍方也懷疑英國的動機，認為其只是想“把殘次品轉化為搖錢樹來獲取商業利益”。更為重要的是，印度輿論界出現幾乎一邊倒的反英情緒。《愛國者報》（Patriot）的社論批評說，和英國的談判不過是“浪費時間的空話”和“儀式性談話”。另一篇社論寫道：“我們浪費了太多時間懇求英國友善一些，最后再次得到教訓，沒有哪一個西方帝國主義國家愿意切實地幫助我們加強自身力量。”它提醒倫敦：“不要忘記一個事實，那就是印度已經獨立十八年了。”在這個背景下，印度政府加快同蘇聯的談判進程。1965年8月，國防生產部秘書賽斯（G．L．Seth）率領代表團前往莫斯科。9月1日，雙方達成協議：蘇聯向印度出售四艘“狐步”級潛艇、一艘潛艇補給艦、五艘“別佳”級（Petya）護衛艦、兩艘登陸艇和五艘巡邏艇；印度以盧比支付，分十年付清。

面對這一既成事實，威爾遜政府自知無力回天，只求把軍事風險控制在最小程度。為此，英國軍方作出決定：第一，降低印度從英國海軍可獲取的軍事情報和裝備的機密級別；第二，限制向印度海軍輸送機密戰術條令，禁止其軍官參加英國的重要軍事課程尤其是戰術和特種訓練；第三，終止大型聯合軍事演習。至此，英印帝國延續而來的海軍特殊關系宣告結束，印度海軍逐步完成了從英制裝備向蘇制裝備的歷史轉換。就在蘇印海軍軍購協定簽署幾天之后，第二次印巴戰爭爆發，印度再次成為世界的關注焦點，英印關系和南亞國際關系格局即將迎來新一輪巨變。

五、結語

英印關于海軍援助的互動首先與印度國防政策的轉變密切相關。1962年中印邊界沖突后，印度政府從戰略高度提升對國防的重視，并以不結盟之名，尋求東西方大國對其國防建設的支持，特別是以財政援助方式獲取現代化的武器裝備，其實質正是著名學者馬克斯維爾所謂的“雙重結盟”。在此過程中，英帝國的歷史情結讓位于軍事現代化的國家利益訴求，特別是在自詡為“統治印度的最后一個英國人”的尼赫魯逝世后，印度開始從更為現實的國家關系角度看待英印關系，不再將英國視作首選和唯一的裝備供應源。對英國認同感最高的印度海軍改換制式裝備便是這一歷史轉變的縮影與寫照。

英國對印度海軍的援助政策，凸顯其維護世界大國地位的戰略愿景與萎縮的國力之間的抵牾。霍姆政府援助“利安德”級護衛艦工程，主要是為了阻遏蘇聯將勢力伸入素有“英帝國內湖”之稱的印度洋。威爾遜政府雖同樣懷此目標，但受困于財政危機，已無力滿足印度海軍日漸膨脹的援助胃口。與此同時，隨著南亞冷戰升級，美蘇兩個超級大國特別是蘇聯加大對印度的援助力度，英國的地位更難以為繼。在冷戰背景下大國在南亞新一輪的“大角逐”中，實力不濟的英國最終淪為邊緣性角色，其殘存的帝國影響力進一步式微。

從后殖民時代英印關系的視角來看，海軍特殊關系的終結，是印度在國防現代化進程中全面同英國拉開距離并轉向蘇聯的重要一步。1965年第二次印巴戰爭爆發后，英國對印度實行武器禁運，使印度認為它是“不可靠的武器供應國”，加快了在軍事領域向蘇聯靠攏的步伐。1965年11月，印度財政部長克里希納馬查理訪問莫斯科，就軍購進行談判，蘇印軍火貿易自此迅猛增長。至60年代末，蘇聯取代英國成為印度國防裝備的主要供應國。如果說，軍事關系升溫是蘇印關系深入發展，進而簽署帶有同盟性質的《和平友好互助條約》的重要推力，那么或可認為，60年代南亞國際關系格局的變動，絕不只是傳統觀點所認為的冷戰兩極格局下美國和蘇聯主導權的交替，而是有著更為復雜的歷史面相。

作者簡介：劉恒，云南大學歷史與檔案學院副教授，歷史學博士。

本文選自《首都師范大學學報（社會科學版）》2024年第3期，原標題為《英國對印度海軍的援助政策探析（1963-1965）》。

編輯：曹寅聰

審核：朱依林 陳玨可

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