北京破題“無手續建筑”困局：朝陽案例！

在存量時代的城市更新實踐中，有一個讓項目主體頭疼不已的共性難題： 因各種歷史原因形成的審批手續缺失或不完整的“無手續建筑物”身份存疑、改造無據、難以破局。

2025年底，《北京市城市更新范圍內無手續建筑認定處理指導意見（試行）》（京規自發〔2025〕396號，以下簡稱《指導意見》）出臺，首次為城市更新范圍內的歷史遺留無手續建筑，提供了一套系統的“出路方案”。政策出臺僅三個月，市規劃自然資源委指導豐臺、大興、平谷、朝陽四個區試點先行、率先破題，用好“現狀認定”和“依法處罰”政策組合拳，共同打造出一幅“無手續建筑”從身份待定變為存量資產的突圍圖景。

朝陽：“綜合體”如何解決“新難題”

望京華彩商業中心，2007年建成，位置極佳。特別是2013年地鐵14號線開通后，華彩商業中心與東湖渠站在地下一層相連通，地下空間商業價值大幅提升，曾有過日流量達2萬人次的記錄。但輝煌過后，接近20年的建設時間，樓宇老化，商業活力下降，樓宇更新成為發展的必由之路。

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但因該樓宇存在一個“遺留問題”，任何更新都無從談起。

建設單位為提高營業收入，在下沉廣場上加建了全封閉頂蓋，約1150平方米；在地下一層電影院內加建了夾層，還將地下一層停車場改成了電影院——這些不規范的行為成為更新盤活的“卡脖子”問題。

如何破局？朝陽區抓住了《指導意見》的核心精神——“區分情形、分類處置”。

該罰則罰。2024年6月，朝陽分局依法作出行政處罰：加建頂蓋部分經論證符合規劃實施要求，依法罰款納入更新完善手續；夾層部分不符合規劃要求，限期拆除。違法建設行為受到法律的制裁。隨后，通過“多規合一”平臺十余個部門聯合會商，依法對加建頂蓋完善手續。

該免則免。對于改變用途行為，經論證符合城市更新和用途轉換兼容政策，不在負面清單內，朝陽分局依法作出免罰決定。

項目更新后，現更名為“北京望京萬象匯”，商圈客流量提升20%，稅收增幅75%，提供500個就業崗位。一個下沉廣場的頂蓋，卡住了更新發展的步伐。解開它的，不是蠻力，而是一套兼顧歷史、現狀與發展的政策邏輯。

更新前-現場照片

更新后-現狀照片

朝陽望京華彩項目改造前后對比圖

認定流程設計為“全面調查—認定處置—結果公示”三步驟，區級主責、街鄉實施、部門聯動。安全排查前置，隱患消除后，或承諾在后續實施方案中同步消隱的，方可進入認定環節。即使部分建筑被認定為違法，依法處罰后仍可進入更新流程——“處罰不是終點，更新才是目的”。

城市更新，本質上是在和時間博弈。

那些三四十年前建成的老廠房、老宿舍、老市場、老學校，當年或許手續不全，但它們是這座城市產業史、居住史、建設史的部件級縮影。它們不是憑空冒出來的“違建者”，而是城市發展特定階段的“見證者”。

《指導意見》的最大價值，不是讓所有無手續建筑都“洗白”，而是在守牢城市安全底線的情況下，給了既有建筑一條可預期的出路：符合歷史條件的，依法認定；不符合但可整改的，處罰后準入；確需拆除的，指標可置換、資源不浪費。

案例證明，這套政策工具箱已經配齊，部門銜接已經閉環，案例經驗已經全流程打通。各區不是從零摸索，而是帶著模板上路。

2026年是“十五五”規劃的開局之年，城市更新肩負著穩投資、促民生、調結構的重任。無手續建筑這個曾經讓各方束手無策的難題，如今在京華大地終于有了一套有章可循的解法。政策工具已經備好，接下來要看的是北京市各區如何用好這把“鑰匙”，激活更多沉睡的存量資產，轉化為城市發展的新生力量。

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