解讀｜首個“新就業群體”中央文件出臺：勞動權益保障等內容納入企業責任評價范疇

界面新聞記者 | 張旭 界面新聞編輯 | 劉海川

首個專門關于新就業群體服務管理的中央文件公布。

近日，中辦、國辦印發《關于加強新就業群體服務管理的意見》（以下簡稱：《意見》）。《意見》聚焦當下新就業群體職業痛點，從用工保障、算法治理、監督管理以及關愛力度等方面作出系統部署。

中央社會工作部負責人談及《意見》出臺背景時指出，當前我國新興領域迅速發展，尤其是以互聯網平臺為支撐的新業態大量涌現，聚集了規模龐大的新就業群體，他們是社會主義勞動者的重要組成部分，是經濟社會發展不可或缺的重要力量。而《意見》明確了今后一個時期的總體要求和重點任務，為各地各部門加強新就業群體服務管理工作指明了方向。

中國政法大學民商經濟法學院教授、社會法研究所所長婁宇告訴界面新聞，《意見》是首個以中辦、國辦名義頒布的、針對新就業群體問題的國家級綱領文件，規格高，視野寬。

婁宇指出，《意見》將新就業群體明確為 “社會主義勞動者重要組成、經濟社會發展不可或缺力量”，從之前的“平臺用工合規管理、新就業形態群體勞動權益保障”提升到鞏固執政基礎、夯實群眾根基的政治高度，此前部門規章“碎片化”治理局面得以改善。

從外部監管到內部約束

《意見》共6部分，設立“維護合法權益”“加大關愛力度”“促進社會融入”主要章節，這意味著新就業形態不再局限于勞動治理范疇，而是上升到社會治理層面。

在維護群體合法權益方面，《意見》提到，把新就業群體合法權益保障納入企業社會責任評價體系，支持相關社會組織推動促進行業自律。

這也是倒逼平臺企業去重新審視新就業群體勞動權益問題。婁宇表示，此舉有利于將企業社會責任“硬法約束”轉變為“軟法規制”，用行業自律激活社會力量、降低監管成本，最終構建 “政府監管、企業主責、行業自治、社會監督、勞動者參與” 的長效保障機制。

首都經濟貿易大學中國新就業形態研究中心主任張成剛認為，過去的治理邏輯，我們依靠外部行政監管推進平臺治理，雖見效直接，但也消耗行政資源，并且推進過程缺乏長效性。因此，我們需要將外部監管要求轉化為企業內部約束的一部分。

“通過社會責任評價體系，把《意見》中提到的新就業群體權益保障等內容納入企業綜合考量與經營決策，以內生性的軟約束替代單一強制監管，引導企業主動承擔社會責任、遵守商業倫理，這既能幫助企業改善品牌形象，提升市場競爭力，也能節約行政資源、優化營商環境。”張成剛告訴界面新聞，這相當于在監管之外增加了另外一種治理機制。

事實上，新就業形態的核心特征在于依靠平臺的分發性。中國社會科學院大學政府管理學院教授余少祥在文章《新就業形態的基本特征》表示，群體依托平臺分工自主選擇工作任務和崗位，并接受平臺的相應規則和監管。

這也帶來了一系列問題。因用工方式的變化，平臺在管理上重績效、輕責任，強調勞動者需要在預定的時間內完成工作任務；另一方面，勞動者與平臺之間的關系較為松散，除非另有協議，平臺規則是唯一的管理制度。此外，在勞動過程中，勞動者可以自主決定是否承接某項訂單，自主確定生產資料，自主確定工作時長和工作場所。

為此，《意見》對群體用工方式、勞動報酬、休息權益作出規定。其中，《意見》明確，督促互聯網平臺企業、快遞企業等根據工作任務、勞動強度等合理確定新就業群體勞動報酬，及時足額支付。此外，還依法依規查處不合理收費抽傭、不公平分配流量，以及濫用市場支配地位等違法違規行為。

為整治平臺算法不透明等問題，《意見》提出算法規制的新路徑，明確了新業態群體對算法享有知情權、參與權、選擇權。此外，依法開展算法安全評估和監督檢查工作，綜合整治“內卷式”競爭。

穩步推進配套制度

中央社會工作部負責人表示，新就業群體構成復雜、訴求多元，流動變化大，經常跨平臺、跨行業、跨地域工作和生活，需要準確把握他們的特點和需求，加強關愛服務，著力解決急難愁盼問題。為此，《意見》著眼推動基本公共服務向新就業群體進一步拓展，發揮屬地等多方作用提供針對性關愛服務，營造和諧友好從業環境等作出部署。

在提高公共服務水平方面，《意見》提到，逐步推動相關公共服務隨人走以及做好跨省異地就醫直接結算服務；穩步推進新就業群體參加住房公積金制度以及加強職業技能培訓等。

婁宇表示，住房公積金改革是破除新就業形態群體戶籍壁壘，實現公共服務均等化的重要舉措，這一措施有利于打破公積金的“單位特權”，可以有效解決新就業群體的住房痛點、促進社會公平，推動城市融入。

不過，后續想要真正完善配套規則仍需通過相對較長的實施周期才能逐步實現。

張成剛解釋，在企業視角中，企業繳納的社保、個人工資都屬于人工成本，只是資金分配去向不同。但本質上，勞動者創造的價值一定要大于人工成本。

“眼下平臺企業普遍微利，新就業群體收入水平有限，行業整體價值創造能力不足。”張成剛表示，想要完善社保、公積金等保障，前提是保障從業者當下收入與基本生存需求，只有在此基礎上，才有能力應對長期風險。

因此，張成剛建議，既要提升行業整體創收能力，也要依托消費規模與消費水平提升帶動增收。如果基礎收入問題得不到解決，強行普及五險一金等保障，只會壓縮勞動者當下收入，損害其現實切身利益。

《意見》落地需要注意什么？婁宇告訴界面新聞，新就業形態勞動者與平臺、相關機構的法律關系呈現出多元化和復雜化的特點。他們之間既可能構成勞動關系，也可能構成民事關系，還可能部分符合勞動關系，因此需要分層分類治理。

婁宇指出，構成勞動關系的，必須嚴格依據勞動法律法規開展勞動關系治理，切實保障勞動者的法定權益；構成民事關系的，也需要依據各類單行法律法規，保障職業安全等基本勞動權益；在“不完全符合確立勞動關系情形，但是企業也對勞動者進行勞動管理的”，需要創新法律規定，依據各類管理要素確定勞動權益的類型和保障機制，精準識別，靶向賦權。

婁宇舉例，在“不完全勞動關系”中，勞動者的工作行為靈活機動，工作目的多元化，需要在界定正常勞動的基礎上，結合行業特征，合理設計工作時間和休息權制度、工資報酬制度，不宜不區分法律類型，將勞動法上的相關制度一并適用于所有的新就業形態勞動者群體。

此外，婁宇指出，還應當牢牢抓住“算法管理”和“勞動者自主決定工作時間和工作量”這兩項新就業形態工作的核心特征，防止企業將傳統勞動關系包裝成“不完全勞動關系”，從而規避勞動法律法規的適用。