美國31萬億美元巨額債務之由來

【編者按】美國無疑是世界上債務最多的國家，也是最不怕債多的國家。從它大手大腳花錢的氣派看，哪像個債務累累的國家？當然，美國作為全球經濟老大和美元霸權之主，也不乏生財之道。在聯邦政府將再次觸碰借貸上限而面臨“關門”危機之際，《紐約時報》昨天發表題為《美國政府31萬美元債務是怎樣積累而成的》（How the U.S. Government Amassed $31 Trillion in Debt）的文章，詳細梳理巨額美債之由來，也讓我長了一點知識。現全文編譯分享如下：

美國政府31 萬億美元債務是怎樣積累而成的

二十年的減稅、經濟衰退應對措施以及兩黨的支出，推動了更多的借貸——為總額貢獻了 25 萬億美元，并為另一場聯邦政府攤牌奠定了基礎。

美國的債務現在是 21 世紀初的六倍。與美國經濟規模相比，這是自二戰以來債務規模之最，預計未來十年平均每年將再增長約 1.3 萬億美元。

美國上周達到了 31.4 萬億美元的法定借貸上限，使華盛頓處于另一場財政攤牌的邊緣。除非拜登總統同意大幅削減開支，否則共和黨人拒絕提高這一上限，這與過去二十年來多次上演的黨派僵局遙相呼應。

但美國不斷膨脹的債務是共和黨和民主黨共同選擇的結果。自 2000 年以來，兩黨政客已經習慣于借錢資助戰爭、減稅、擴大聯邦支出、關照嬰兒潮一代（指美國二戰結束后1946-1964年期間出生的人——譯注）和采取緊急措施以幫助國家度過兩次經濟衰退。

“兩黨減稅和支出增加”推動了負債的增長，聯邦預算應對委員會主席瑪雅·麥吉尼亞斯（Maya MacGunieas）說。她可能是華盛頓最著名的赤字鷹派人士。她說，“這不是共和黨減稅和民主黨增加支出的簡單故事。事實上，他們都喜歡做這一切。”

很少有經濟學家認為目前的債務水平已成為一場經濟危機，盡管一些人認為聯邦政府已經變得如此龐大以至于它正在取代私營企業，從而損害了其中的經濟增長。但華盛頓和華爾街的經濟學家警告稱，如果未能在政府壓縮支出賬單之前（最早于 6 月）就提高債務上限，可能會造成災難性后果。

盡管爭斗此起彼伏，立法者幾乎未能采取任何措施來減少他們造成的聯邦預算赤字。自上次政府支出低于稅收收入以來，已經過去了近四分之一個世紀。

由于當今的支出計劃在政治上太受歡迎，而且由于退休的嬰兒潮一代每年都在推高社會保障和醫療保險等計劃的成本，預算專家表示，指望賬簿在未來十年或更長時間內再次實現平衡是不現實的。

白宮估計，本財政年度 6 萬億美元的聯邦預算中，有五分之一左右需要借錢完成——該預算包括軍費開支、國家公園建設與維護、安全網計劃以及政府提供的所有其他項目。

在短短二十年里，美國增加了 25 萬億美元的債務。它究竟是如何讓自己陷入這種財政窘況的？其根源在于冷戰末期的一次政治誤判。

林登·約翰遜總統于 1965 年簽署醫療保險成為法律。正是一定程度上醫療保險等計劃的普及和成本上升，導致聯邦赤字預計將持續至少十年（AP）

90年代，美國收獲了所謂的和平紅利。它減少了軍事開支，認為它永遠不必像蘇聯構成威脅時那樣在國家安全上投入那么多。與此同時，互聯網繁榮帶來了幾十年來聯邦稅收收入占經濟的最高比重。

小卡片：何為美國債務上限

債務天花板，也稱為債務限額，是聯邦政府被授權通過美國國庫券（如票據和儲蓄債券）借入的資金總額上限，以履行其財政義務。由于美國存在預算赤字，它必須借入巨額資金來支付賬單。

已達到上限。現在怎么辦？美國已在 1 月 19 日技術上達到債務上限。財政部現在將開始采取“非常措施”來繼續支付政府的債務。這些措施本質上是財政會計工具，可以限制某些政府投資，以便繼續支付賬單。但這些選項可能會在 6 月份之前被用盡。

有什么危險？一旦政府用盡其非常措施并耗盡現金，它將無法發行新債和支付賬單。如果政府無法向其債券持有人支付所需的款項，政府可能會拖欠其債務。這種情況將對經濟造成毀滅性打擊，并可能使全球陷入金融危機。

政府能做些什么來預防災難嗎？就華盛頓而言，目前并無可以做什么的官方劇本。但選項也確實存在。財政部可以嘗試優先支付，例如首先支付債券持有人。如果美國確實發生債務違約，這將擾亂市場，美聯儲理論上可以介入購買其中一些國債。

為什么美國借款有上限？根據美國憲法，政府借債必須獲得國會授權。債務限額是在 20 世紀初制定的，以便財政部無需在每次不得不發行債務來支付賬單時都請求許可。

20 世紀結束時，美國的國庫里稅收充盈，而需履行的軍事支出卻很少，許多領導人因此認為這種平衡會在未來保持良好狀態。

但這一狀態連一年都沒維持住。

互聯網泡沫的破滅，減少了稅收收入。2001 年 9 月 11 日，恐怖襲擊在華盛頓引發了一場強烈的重新武裝行動，當時喬治·W·布什總統發動了伊拉克和阿富汗的戰爭。

布什先生作為共和黨人，首先打破了歷史慣例，即沒有提高稅收或發行戰爭債券來支付這些沖突（戰爭債券往往比其他政府債券支付更低的利息，因此增加的債務更少。）他的繼任者巴拉克·奧巴馬總統也沒有，他繼承了這些沖突。由此產生的支出使國家債務增加了數萬億美元。

美國國防部去年估計，伊拉克、敘利亞和阿富汗戰爭的直接成本超過 1.6 萬億美元。布朗大學的研究人員添加了間接成本，特別是照顧這些戰爭的退伍軍人和借錢為軍隊提供資金的利息，他們發現總成本要高得多：“9.11”之后美國所有“反恐戰爭”的總成本接近6 萬億美元。

隨著軍費開支激增，聯邦收入占經濟的比重也在下降。這種下降是布什先生在 2001 年和 2003 年簽署的減稅措施的直接結果。這些減稅措施是暫時的，但在 2012 年，奧巴馬先生與國會共和黨人達成協議，將其中超過五分之四的減稅措施永久化。

左傾智庫的預算和政策優先事項中心估計，從 2001 年到 2018 年，這些減稅措施和為其融資的額外借貸利息成本總計達 5.6 萬億美元——約占政府當時欠下的額外債務的三分之一。

2018 年，由唐納德·J·特朗普總統簽署的新一輪共和黨減稅政策開始生效，但并不包括削減開支以抵消減稅成本。這些法案被同一撥立法者通過，他們現在爭辯說政府在沒有采取措施控制債務之前，不得抬高借貸上限。

一些保守派聲稱，這些削減將通過促進經濟增長和稅收收入“收回成本”，但獨立分析師們并不同意這說法。無黨派的國會預算辦公室在 2018 年估計，即使考慮到經濟增長，該法律也會在 2022 財年增加超過 1.2 萬億美元的債務。

總統實施減稅之后，聯邦收入占經濟的比例有所下降（The New York Times）

“如果你想要減少收入，就必須同意控制支出，”國會預算辦公室前主任道格拉斯·霍爾茨 - 埃金（Douglas Holtz-Eakin）說，他現在運營著保守的美國行動論壇智囊團。“共和黨人的致命弱點是他們喜歡減稅，但他們不愿意認真對待支出。”

一些新的永久性支出計劃也導致了債務增加。位于華盛頓的聯邦預算委員會的衛生政策主任喬什·戈登（Josh Gordon）說，布什先生在兩黨基礎上通過的醫療保險處方藥福利“明顯”增加了赤字，其僅在 2022 年就花費了超過 1000 億美元。

戈登先生說，要想計算“平價醫療法案”（Affordable Care Act）對赤字的影響絕非易事，該法案是奧巴馬標志性的醫療保健擴張計劃。該法案推高了聯邦在醫療補助和健康保險補貼方面的支出。但它也提高了一些稅收。與之前的預測相比，它對醫療保健系統所做的改變至少在某種程度上有助于減少醫療保險支出，抵消了部分或全部支出的增長。

戈登先生在一封電子郵件中說，“你顯然不想將所有醫療保險支出減少的功勞都歸功于平價醫療法案，但我確實認為它產生了有意義的影響。”

霍爾茲-埃金先生估計平價醫療法案會產生更大的赤字效應。他還指責立法者在過去二十年沒有采取更多措施來減少社會保障和醫療保險支出的增長，這些支出已經因嬰兒潮一代退休的第一波浪潮而承受財務壓力。

通常由兩黨推動的最大的債務驅動因素是聯邦政府對兩次急劇經濟衰退的反應：2008 年金融危機和 2020 年新冠大流行導致的衰退。奧巴馬先生在 2009 年上任后不久，承續了經濟衰退，他推動國會批準了近 8000 億美元的一攬子減稅和刺激支出計劃。隨著經濟復蘇緩慢，安全網絡支出在接下來的幾年里繼續處于高水平。

在 2020 年新冠席卷全球之后，特朗普先生批準了更多的一攬子援助計劃，總額超過 3 萬億美元。拜登先生于次年上任，并在不久之后簽署了一項 1.9 萬億美元的刺激計劃。

經濟學家對這些應對的規模和設計意見不一。但他們普遍認為，通過在經濟急劇下滑時借錢，聯邦政府幫助重振了經濟并保護了民眾和企業。

“并非所有的債務都是平衡的，”經濟社會學家林賽·歐文斯（Lindsay Owens）說，她是華盛頓自由主義傾向的基礎合作基金會（Groundwork Collaborative）的執行董事。“當我們從經濟衰退中走出來進行關鍵投資和刺激時，保持資金在經濟中流動、防止失業率達到天文數字的高水平、防止小企業違約會帶來很多經濟利益。”

很難將總債務水平的責任完全分攤給個別總統或政黨，因為政策決定往往會相互影響。從一個粗略的衡量標準看，債務一直是兩黨共同追求的目標：當共和黨人布什和特朗普上任時，債務增長了 12.7 萬億美元，而在奧巴馬和拜登的民主黨政府執政期間，債務增長了 13 萬億美元。

這種計算忽略了政策決定即使在總統離任后也可能產生的影響。例如，布什先生的減稅政策仍在減少聯邦收入。喬治·梅森大學研究聯邦預算的研究員查爾斯·布拉豪斯 (Charles Blahous) 在最近的一篇論文中試圖將不同時期的聯邦赤字歸咎于總統和國會中的政黨。

他寫道，對于 2021 年的赤字，特朗普先生負有最大責任，盡管他已經下臺。拜登先生獲得亞軍。

注：作者吉姆·坦克斯利 (Jim Tankersley) 是一位關注經濟政策的白宮記者。十多年來，他一直在華盛頓撰寫有關美國工人就業機會減少的文章，著有《這片土地的財富：美國中產階級不為人知的真實故事》（The Riches of This Land: The Untold, True Story of America's Middle Class）。

https://www.nytimes.com/2023/01/22/business/economy/federal-debt-history.html