千億大鎮(zhèn)與萬人小縣

2008年，在北京舉辦的“市場化改革三十年”論壇上，經(jīng)濟(jì)學(xué)家張五常提出， 縣級政府彼此之間的激烈競爭是中國經(jīng)濟(jì)高速增長的秘訣 。

這個觀點(diǎn)雖然惹來了一些爭議，但區(qū)域競爭的話題，卻開始受到越來越多人的關(guān)注。每年的百強(qiáng)縣名單公布后，都會引發(fā)各方好一陣的評頭論足。

其實(shí)不只是縣級政府之間，在中國，從上到下，各級政府彼此間幾乎都在進(jìn)行著激烈的發(fā)展競賽。

省級層面，粵蘇的第一省之爭已持續(xù)多年。雖然勝負(fù)未分，但GDP總量已經(jīng)雙雙超過“亞洲四小龍”，攜手躋身世界前十大經(jīng)濟(jì)體。

市級層面，過去，萬億GDP是一道坎；如今，隨著越來越多城市GDP破萬億，兩萬億又成為一眾新一線、強(qiáng)二線城市新的沖刺目標(biāo)。

縣級層面，號稱“天下第一縣”的江蘇昆山最近公布了其2022年的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，GDP成功突破5000億，總量接近寧夏（5069.57億），堪稱富可敵省。

這還沒完，隨著廣東佛山順德區(qū)北滘鎮(zhèn)公布2022年GDP數(shù)據(jù)，一個新名詞：千億鎮(zhèn)，開始闖入人們視野。

01

看到北滘鎮(zhèn)這個名字，估計(jì)除了老廣，絕大多數(shù)外地人都不知道中間那個字該怎么念？正確答案是jiào，意思是河道分支或會合的地方。

這是一個專屬廣東的地名字。在當(dāng)?shù)兀种袔?“滘” 的地方不少，像什么道滘、玉滘、瀝滘、赤沙滘、北滘、南滘等。類似的情況，在中國東南幾個省份都存在。比如浙江沿海的地名里一堆 “岙”（ào） ，而閩南則有很多以 “厝”（cuò） 命名的地方。

雖然名字難念，但說起北滘的兩家世界500強(qiáng)企業(yè)——美的、碧桂園，恐怕就無人不知無人不曉了。

事實(shí)上，擁有全球規(guī)模最大、最齊全的白色家電產(chǎn)業(yè)鏈和小家電產(chǎn)品集群的 北滘鎮(zhèn)，截至2021年底，本地上市企業(yè)已達(dá)到11家，年規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值突破4000億元 ，位居佛山全市第一。其中，家電生產(chǎn)及配套企業(yè)占到全國家電業(yè)總產(chǎn)值的10%，產(chǎn)品出口200多個國家和地區(qū)。

這樣的工業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)，GDP過千億說起來也不奇怪。但哪怕就在佛山，北滘也不是第一個“千億鎮(zhèn)”。隔壁 南海區(qū)的獅山鎮(zhèn)，早在2017年GDP就突破千億大關(guān)，成為中國首個千億強(qiáng)鎮(zhèn)。

2022年，獅山鎮(zhèn)GDP預(yù)計(jì)達(dá)到1280億元，超過位于粵北的云浮市（1162.43億），直逼客家重鎮(zhèn)河源市（1294.57億）。也就是說，即使在“中國第一省”廣東內(nèi)部，獅山都稱得上“富可敵市”。

和北滘一樣，獅山也是制造業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)。全鎮(zhèn)擁有汽車整車及零部件制造、高端裝備制造、光電、新材料、有色金屬、生物醫(yī)藥等多個年產(chǎn)值超百億元的支柱產(chǎn)業(yè)，規(guī)上工業(yè)企業(yè)1665家。

此外，獅山的科技創(chuàng)新實(shí)力也相當(dāng)雄厚，集聚了廣工大研究院、佛山力合創(chuàng)新中心等科技創(chuàng)新平臺15個，國家級科技孵化器6個，國家級眾創(chuàng)空間5個，以及高新技術(shù)企業(yè)1226家。

類似的情況，也多見于長三角的那些經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)。比如江蘇唯一的“千億鎮(zhèn)”—— 昆山市玉山鎮(zhèn)，就坐擁昆山經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和昆山國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)兩大國家級的產(chǎn)業(yè)園區(qū) ，園區(qū)內(nèi)聚集了整個昆山約三分之一的企業(yè)，光世界500強(qiáng)就有26家。

但，也不是每個千億鎮(zhèn)或準(zhǔn)千億鎮(zhèn)都是靠著制造業(yè)起家的。尤其是中西部地區(qū)的不少強(qiáng)鎮(zhèn)，多為“家里有礦”的資源鎮(zhèn)。比如鄂爾多斯的烏蘭木倫鎮(zhèn)，就是重要的煤炭基地；而貴州省茅臺鎮(zhèn)，靠的則是大名鼎鼎的茅臺酒。后者也是西部唯一的“千億鎮(zhèn)”，它和北滘、獅山、玉山是目前全國僅有的4個“千億鎮(zhèn)”，構(gòu)成了中國經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)的第一梯隊(duì)。

而在百強(qiáng)市或者百強(qiáng)縣中，資源型地區(qū)是很難擠進(jìn)最頭部名單的。比如烏蘭木倫所在的鄂爾多斯，盡管2022年因?yàn)槟茉磧r格暴漲，GDP總量實(shí)現(xiàn)了飛躍式地增長，但全國城市排名也僅49位。至于茅臺鎮(zhèn)所在的遵義市，更是只排到65位。

從這點(diǎn)也可看出，相較百強(qiáng)市、百強(qiáng)縣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于體量小，往往只要在某一方面天賦異稟，就能擠進(jìn)百強(qiáng)，所以成功原因更多元。

02?

很多年前，我在浙江嘉善的西塘鎮(zhèn)工作。因?yàn)楣ぷ麝P(guān)系，經(jīng)常會去隔壁的江蘇吳江、昆山等地。

按照浙江的慣例，一般縣城所在地都已改為街道，結(jié)果江蘇跑多了，我發(fā)現(xiàn)，蘇南很多縣城竟然仍是鎮(zhèn)的建制。比如吳江區(qū)政府所在地是松陵鎮(zhèn)（直到2018年才改為松陵街道）；又比如全國百強(qiáng)鎮(zhèn)排名第二的 楊舍鎮(zhèn)，是張家港的縣城 ；而排名第一的“千億” 玉山鎮(zhèn)，則是昆山市政府所在地 。

當(dāng)然，這種靠政治優(yōu)勢起家的強(qiáng)鎮(zhèn)并不局限在江蘇。

比如山東，2016年時曾提出，對于非農(nóng)就業(yè)達(dá)到75%的鎮(zhèn)，按照小城市標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行培育，爭取到2020年培育10個左右人口超過10萬人的小城市，賦予縣級政府管理權(quán)限。對于人口規(guī)模低于10萬人，但是經(jīng)濟(jì)和就業(yè)非農(nóng)化水平也超過75%的其他城鎮(zhèn)，也可以考慮選擇進(jìn)行小城市試點(diǎn)，賦予副縣級管理權(quán)限。

而在全國首創(chuàng)小城市培育試點(diǎn)的浙江，首批27個小城市培育試點(diǎn)鎮(zhèn)之一的原蒼南縣龍港鎮(zhèn)，更是于2019年8月升格為 縣級龍港市，成為全國首個鎮(zhèn)改市以及全國首個不設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的縣級行政區(qū)域 。

同樣特殊的行政單位還存在于珠三角的幾個直筒子市里。如果說縣級龍港市是縣下不設(shè)鎮(zhèn)街，那么以東莞為代表的直筒子市則是市下不設(shè)區(qū)。

上世紀(jì)80年代，東莞、中山與順德、南海并稱“廣東四小虎”。不同的是，順德、南海在經(jīng)歷了由縣變市、又撤市設(shè)區(qū)的一輪“折騰”后，至今仍是縣級單位。而東莞、中山卻于1988年成功升格為地級市。

因?yàn)橹挥幸粋€縣的面積體量，盡管設(shè)市之初，東莞也曾一度試圖籌備組建莞城區(qū)，但有關(guān)部門出于精兵簡政的考量，對此計(jì)劃予以否決，而是堅(jiān)持了市管鎮(zhèn)的直筒子體制。

扁平化的管理極大地刺激了各鎮(zhèn)的發(fā)展積極性，但也帶來了一系列的問題。比如東莞 虎門鎮(zhèn) ，作為珠江三角洲重要的商品集散地， 2020年常住人口已突破80萬，相當(dāng)于一座中型規(guī)模城市 ，但仍按鎮(zhèn)級配置行政資源，以至于政府無法提供充足的公共服務(wù)。

為此，這些年關(guān)于東莞“鎮(zhèn)改區(qū)”的呼聲和消息不絕于耳。比如2011年時，廣東當(dāng)?shù)孛襟w就曾報(bào)道，東莞、中山將試點(diǎn)“聯(lián)并升級扁平化改革”或“撤鎮(zhèn)建區(qū)扁平化改革”，以處于地理中心位置的鎮(zhèn)為基礎(chǔ)，聯(lián)合周邊鎮(zhèn)共建市轄區(qū)，區(qū)不再下設(shè)街道。

2015年，包括東莞在內(nèi)的62個城市（鎮(zhèn)）被列為國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)地區(qū)。隨后，東莞市政府公布的《東莞市開展國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)工作實(shí)施方案》中，更是明確提出了虎門、長安撤鎮(zhèn)設(shè)市設(shè)區(qū)試點(diǎn)的實(shí)施路徑和時間表。

然而，一晃8年又過去了，虎門、長安依然是“鎮(zhèn)”。只是和別的地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同，東莞的鎮(zhèn)是正處級單位。 從級別上看，東莞的鎮(zhèn)實(shí)質(zhì)上就是個縣，參與百強(qiáng)鎮(zhèn)、千強(qiáng)鎮(zhèn)評選，屬于降維打擊。難怪當(dāng)?shù)?8個鎮(zhèn)一度幾乎全部進(jìn)入全國綜合實(shí)力千強(qiáng)鎮(zhèn)名單。

而這又牽扯出另一個話題，強(qiáng)鎮(zhèn)的扎堆分布。

03?

區(qū)域不平衡是世界各國普遍存在的現(xiàn)象，但是要論不平衡的程度，至少在中國，越到基層越嚴(yán)重。相比百強(qiáng)市、百強(qiáng)縣，百強(qiáng)鎮(zhèn)往往更扎堆、分布地域更集中。

從2022年最近的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看， 大陸31個省級行政單位中，僅西藏、青海、寧夏、海南四地沒有百強(qiáng)市 。數(shù)量最多的江蘇，十三太保全部入圍；其次是山東、廣東，也有超過10個城市上榜；之后是浙江8個，河南、河北、福建各6個，湖南、江西5個，四川、湖北、安徽甚至內(nèi)蒙古也都有3個城市躋身百強(qiáng)，分布相對最為均勻。

到了 百強(qiáng)縣，上榜省份數(shù)就只剩18個了 。其中，光江蘇（25個）、浙江（18個）、山東（13個）三省的百強(qiáng)縣數(shù)量就超過了一半。如果我們把范圍進(jìn)一步縮小到十強(qiáng)縣，那么里頭有7個位于長三角，廣大中西部地區(qū)僅湖南長沙縣這一根獨(dú)苗，而且還是排在最后一位。

到了百強(qiáng)鎮(zhèn)，情況就更加嚴(yán)重了。不僅上榜省份數(shù)量驟降至10個，而且主要集中在 江蘇、廣東、浙江三省，它們擁有的百強(qiáng)鎮(zhèn)數(shù)量占全國的八成二 。

甚至在這些省份內(nèi)部，百強(qiáng)鎮(zhèn)的地域分布同樣極不平衡。比如在江蘇，36個百強(qiáng)鎮(zhèn)中，蘇州一市就占去了23個；而在廣東，29個百強(qiáng)鎮(zhèn)里有24個位于東莞、佛山兩市。也就是說，蘇州或者佛莞一兩個城市的百強(qiáng)鎮(zhèn)數(shù)量，已經(jīng)超過了河北、內(nèi)蒙、福建、河南、山東、貴州、湖北等其余7個上榜省份的總和（18個）。

之所以出現(xiàn)這種情況，除了區(qū)域之間本身的發(fā)展不平衡外，另一個不常被提及的原因，跟中國獨(dú)特的行政區(qū)劃體系有關(guān)。眾所周知，中國的城市其實(shí)并非西方意義上的City，它本質(zhì)還是古代的府——一個府下轄數(shù)個縣，縣下又管轄一堆鎮(zhèn)。

這樣一來，百強(qiáng)鎮(zhèn)多的地方，哪怕縣城發(fā)展一般，在綜合統(tǒng)計(jì)上也算是百強(qiáng)縣（比如貴州仁懷縣）；而百強(qiáng)縣多的地方，就算市本級發(fā)展還不如底下的縣，也照樣能進(jìn)入百強(qiáng)市名單（典型的就是浙江金華市）。

除非是像北上廣這樣，全域撤縣設(shè)區(qū)，甚至如深圳，全域無鎮(zhèn)化，或者是像重慶、哈爾濱那般，靠面積體量壓死人，否則越是排名靠前的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)市，底下的百強(qiáng)縣數(shù)量一定越多；同理，越是排名靠前的強(qiáng)縣，下轄的百強(qiáng)鎮(zhèn)數(shù)量也一定越多。最后的結(jié)果就是， 百強(qiáng)鎮(zhèn)的分布必然比百強(qiáng)市、百強(qiáng)縣更集中、更扎堆。

而在國外，City和Town雖有大小之別，但沒有上下級隸屬關(guān)系，指的都是中國的城區(qū)概念。按照這個標(biāo)準(zhǔn)，蘇州及下轄的昆山、太倉、常熟、張家港等，將被看成幾個不同的City，而昆山內(nèi)部早就連成一片的玉山、張浦、周市等鎮(zhèn)，則有可能被算作一個Town。

所以，如果美國也搞Top 100 towns或Top 100 cities的排名，那么它們將是兩張各自獨(dú)立的榜單，而不像中國這樣一榜套一榜。

04?

事實(shí)上，雖然“市—縣—鎮(zhèn)”的行政區(qū)劃體系一時半會沒法改變，但在另外一些方面，中國也正在嘗試引入國外City或Town的概念，來更精準(zhǔn)地界定城鎮(zhèn)。

像這兩年引發(fā)不少關(guān)注的城市規(guī)模的劃分標(biāo)準(zhǔn)，就是根據(jù)城區(qū)人口，而不是全市人口。以至于我們看到，蘇州和昆山、寧波和慈溪均被算作兩個獨(dú)立的大城市，而泉州和下屬的晉江更是平起平坐的II型大城市。

這種嘗試無疑是有益的，但比這更重要的，是根據(jù)不同城鎮(zhèn)的實(shí)際規(guī)模，配套相對應(yīng)的管理編制。

比如對于內(nèi)地很多收縮型城市，以及人口少于10萬甚至少于5萬的“迷你縣”，就有全國政協(xié)委員提議壓縮精簡機(jī)構(gòu)，甚至整縣合并。以避免出現(xiàn)陜西佛坪那樣，縣城人口三分之一吃財(cái)政飯的情況。

相反，對于沿海很多經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)，是否可以擴(kuò)權(quán)擴(kuò)編，使得政府機(jī)構(gòu)規(guī)模與管轄人口及經(jīng)濟(jì)體量相匹配？即便不像龍港這樣行政升級，但不妨參考臺灣的做法，在縣下面設(shè)立“鎮(zhèn)級市”。事實(shí)上，龍港最初傳出的改革方案，就是改設(shè)為“鎮(zhèn)級市”，后來不知為啥，又退回到老套的縣級市模式上。

當(dāng)然，考慮到中國的財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)已經(jīng)超過8000萬，讓經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)無限擴(kuò)編也是不可能的。所以 能否在保持全國機(jī)關(guān)事業(yè)編制總量穩(wěn)定的情況下，像用地指標(biāo)、碳排放量一樣，進(jìn)行跨省調(diào)劑。人口多、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地方多給點(diǎn)，人口少、經(jīng)濟(jì)落后的地方壓縮點(diǎn)。 這樣既可以解決千億大鎮(zhèn)的管理難題，也可以減輕萬人小縣的財(cái)政壓力。堪稱雙贏。

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