利用“小快靈”立法 西安市擬構建自建房全生命周期管理系統(tǒng)

記者|馬付才 來源 民主與法制時報

2022年4月29日，湖南長沙居民自建房發(fā)生倒塌事故，造成50多人罹難。事故發(fā)生后，國務院安委會召開全國自建房安全專項整治電視電話會議進行具體部署。2022年5月，《國務院辦公廳關于印發(fā)全國自建房安全專項整治工作方案的通知》（以下簡稱《通知》）要求，全面消除自建房安全隱患，切實保障人民群眾生命財產安全和社會大局穩(wěn)定。

如何全面消除自建房安全隱患？日前，西安市住房和城鄉(xiāng)建設局起草《西安市自建房建設和使用安全管理實施意見（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），擬進一步加強西安市自建房建設和使用安全管理，保護人民生命和財產安全。這是繼湖南、安徽等地之后，又一部筑牢自建房安全防線的針對性、適用性、可操作性較強的“小快靈”立法。

立法保障自建房安全很有必要

在我國廣大農村地區(qū)，居民多通過自建房滿足其居住需求，但受節(jié)省建造成本等因素影響，有的自建房存在一定安全隱患。周錦（化名）在西安市長安區(qū)某鄉(xiāng)鎮(zhèn)從事鎮(zhèn)村規(guī)劃管理工作，他向記者表示，長安區(qū)位于西安主城區(qū)南部，近年來，隨著城市經濟社會的迅速發(fā)展，以前冷清的城郊漸漸熱鬧起來，居民擅自翻建、加蓋自建房違規(guī)對外出租現(xiàn)象時有發(fā)生。

“20世紀90年代，居民自建房建設過程中缺乏專業(yè)規(guī)劃和設計現(xiàn)象較為普遍。”農業(yè)農村部農村經濟研究中心法治建設研究室主任尚旭東說，在自建房安全監(jiān)管方面，相關法律法規(guī)體系存在短板，《征求意見稿》將“依法審批用地”作為調整的首要任務，明確申請自建房用地的審批程序、面積層高等要求，并細化職責分工和保障措施，可以從源頭上確保自建房質量安全，最大限度消除自建房安全隱患。

西安建筑科技大學土木工程學院教授周鐵鋼2006年開始關注農村自建房安全問題。周鐵鋼表示，許多農村地區(qū)自建房并不事前設計，僅憑經驗和想象進行施工。這樣建出來的房屋，很可能出現(xiàn)結構不合理、材料不合格、承載力不夠、樓體不穩(wěn)定、沉降不均勻等問題，但這些隱患業(yè)主并不一定知道，因此，立法保障自建房安全很有必要。

實現(xiàn)自建房安全管理標準化、精細化和智能化

西安市是西部地區(qū)重要的中心城市之一。公開資料顯示，近年來，西安曾發(fā)生多起自建房安全事故，例如，2014年，西安市臨潼區(qū)一處在建農房發(fā)生倒塌，致5人死亡2人受傷；2016年7月，西安市長安區(qū)西曹村一在建民房發(fā)生墻體坍塌，兩名施工人員被埋身亡；2018年1月，西安市雁塔區(qū)一城中村內的一處自建房起火，4人遇難。每一起事故都是慘痛教訓。

自建房事故頻發(fā)，究其根源是無序化發(fā)展。如何讓自建房從“無序化”轉變?yōu)椤坝行蚧?？尚旭東認為，要規(guī)劃先行。沒有規(guī)劃引領，不“打好提綱”，自建房在建設中就會出現(xiàn)偏差，甚至出現(xiàn)失誤、差錯。為此，《征求意見稿》明確要求，城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內新建、改建、擴建城鎮(zhèn)居民私房，應當向資源規(guī)劃主管部門申請辦理《建設工程規(guī)劃許可證》；對于村民新建、改建住宅，應當向鎮(zhèn)街申請核發(fā)《鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證》。在此前提下，《征求意見稿》還要求符合規(guī)劃并已竣工的自建房，鎮(zhèn)街組織農業(yè)農村、資源規(guī)劃相關管理人員進行驗收，實地檢查是否按照批準面積、規(guī)劃要求建設房屋，并出具《農村宅基地和建房（規(guī)劃許可）驗收意見表》。

此外，《征求意見稿》還規(guī)定：“農村村民自建住宅原則上人均建設面積控制在80平方米以下，層數(shù)控制在3層以下（含3層），屋頂檐口至地面高度控制在10米以內，坡屋頂應從檐口起坡，坡頂不超過2.5米。”“建設跨度超過九米或者二層（不含）以上的自建房應專業(yè)設計和專業(yè)施工，嚴格執(zhí)行房屋質量安全強制性標準。設計、施工單位應當具有相應資質，并分別對設計、施工的質量和安全負責；村民自行組織施工的，村民個人應當對工程質量和施工安全負責?！?/p>

湖南師范大學中國鄉(xiāng)村振興研究院特約研究員、鄉(xiāng)村法律研究所所長楊文表示，這進一步細化了《通知》要求“3層及以上城鄉(xiāng)新建房屋，以及經營性自建房必須依法依規(guī)經過專業(yè)設計和專業(yè)施工，嚴格執(zhí)行房屋質量安全強制性標準”的相關內容。新規(guī)一旦通過實施，將成為西安市居民自建房重要的規(guī)范。

周鐵鋼表示，《征求意見稿》不搞“一刀切”，進行分類處置，建立了西安市房屋建筑全生命周期管理系統(tǒng)，實現(xiàn)了房屋安全管理的標準化、精細化和智能化，形成房屋“身份證號”唯一編碼，有利于守住房屋建筑的“生命線”和“業(yè)務線”，提高自建房風險管控水平。

部分條款建議進一步細化

《征求意見稿》共四個部分，分別是總體要求、工作任務、職責分工和保障措施。

周鐵鋼認為，《征求意見稿》保障城鄉(xiāng)自建房住房質量安全，體現(xiàn)了柔性執(zhí)法原則，但還應當明確自建房所有權人（使用人）為第一安全責任人以及房屋建造層數(shù)、高度、施工質量等不符合要求的處置辦法。

周鐵鋼建議，除正規(guī)設計外，農村自建房還可以采用縣級以上住建部門編制的農村自建房設計通用圖冊，并對農村自建房的建筑風格與風貌提出要求，禁止建造與村莊整體風貌不協(xié)調的農村住宅，以適應當前鄉(xiāng)村振興的要求。

楊文認為，《征求意見稿》還應當在自建房確權登記辦證、消防安全排查管理工作等方面進一步細化，并創(chuàng)新監(jiān)管方式，提升監(jiān)管實效，如創(chuàng)設“沒收非法所得”（包括違章建筑前期出租或出售的全部所得）制度等。

2021年4月印發(fā)的《中共中央 國務院印發(fā)關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》明確：“根據(jù)本地實際情況，依法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政執(zhí)法權，整合現(xiàn)有執(zhí)法力量和資源?！?021年7月15日正式實施的新修訂的《中華人民共和國行政處罰法》將行政處罰權下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道。周錦認為，《征求意見稿》靈活運用了相關制度，但僅籠統(tǒng)提出“定期組織鎮(zhèn)街建設和使用安全管理人員培訓”。他建議，加快配齊鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法隊伍，提升行政執(zhí)法人員能力水平。

此外，在審批用地方面，尚旭東建議結合農業(yè)農村部在農村宅基地制度改革試點中涉及宅基地申請審批、翻改擴建審批等實踐探索，做好統(tǒng)籌安排及銜接工作。同時，對于已建成且不符合相關規(guī)定的房屋，應本著充分保障人民群眾財產權的原則，尊重既定事實，不溯及既往，并通過建立專門數(shù)據(jù)庫，調整相關規(guī)劃許可，實行分類動態(tài)管理。

原標題：“小快靈”立法筑牢自建房安全防線 西安市擬構建自建房全生命周期管理系統(tǒng)