「前沿|譯述」金融穩定委員會加密資產活動全球監管框架——與最終框架配套的總括公開說明｜FSB報告

目　錄

概述

1. 背景

2. 金融穩定委員會建立全面監管框架的方法

3. 近期事件及其對加密資產活動和穩定幣監管的影響

4. 下一步工作

附件：金融穩定委員會-行業標準制定機構共同工作計劃

■原文：FSB. FSB Global Regulatory Framework for Crypto-Asset Activities. 17 July 2023. https://www.fsb.org/wp-content/uploads/P170723-1.pdf.

■編譯：王逸揚，復旦大學法學院碩士研究生。

■審校：聶思琪，復旦大學法學院碩士研究生；孫麗穎，復旦大學法學院碩士研究生；董家杰，復旦大學法學院博士研究生。

■聲明：本文編譯中經刪節整理，僅供學術研究使用。完整內容請參閱原文。

概 述

金融穩定委員會（Financial Stability Board，FSB）正在最后確定其加密資產活動全球監管框架，以促進監管和監督方法的全面性和國際一致性。該框架包括兩套不同的建議：

（1）關于監管、監督和監察加密資產活動和市場的高級別建議（CA建議）；

（2）經修訂的關于監管、監督和監察“全球穩定幣”安排的高級別建議（GSC建議）

該框架基于“相同活動、相同風險、相同監管”（same activity, same risk, same regulation）的原則，為確保加密資產活動和穩定幣受到與其所帶來的風險相稱的、一致的、全面的監管，同時為技術變革可能帶來的負責任的創新提供了堅實的基礎。這些建議的重點在于應對金融穩定風險，并沒有全面涵蓋與加密資產活動有關的所有具體風險類別。央行數字貨幣（Central Bank Digital Currencies, “CBDC”）作為數字化的中央銀行負債，不受這些建議的約束。

過去一年發生的事件凸顯了加密資產及相關參與者內在的不穩定性和結構脆弱性。這些事件還表明，加密資產生態系統中一個關鍵服務提供商的失敗會迅速將風險傳遞到該生態系統的其他部分。正如近期事件所表明的，加密資產市場對更廣泛金融體系的溢出效應可能會隨著其與傳統金融的聯系進一步加強而增加。20國集團已要求FSB協調為加密資產提供一個有效的監管、監督和監察框架，包括在2023年7月前完成FSB關于加密資產活動和所謂的全球穩定幣（global stablecoins，GSCs）的監督和監管的高級別建議。此外，這些建議構成了加密資產和穩定幣的監管和監督框架，將被寫入2023年9月向20國集團提交的與國際貨幣基金組織（International Monetary Fund，IMF）的聯合文件，該文件將通過綜合IMF在宏觀經濟和貨幣問題上的工作以及FSB在監督和監管問題上的工作所得出的政策結論，支持對加密資產采取協調和全面的政策方法。

FSB和行業標準制定機構（sectoral standard-setting bodies，SSBs）制定了2023年及以后的共同工作計劃。通過該計劃，它們將繼續協調各自職責范圍內的工作，促進制定一個全面、一致的全球監管框架，以應對加密資產市場活動可能給全球各管轄區帶來的風險，包括通過SSBs提供更詳細的指導、監測和公開報告。

一、背景

加密資產活動具有全球性，這些活動跨越了劃分傳統金融活動的部門界限。FSB的核心任務是協調監管、監督和其他金融部門政策的制定，20國集團要求FSB促進各管轄區金融當局和SSBs之間的合作，以確保加密資產活動受到與其所帶來的金融穩定風險相稱的強有力的監管和監督，同時支持負責任的創新。

2022年10月，FSB以兩套獨立建議的形式發布了該框架的擬議版本，以征求公眾意見，意見征求持續至2022年12月15日。意見征求答復摘要和個別答復已單獨發布。FSB認真考慮了這些答復，并于2023年2月召開了一次外聯會議，進一步討論了對不同觀點的答復。鑒于上述考慮以及對加密資產市場近期事件的審查，FSB現發布建議的最終版本。

本文件：（1）描述了這兩套不同的建議如何為全球穩定幣安排和其他加密資產活動的監管、監督和監察建立一個框架，該框架還吸取了2022年和2023年初加密資產市場事件的經驗教訓；（2）列出了下一步工作。

FSB一直與巴塞爾銀行監管委員會（Basel Committee on Banking Supervision，BCBS）、國際清算銀行支付與市場基礎設施委員會（Committee on Payments and Market Infrastructures，CPMI）、國際證券委員會組織（International Organization of Securities Commissions，IOSCO）、金融行動特別工作組（Financial Action Task Force，FATF）、IMF、世界銀行（World Bank）和經濟合作與發展組織（Organization for Economic Cooperation and Development，OECD）緊密合作，以確保正在開展的有關加密資產活動和市場的監測和監管工作相互協調、相互支持和相互補充。

FSB的高級別建議對全球穩定幣采取了廣泛的方法。為特定行業設計的國際標準側重于相關SSBs職權范圍內的獨特功能。當國際行業標準適用于某一特定經濟功能的GSC時，這些標準將處理該經濟功能特有的風險。因此，有關當局應執行這些國際標準。

為全面了解加密資產監管和監督政策措施，FSB和SSBs制定了一項共同工作計劃，將其已完成、正在進行和計劃開展的工作匯集在一起。SSBs正在單獨或聯合推進工作，以幫助監管機構在其職責范圍內應對加密資產和GSCs帶來的風險，并避免該行業監管的過度和不足。SSBs的工作至關重要，有助于在必要時推進更詳細的行業標準制定工作，并探索各SSB的任務中可能需要在適當時候開展額外分析工作或采取政策措施的獨特問題。本文件附件中的表格反映了FSB和SSBs的初步意見。

二、金融穩定委員會建立全面監管框架的方法

自FSB意見征求報告發布以來，各管轄區當局繼續努力加強對加密資產活動的監管和監督。一些管轄區在制定加密資產和穩定幣及相關活動的監管框架方面取得了進展。在其他一些管轄區，當局繼續對加密資產市場參與者適用和執行現有的適用要求、法律和法規，這些參與者一直在開展不符合這些現有要求、法律和法規的活動。法規的制定和要求的實施，以及現有要求的適用和執行都符合FSB的框架，并表明加密資產活動并非在無監管的空間內運作。除非加密資產服務提供商符合所有適用的監管要求，否則不得在任何管轄區開始運營。

考慮到對公開征求意見的回應，最終建議繼續以意見征求框架的原則為基礎，同時借鑒各管轄區機構實施國際標準的經驗，納入了一些關鍵方面。這些原則是：

（一）“相同活動、相同風險、相同監管”（Same activity, same risk, same regulation）

FSB的建議旨在確保監管框架適用于全球穩定幣和加密資產活動，與其可能對金融穩定造成的風險相稱。監管框架還應確保任何尋求發揮與傳統金融體系中同等經濟功能的加密資產活動都受到相同或同等的監管，無論加密資產活動的開展方式或這些活動的營銷方式如何。

（二）高級別和靈活性

FSB的建議是高級別的，為各管轄區當局提供了足夠的靈活性，使其能夠通過適用相關的現行法規或制定新的國內監管框架來實施這些建議，并適應當前快速發展的市場。這種方法也為SSBs留出了足夠的空間，使其能夠在各自的職責范圍內制定解決行業問題的細化標準。

（三）技術中立

FSB的建議側重于應對與全球穩定幣和加密資產活動相關的金融穩定風險，旨在適用于可能采用的不同技術。無論使用何種技術手段，都必須根據其經濟功能及其帶來的風險對加密資產活動進行監管。

雖然CA建議適用于包括穩定幣在內的任何類型的加密資產活動，但那些可在多個管轄區廣泛用作支付手段和/或價值存儲的穩定幣——GSCs——可能會對金融穩定構成特殊風險。因此，針對符合GSC定義的加密資產活動發布了單獨的補充建議，以反映其特殊風險和更高的監管要求。下表說明了兩套建議分別涵蓋的監管原則。作為對公開意見征求的回應，每套建議的措辭都更加一致。

表1：CA和GSC建議的覆蓋范圍

三、近期事件及其對加密資產活動和穩定幣監管的影響

自2022年初以來，加密資產市場經歷了重大動蕩。2022年5月，加密資產價格大幅下跌，表明加密資產市場固有的高波動性可能導致市場突然緊張和加密資產中介機構倒閉。TerraUSD/LUNA幣的消亡和一些所謂穩定幣的取消掛鉤也凸顯了其穩定機制的無效性。11月，當時最大的加密資產交易平臺之一FTX破產，加密資產市場再次受到震動。FTX事件揭示了縱向整合業務活動可能產生的一系列漏洞，這些業務活動沒有在其運營的所有管轄區內都受到充分監管，或者不符合現有法規，以及因不符合現有要求而產生的風險，包括：公司結構、主要職能負責人和財務狀況缺乏透明度；挪用客戶資金；依賴自行發行的加密資產；以及與關聯實體之間的相互聯系。最近在美國，加密資產價格和活動的下降導致一家為加密資產客戶提供服務的銀行關閉，并可能導致另一家銀行倒閉。相反，一家為穩定幣發行商提供存款服務的地區性銀行倒閉，導致其穩定幣暫時取消掛鉤，因為發行商能否獲得其存款存在不確定性。

這些事件表明，加密資產市場與傳統金融體系之間存在相互聯系。雖然對傳統金融體系的溢出效應有限，但加密資產市場的壓力事件給投資者造成了重大損失，動搖了對這些市場的信心。鑒于這一領域的發展速度，加密資產和傳統金融體系之間的相互聯系和可能的溢出效應可能會顯著增加，這就更加需要具有前瞻性，必須確保通過適當和全面的監管和監督來應對加密資產給金融穩定帶來的風險。

這些事件進一步突出表明，許多加密資產活動涉及與傳統金融類似的經濟功能，應酌情對其進行全面監管和/或使其符合新規則或現有規則。大多數失敗的市場參與者，包括TerraUSD/LUNA、Celsius Network和FTX背后的參與者，都從事著與傳統金融類似的職能。這些職能在沒有適當治理結構或不遵守監管要求的情況下執行，造成了FSB所確定的脆弱性。這些脆弱性包括流動性和期限錯配、杠桿累積、服務提供者之間復雜相互關系的產生，以及在沒有適當治理結構、監管監督或不遵守適用監管框架的情況下，將多種職能整合到一個或多個相關實體之下。鑒于這些經驗教訓，FSB在以下三個方面加強了兩套高級別建議：

（一）保護客戶資產

持有或控制客戶資產的金融服務提供商必須確保這些資產與自身資產有效隔離。然而，據觀察，許多加密資產服務提供商經常在未經客戶同意的情況下，將自有資產與客戶資產廣泛混合。這使得這些服務提供商能夠濫用客戶資產，并通過重新使用混合資產放大杠桿和流動性轉換。當其中一些中介機構倒閉時，客戶和投資者蒙受了巨大損失，而未能明確所有權又增加了破產程序的復雜性。通過指出當局應要求加密資產服務提供商充分保護客戶資產并保護所有權，包括在破產時，高級別建議得到了加強。

（二）利益沖突

各種加密資產中介機構兼具多種功能。在某些情況下，它們的運作方式不符合現行要求，現行要求通常要求某些職能由不同實體履行，并遵守特定的行業標準。一些實體的治理結構不透明，并建立了復雜的關聯實體結構，這些關聯實體經常相互融資，導致嚴重的利益沖突，增加了加密資產市場的相互關聯性和傳染風險。FSB加強了高級別建議，指出有關當局應制定要求，以應對與利益沖突相關的風險。集多種職能和活動于一身的加密資產服務提供商，包括其關聯公司，必須接受或應遵守適當的監管、監督和監察，包括酌情在法律上分離某些職能。

（三）跨境合作

加密資產的無國界性質凸顯了強有力和一致的司法監管、監督和執法做法的重要性。加密資產發行商和服務提供商可能會遷移到監管較松的地方，以逃避監管和監督。這就需要采取強有力的措施來解決監管套利問題。FSB的高級別建議加強了信息共享，包括跨越多個管轄區的活動的合規程度，特別是那些尚未實施國際標準的管轄區。

四、下一步工作

FSB和IMF將于2023年9月向20國集團提交一份聯合報告，該報告將綜合IMF關于宏觀經濟和貨幣問題的工作（如2023年2月向20國集團提交的關于加密資產的宏觀金融影響的說明中所述）和FSB今天發布的關于監督和監管問題的工作所得出的政策結論。這將通過考慮宏觀經濟和監管角度，包括加密資產帶來的各種風險，支持對加密資產采取協調和全面的政策方法。

作為這一方法的重要組成部分，FSB和SSBs將繼續努力提高對加密資產和穩定幣活動的監管、監督和監督的有效性和國際一致性。雖然高級別建議適用于所謂的去中心化金融和兼具多種功能的服務提供商，但FSB還將酌情就這些領域開展后續政策工作，以確定是否有必要提供更多指導或建議。FSB還將探討如何應對GSCs給新興市場和發展中經濟體帶來的跨境風險，并考慮如何加強監督和監管協調。

SSBs將在各自的職責范圍內繼續審查現有標準如何適用于加密資產和穩定幣安排，并根據需要對其行業國際標準和指南進行修訂，或在必要時根據FSB的建議提供補充現有標準和原則的額外指南。來自SSBs的任何額外的細化指導都將進一步闡明全球層面的監管預期，有助于根據各自的職責取得一致的結果，同時降低監管套利的風險。

由于許多加密資產活動仍在不受全面監管的情況下運作，或在不遵守適用的管轄法規的情況下進行，FSB成員必須全面一致地執行這些高級別建議和相關國際標準。管轄當局可以應用和執行現有的要求和法律，也可以制定新的或額外的監管方法。FSB將繼續促進FSB成員之間的討論和信息共享，只要這種協調有助于對加密資產市場的發展做出有效的集體監管反應。FSB還將定期評估是否有必要就加密資產活動開展進一步的國際政策工作，例如支持司法執行的方法。

FSB將在2025年底之前，對這兩套建議在各管轄區一級的執行情況進行審查。考慮到許多加密資產活動是在非FSB成員管轄區內進行、許可或注冊的，FSB將與SSBs和其他國際機構一起采取措施，促進和監測建議在FSB成員以外管轄區的有效實施，包括與有重大加密資產活動的管轄區接觸，以減少監管套利的范圍。作為這項工作的一部分，FSB將與IMF、世界銀行和SSBs一起：

1. 與更廣泛的管轄區合作，鼓勵實施FSB的建議和國際標準，

2. 通過FSB的地區磋商小組，評估非FSB成員轄區的監管進展和挑戰，以及

3. 監測并解決與穩定幣和其他加密資產相關的跨境問題。

▼▼▼附件：金融穩定委員會-行業標準制定機構共同工作計劃

編輯|孫麗穎