開發區回歸經濟本位 湖南新政破題

網易號消息 記者項俊平 武漢報道 經過四十多年的發展，開發區的改革進入“深水區”，以問題為導向的“試水”，激發出蓬勃的創新力量。

5月1日，湖南省第一部關于開發區的地方性法規——《湖南省開發區條例》（以下簡稱《條例》）正式施行。 《條例》聚焦高質量發展這一主題和首要任務，將湖南開發區體制機制改革、功能定位、要素保障、運營模式創新、“五好”園區建設等舉措上升為法規規范，如明確提出“開發區應當堅持經濟功能定位”“支持開發區探索不設立管理機構的運營模式”，探索“公司化運營”，激活市場活力等等，頗見政策的力度和探索的新意。

湖南此次通過地方立法的形式強化開發區回歸經濟功能定位，突出改革的“全盤”市場化導向，在全國尚屬首次。

“《條例》的亮點主要體現在‘四個突出’上：一是突出開發區堅持經濟功能定位，明確管理機構職責，理順管理體制；二是突出改革以市場化為導向，著力促進開發區管理模式和運行機制創新；三是突出推動科技創新和產業創新融合發展，引導開發區產業特色化、差異化、集聚化；四是突出強化資源分配整合能力，進一步推動開發區高質量發展?！眹腋咝聟^發展戰略研究會副會長宋捷日前在接受《中國高新區》記者書面采訪時表示，《條例》的出臺，必將對包括湖南省高新區在內的其他開發區的未來發展產生深遠的影響。

湖南探索 瞄準“問題”靶向
據了解，《條例》所稱開發區，是指經國務院、湖南省人民政府批準設立的以發展制造業和生產性服務業為主的產業園區，包括國家級經濟技術開發區、國家高新技術產業開發區和省級經濟開發區、省級高新技術產業開發區以及其他產業開發區。

湖南開發區是全省經濟發展的主戰場、主引擎、主力軍。2024年，全省137家省級及以上開發區貢獻了全省70%以上的規上工業增加值、40%以上的稅收、80%以上的進出口總額，開發區已成為地方經濟發展的主引擎。

雖然成績斐然，然而長期以來，湖南開發區建設和管理面臨諸多矛盾和問題，特別是統籌規劃不到位、功能定位不清晰、資源閑置浪費、與屬地行政區職責關系不順，以及機構重疊、人員固化、人浮于事等問題十分突出。

1月8日，湖南省十四屆人大常委會第十四次會議表決通過《條例》，明確了開發區的法律地位，將機構、管理、職能職責等法定化，以法治之力引領和推動開發區高質量發展。

《條例》第八條規定：開發區管理機構是所屬縣級以上人民政府的派出機構，根據法律、法規、規章的授權或者縣級以上人民政府的委托，履行組織領導、發展規劃、經濟管理、優化營商環境、協調服務等職能。

《中國高新區》記者了解到，湖南省最早的開發區規范性文件是1996年省政府出臺的《湖南省開發區管理辦法》。1998年，湖南省委、省政府下發了《關于加強開發區建設與管理的通知》，進一步明確了開發區機構設置及財政、稅收、土地、項目審批等管理方式問題。但隨著時間的推移和形勢的變化，兩個文件的一些規定與新形勢的要求不甚相符，而且按照《湖南省行政程序規定》，這兩個文件已經“失效”。

“要解決這些問題，必須深化開發區管理體制改革，推動開發區回歸經濟功能屬性，增強開發區內生動力。”湖南省人大財經委相關負責人表示，立法成為了破解全省開發區發展難題的迫切需要。

作為科技界別的政協湖南省第十一屆、十二屆委員會委員，時任湖南郴州出口加工區（高新區）管委會總工程師范國強，一直為開發區立法而奔走。從2017年開始，他連續兩屆在湖南省政協會議上提交《關于盡快對湖南省開發區管理立法的建議》—— 如“允許開發區根據管理需要，合理設置組織機構，重點加強規劃、招商、財稅等經濟管理部門職能，適當設置社會事務管理部門，形成權責一致、運轉高效的組織架構?！薄霸谌藛T編制方面，規定5年一周期，實行編制使用核準和調劑制；在干部身份方面，打破公務員和事業單位職員身份限制，實行競爭上崗的‘全員聘任制’”······等等。

2020年1月，范國強在政協湖南省第十二屆委員會第三次會議上再次建議：園區發展由政策優惠轉向法制管理，結合本地實際進行立法，明確園區管委會的法律地位和具體管理權限，依法規范其機構設置。實行園區管理模式市場化，鼓勵有實力、有經驗的專業管理團隊或公司機構等參與園區投資運營。

湖南省司法廳向省發改委轉發了范國強省政協提案的會辦意見：“建議由貴單位牽頭，會同省科技、商務等有關部門做好該立法的前期調研論證工作，對該立法的必要性、可行性、需要解決的主要問題和立法主要內容進行深入研究，在條件成熟時向省政府立法部門（省司法廳）申報年度立法計劃。我廳將積極配合做好相關工作。”

為開發區立法呼吁的，還有湖南省人大代表陽飛衛。2024年1月26日，他在湖南省第十四屆人民代表大會第二次會議上建議，盡快制定《條例》。

三個月后，湖南省司法廳函告省發改委:《條例》已作為出臺項目列入省人民政府2024年立法計劃，“建議貴委加快工作進度，切實保證起草質量，推動《湖南省開發區條例》及早出臺。

” 至此，湖南省開發區立法工作的進展，有了清晰的“眉目”。

事實上，圍繞開發區的立法條例，湖南省有關部門和有關開發區早就展開了大量的前期探索與實踐。

在探索園區市場化建設運營方面，湖南在全省啟動園區市場化建設運營改革試點，鼓勵園區在管運分開、平臺公司市場化轉型、引入第三方專業化運營、創新“管委會+”模式、“產業+基金”等方面開展探索，提升園區專業化、市場化運營水平。

在支持園區創新選人用人制度、實行全員聘任、健全績效激勵機制方面，湖南省啟動園區崗位聘用制改革試點和園區績效薪酬制改革試點，除公務員和參公管理人員外，鼓勵具備條件的園區探索檔案封存、崗位聘用的選人用人模式，推動人員競爭上崗、能上能下；探索建立園區績效薪酬制度，實行可量化的績效考核和差異化的薪酬分配。

在推進園區整合優化方面，湖南省按照國家“一縣一園”有關要求，持續推動園區優化整合，宜章氟化學循環產業開發區、永興稀貴金屬再生資源利用產業開發區分別并入宜章經濟開發區、永興經濟開發區，桃江高新區與桃江灰山港產業開發區實現合二為一。

在推進園區剝離社會事務管理職能方面，湖南省委編辦全力推進湘潭高新區、永州經開區、衡陽常寧水口山經開區、湘西古丈產業開發區等4家開發區剝離社會事務管理職能試點工作落實落地。

湘潭高新區，是長株潭國家自主創新示范區，省委、省政府重點打造的中部“智造谷”，在湖南省省級以上產業園區中位列第一方陣。自建區以來，他們一直托管街道、學校、衛生院等機構，承擔大量社會事務管理職能。沉重的“包袱”，成為影響園區高質量發展的一大“癥結”。

湘潭高新區聚焦主責主業，抓牢“確權”“剝離”“交接”三個環節，堅持職能、機構、人員同步剝離，推動社會事務應剝盡剝，職能“瘦身”，輕裝上陣。

為此，湘潭高新區制定《社會事務管理職能剝離清單》，將文化、旅游、廣電、教育、衛健、民政、城管等共計227項社會事務，以及代管的街道、學校、醫療衛生、村（社區）等共計43個機構460人，全部移交岳塘區管理，實現職能應剝盡剝、機構應移盡移、人員應歸盡歸，園區大幅“瘦身”。

永州經開區大刀闊斧剝離社會事務管理職能，16個正科級內設機構壓減至6個，原托管的1個街道移交冷水灘區。剝離民政和農業農村等社會管理和公共服務職能48項、非涉企行政許可事項76項，實現應剝盡剝。 ············
2024年6月11日，湖南省有關部門對省政協十三屆二次會議委員提交的第0522號提案作出答復：《條例》已被列為2024年度省政府立法出臺項目，省發展改革委在前期立法調研、廣泛征求意見、召開質量評估會的基礎上，修改形成《條例（草案送審稿）》，擬于近期呈報省政府。

此后，《條例（草案）》公開向社會征求意見。湖南省第十四屆人大常委會第十二次會議分組審議了《條例（草案）》。

2025年1月8日，湖南省第十四屆人大常委會第十四次會議通過《條例》，自5月1日起正式施行。 “《條例》的出臺，解決了此前湖南開發區法規空白的問題，為開發區高質量發展提供了強力支撐。

”南京郵電大學高質量評價研究院研究員王鳳良告訴《中國高新區》記者，湖南通過立法推動開發區改革，破除開發區發展過程中利益固化、因循守舊、路徑依賴、按部就班、方法不多、思路不寬、標準不高等體制機制障礙，推動了開發區改革項目化、清單化、責任化，在破題破局中為全國開發區提供了豐富的借鑒。

回歸經濟本位，剝離社會事務 《條例》亮點紛呈
改革走向深水區。

黨的二十屆三中全會明確提出，“深化開發區管理制度改革”。 王鳳良說，“開發區之間的競爭愈加激烈，也愈加考驗發展的質與量，膠著的態勢往往意味著更多爭先進位的機遇，關鍵的‘勝負手’就是改革。” 而改革的活力與生命力，關鍵在于創新。

《條例》聚焦經濟功能定位：剝離社會事務，推動“輕裝上陣”?！稐l例》第九條明確要求“開發區應當堅持經濟功能定位，開發區內的社會事務管理職能由所在地人民政府負責，開發區不得托管、代管行政區劃建制或者部分行政區域?！?這一改革將徹底改變過去開發區“大包大攬”的管理模式，使其集中精力抓產業、促創新，解決開發區與行政區職責交叉、資源分散等長期痛點，推動省內開發區“輕裝上陣”，成為湖南省經濟發展的主引擎。

從長三角的開發區到珠三角的開發區，“管運分離”已成為一個不可逆轉的重要改革趨勢。

在管理體制創新上，《條例》第十條針對開發區普遍存在的機構臃腫、效率低下等問題，提出兩大創新機制，探索“公司化運營”，激活市場活力，促進開發區管理模式實現公司化運作、政府化服務。

一是“管理機構+公司”模式：允許開發區管理機構與市場化運營公司協同運作，將設計、建設、招商、服務等事項，通過政府購買服務、委托外包等方式交由市場承擔，提升專業化水平。

二是開展無管理機構試點，探索不設立傳統管理機構的開發區運營模式，進一步減少行政干預，增強市場化導向。

同時在優化開發區政務服務上，《條例》第十九條明確指出，根據開發區類型調整優化開發區政務服務中心設置模式；中小開發區可以不單獨設立政務服務中心，探索入駐所在地政府政務服務中心、由所在地政府政務服務中心派駐人員、組建開發區專班包片到企和上門代辦等模式。 上述創新，必將打破體制機制束縛，激發開發區內生動力，助力打造市場化、法治化營商環境。 ············
“作為2025年全國范圍內第一批新的地方立法文件，《條例》充分體現了湖南省在依法管理開發區、依法守正創新方面的新突破。”上海市開發區協會總經濟師周思勰如是說。

在他眼里，《條例》的突破，來自五個方面—— 一是將全省各類各級開發區涵蓋其中，體現了對開發區發展的全覆蓋。 二是創新性地明確了由一個省級政府部門——發改委負責統籌全省開發區的指導協調等工作，創新地解決了目前在全國范圍內存在的各類開發區由各業務主管部門管理的“九龍治水”格局，更好地為開發區發展解決了管理制度上的根本問題。 三是明確了開發區的運營機制，在明確開發區不得代管行政區的同時，又積極推進給開發區賦權，厘清了開發區與行政區的關系，在全國范圍內樹立了在《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等重要法律框架下，有序推進開發區體制機制改革的樣板。 四是在招商引資、土地利用、產業發展、人才引育等方面，為開發區具體日常工作的開展指明了原則，充分創新地體現了地方立法的“落地性”。 五是創新地將區域合作內容納入條例中，為全省園區的良性競爭與合作共贏提供了堅實的法律基礎。 “社會事務應剝盡剝、經濟權限應放盡放”，《條例》大開大合、大破大立，勇于創新，生動詮釋了湖南人敢為人先、兼收并蓄的創新精神。

發展新質生產力 五好園區爭創“三個高地”
產業園區是經濟建設的主陣地、主戰場。

為實現園區高質量發展，助力“三高四新”戰略實施。2021年6月，湖南吹響了“五好”園區建設的號角。短短三年間，一批規劃定位好、創新平臺好、產業項目好、體制機制好、發展環境好的園區，脫穎而出，成為全省高質量發展的主引擎。

郴州高新區、岳麓高新區便是其中的優秀代表之一。

郴州高新區以有色金屬新材料、電子信息技術、先進裝備制造三大主導產業為核心，聚焦“兩主一特”優勢產業，推動產業集聚發展。2024年，郴州高新區規模工業增加值同比增長21.2%，外貿進出口額完成160億元，同比增長20%，實際使用外資1.59億美元，同比增長68.4%，總量保持湖南省第二。 近日，湖南省2024年度“五好”園區創建綜合評價排名出爐，130個產業園區參評，平均得分為120.70分。郴州高新區以166.89分奪得“五好”園區創建全省第三，國家高新區排名全省第一。至此，該園區實現“五好”園區創建綜合評價連續三年排名國家級園區全省第一。

岳麓高新區錨定持續創建“五好”園區、加速挺進國家高新區的目標，全力以赴強產業、強改革、強品質，綜合實力不斷提升。其中，經濟運行穩中有進，技工貿總收入增長10.75%，規工產值增長18.67%，勇奪省級園區之冠。

在“五好”園區創建方面，《條例》第三條為開發區指明了發展方向：堅持改革創新、規劃引領、集聚集約、特色發展，圍繞五好園區建設目標，培育和發展新質生產力，將開發區打造成為國家重要先進制造業高地、具有核心競爭力的科技創新高地、內陸地區改革開放高地的示范區。

《條例》同時還鼓勵開發區之間開展跨區域合作，促進協同發展。探索合作共建、委托管理、異地孵化、飛地園區等模式，建立指標核算和成本分擔、利益共享機制，實現科技、人才、資本、項目等資源互通，共享創新平臺、資本平臺、產業平臺、服務平臺。

將開發區打造成為培養經濟型管理人才的主陣地，也是《條例》賦能園區的一項重要任務。

《條例》要求，開發區應當建立健全人才培養、引進和服務保障機制，通過政策和資金扶持，吸引高層次、高技能領軍、創業創新等各類人才在開發區就業創業，支持開發區內企業與高等院校、科研院所共建合作，聯合培養產業發展所需人才；支持高校科研人員通過兼職取酬等方式參與開發區企業技術創新和成果轉化工作。

在綠色低碳發展上，《條例》指出，開發區應當堅持綠色發展理念，促進綠色低碳循環發展，支持企業開展清潔生產、循環利用和節能降碳改造，推廣應用先進低碳技術與設備，提升可再生能源建筑應用比例，打造綠色工廠和綠色低碳園區。

可以肯定的是，《條例》的實施，將推動湖南開發區科技創新和產業創新融合發展，加快創新資源集聚，最終實現創新鏈、產業鏈、供應鏈、資金鏈、人才鏈的深度融合。