【城市觀察】借鑒歐美經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建中國特色人工智能治理框架

IPP評(píng)論是國家高端智庫華南理工大學(xué)公共政策研究院（IPP）官方微信平臺(tái)。

導(dǎo)語：

2025年，全球人工智能治理模式進(jìn)入新的競(jìng)爭(zhēng)階段。歐盟正分階段推進(jìn)實(shí)施《人工智能法案》，尋求人工智能規(guī)則領(lǐng)導(dǎo)地位。美國政府近期出臺(tái)《美國AI行動(dòng)計(jì)劃》，以放松監(jiān)管，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等舉措推動(dòng)AI商業(yè)化，并在國際上積極推廣“美式”規(guī)則。中國則在7月的世界人工智能大會(huì)上提出建立“世界AI合作新組織”，并發(fā)布“人工智能全球治理行動(dòng)計(jì)劃”，強(qiáng)調(diào)安全、合作與包容，力圖構(gòu)建有別于美歐的AI監(jiān)管與規(guī)則體系。三方路徑各異，預(yù)示著未來AI治理將長(zhǎng)期處于多元競(jìng)爭(zhēng)格局之中。

IPP特約研究員、廣州市社會(huì)科學(xué)院城市治理研究所副所長(zhǎng)孫占卿認(rèn)為，研究美歐在AI治理模式上的差異及其背后的考量，有助于為中國探索既符合國情、又具全球競(jìng)爭(zhēng)力的AI治理模式提供借鑒。他強(qiáng)調(diào)，AI治理模式應(yīng)根據(jù)技術(shù)成熟度、產(chǎn)業(yè)階段和外部環(huán)境進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，中國可在堅(jiān)持混合框架的同時(shí)，引入定期評(píng)估機(jī)制，以應(yīng)對(duì)生成式AI等新技術(shù)浪潮，確保治理框架能夠靈活響應(yīng)國際競(jìng)爭(zhēng)。

人工智能（AI）作為新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的核心驅(qū)動(dòng)力，正以前所未有的廣度和深度重塑全球經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)形態(tài)乃至國家間戰(zhàn)略博弈的格局。與它已經(jīng)展現(xiàn)的顛覆性力量相比，AI在技術(shù)路線、產(chǎn)業(yè)形態(tài)和規(guī)則等方面仍處于“幼年”，存在大量機(jī)遇。

如何在最大限度激發(fā)創(chuàng)新活力，搶占發(fā)展先機(jī)的同時(shí)，破解其帶來的算法偏見、數(shù)據(jù)隱私侵蝕、就業(yè)市場(chǎng)沖擊、信息繭房等系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，已經(jīng)成為AI發(fā)展主導(dǎo)權(quán)之爭(zhēng)的核心問題。

美國與歐盟在這一時(shí)代課題面前的分歧，以及分別演化的兩種范式，反映了雙方在人文傳統(tǒng)、監(jiān)管哲學(xué)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的深刻差異，以及在未來AI版圖中的不同定位。研究其分歧背后的考量，有助于為中國探索既符合國情，又具備全球競(jìng)爭(zhēng)力的AI治理模式提供借鑒。

一、美國：產(chǎn)品導(dǎo)向的治理模式

美國傾向于產(chǎn)品導(dǎo)向的監(jiān)管框架，該框架聚焦于最終AI系統(tǒng)的輸出和性能，僅在識(shí)別具體風(fēng)險(xiǎn)時(shí)進(jìn)行干預(yù)，并強(qiáng)調(diào)證據(jù)為基礎(chǔ)的審批。這一模式的理念是支持創(chuàng)新和市場(chǎng)自由，通過最小化合規(guī)負(fù)擔(dān)來加速技術(shù)商業(yè)化。同時(shí)，受聯(lián)邦體制影響，形成聯(lián)邦主導(dǎo)技術(shù)統(tǒng)一、國家安全等議題，州級(jí)注重地方性問題如消費(fèi)者保護(hù)、地方產(chǎn)業(yè)政策的格局。

（一）聯(lián)邦堅(jiān)持發(fā)展優(yōu)先戰(zhàn)略

聯(lián)邦政策層面的政策主要應(yīng)對(duì)國際競(jìng)爭(zhēng)、國家安全和標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一等問題，隨著中美AI競(jìng)爭(zhēng)加劇，更加注重“發(fā)展導(dǎo)向”。

聯(lián)邦AI治理從風(fēng)險(xiǎn)防控加速向發(fā)展優(yōu)先導(dǎo)向演變，體現(xiàn)了美國對(duì)全球AI競(jìng)賽的戰(zhàn)略響應(yīng)。拜登政府（2021-2025初）AI政策強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)管理框架的自愿合規(guī)，減少偏見與隱私侵害的影響。

從2025年起（特朗普第二任期）美國聯(lián)邦AI治理政策轉(zhuǎn)向“放松管制、促進(jìn)創(chuàng)新”，尤其是《美國人工智能行動(dòng)計(jì)劃（2025）》將確立美國在人工智能領(lǐng)域的絕對(duì)主導(dǎo)地位，并確保其經(jīng)濟(jì)、軍事和國家安全優(yōu)勢(shì)作為首要目標(biāo)，加速AI創(chuàng)新，對(duì)內(nèi)推動(dòng)去監(jiān)管化，設(shè)立監(jiān)管沙盒促進(jìn)應(yīng)用落地，簡(jiǎn)化數(shù)據(jù)中心、半導(dǎo)體工廠等AI基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)審批環(huán)節(jié)，加強(qiáng)AI基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；對(duì)外搭建技術(shù)聯(lián)盟，推動(dòng)“美式”AI倫理，實(shí)施對(duì)華遏制，阻止中國獲得先進(jìn)制程設(shè)備和高端AI芯片。

聯(lián)邦治理邏輯從民主黨主導(dǎo)的風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向到共和黨強(qiáng)調(diào)的發(fā)展優(yōu)先，這一轉(zhuǎn)變盡管包含了黨派意識(shí)形態(tài)差異，卻不應(yīng)簡(jiǎn)單理解為零和博弈，而是通過政策迭代形成互補(bǔ)：前者奠定風(fēng)險(xiǎn)基礎(chǔ)，后者注入創(chuàng)新動(dòng)力。

7月23日，美國總統(tǒng)唐納德·特朗普在美國華盛頓特區(qū)舉行的“贏得人工智能競(jìng)賽”峰會(huì)上簽署了一項(xiàng)與人工智能相關(guān)的行政命令。圖源：路透社

（二）地方強(qiáng)調(diào)本地問題和本地產(chǎn)業(yè)

聯(lián)邦產(chǎn)品導(dǎo)向?qū)捤?，州法更注重本地問題。州級(jí)AI立法更注重加強(qiáng)監(jiān)管、保護(hù)個(gè)人隱私及其他權(quán)益。與聯(lián)邦突出發(fā)展的思路形成制衡。目前已經(jīng)有超過40個(gè)州引入AI法案，焦點(diǎn)隱私、歧視、消費(fèi)者保護(hù)，與聯(lián)邦發(fā)展優(yōu)先不同。

如加州SB942要求合成內(nèi)容披露，科羅拉多SB205針對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)過程評(píng)估，推動(dòng)隱私保護(hù)。藍(lán)州（如加州）貼近場(chǎng)景，強(qiáng)調(diào)過程監(jiān)管，豐富治理，州立法覆蓋偏見緩解、數(shù)據(jù)隱私，提高適應(yīng)性——如肯塔基追蹤算法決策，增強(qiáng)韌性。

SB?942于2024年9月19日被加州州長(zhǎng)簽署成為法律，并歸檔為第291章法規(guī)。

這與聯(lián)邦分層，形成互補(bǔ)。特朗普第二任期為確保聯(lián)邦統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，避免州級(jí)法規(guī)碎片化阻礙全國性AI創(chuàng)新和競(jìng)爭(zhēng)力，一度提出“AI監(jiān)管凍結(jié)提案”要求10年內(nèi)“任何州或其下屬政治實(shí)體均不得實(shí)施任何關(guān)于人工智能模型、人工智能系統(tǒng)或自動(dòng)決策系統(tǒng)的法律或法規(guī)”，這一提案在表決時(shí)因反對(duì)者眾多而被刪除。聯(lián)邦和地方的分層治理模式客觀上確保AI治理的多樣性和適應(yīng)性。有利于避免單一模式的失敗。

州級(jí)AI治理政策的另一個(gè)驅(qū)動(dòng)來自產(chǎn)業(yè)政策，形成橫向的競(jìng)爭(zhēng)格局。從政治光譜看，總體上藍(lán)州傾向嚴(yán)格監(jiān)管以優(yōu)先倫理保護(hù)，紅州則偏好放松以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。然而，這一關(guān)聯(lián)的深層原因在于政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)：

藍(lán)州多數(shù)是科技密集州，它們利用現(xiàn)有科技生態(tài)優(yōu)勢(shì)，通過加強(qiáng)透明要求，提高風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估緩解AI帶來的偏見影響，利用監(jiān)管來平衡發(fā)展與公平問題。

紅州則普遍支持聯(lián)邦放松監(jiān)管的政策，希望借助“弱監(jiān)管”的寬松環(huán)境，吸引AI投資，填補(bǔ)先進(jìn)科技產(chǎn)業(yè)空白。這種差異驅(qū)動(dòng)了企業(yè)的州際遷移，埃隆·馬斯克因?qū)又莸谋O(jiān)管政策不滿，決定將特斯拉遷到德克薩斯州，政治立場(chǎng)也從支持民主黨轉(zhuǎn)為川普支持者就是這樣一個(gè)例子。藍(lán)紅州的分化，導(dǎo)致了AI治理碎片化，但也推動(dòng)了AI治理多樣性和產(chǎn)業(yè)政策的均衡趨勢(shì)。

位于德克薩斯州阿比林的人工智能基礎(chǔ)設(shè)施站點(diǎn)正在建設(shè)中。圖源：華爾街日?qǐng)?bào)

二、歐洲：過程導(dǎo)向的治理模式

歐盟采用過程導(dǎo)向的監(jiān)管模式，將AI的開發(fā)過程視為潛在風(fēng)險(xiǎn)源，要求全面預(yù)評(píng)估，包括倫理、社會(huì)和環(huán)境影響。該模式以預(yù)防原則為基礎(chǔ)，通過風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)（如歐盟AI法案的四級(jí)分類）實(shí)施嚴(yán)格審查和高風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)的持續(xù)監(jiān)控。在歐盟層面提供統(tǒng)一的規(guī)范框架，而成員國法規(guī)和監(jiān)管政策則在突出本地特點(diǎn)，推動(dòng)本地產(chǎn)業(yè)和AI融合時(shí)強(qiáng)調(diào)與歐盟框架對(duì)齊。

（一）歐盟注重“規(guī)范”的治理框架

歐洲AI治理體系在總體上體現(xiàn)了管理優(yōu)先的過程導(dǎo)向。這種導(dǎo)向既根植于歐盟的人文主義傳統(tǒng)和預(yù)防原則（超國家框架協(xié)調(diào)一致的特點(diǎn)），也反映了歐盟在中美AI競(jìng)爭(zhēng)版圖中的定位：歐盟定位為“規(guī)范超級(jí)大國”，通過統(tǒng)一框架輸出標(biāo)準(zhǔn)，塑造全球規(guī)則，以應(yīng)對(duì)AI的“黑箱”特性，以及加強(qiáng)第三方市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管。管理優(yōu)先的本質(zhì)在于視過程為風(fēng)險(xiǎn)源：高風(fēng)險(xiǎn)AI系統(tǒng)需持續(xù)監(jiān)控和人類監(jiān)督，確保透明度和問責(zé)制。歐洲的AI治理理念源于歐洲危機(jī)后反思（如瘋牛病事件），優(yōu)先公民權(quán)利和可持續(xù)性，但批評(píng)者認(rèn)為它增加合規(guī)負(fù)擔(dān)，可能抑制創(chuàng)新。

2月5日，人工智能與大數(shù)據(jù)博覽會(huì)期間展出的歐盟人工智能法案副本。圖源：路透社

與產(chǎn)品導(dǎo)向（美國）監(jiān)管模式不同，歐盟AI法案強(qiáng)調(diào)預(yù)防而非事后補(bǔ)救。它通過風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)框架要求開發(fā)者在算法設(shè)計(jì)、數(shù)據(jù)訓(xùn)練和部署等過程環(huán)節(jié)進(jìn)行全面評(píng)估，包括倫理審查、社會(huì)影響分析和環(huán)境可持續(xù)性考量。

歐盟層面的治理體系強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一的總體框架、產(chǎn)業(yè)融合和人文精神。歐盟AI辦公室作為協(xié)調(diào)中心，監(jiān)督成員國主管部門的設(shè)立，確保過程監(jiān)管的一致性，統(tǒng)一27個(gè)成員國的實(shí)施，避免碎片化。針對(duì)國際競(jìng)爭(zhēng)，歐盟強(qiáng)調(diào)“布魯塞爾效應(yīng)”：域外效力要求全球企業(yè)遵守，推動(dòng)歐洲價(jià)值觀（如隱私保護(hù)）成為規(guī)范。

Horizon Europe作為歐盟2021—2027年的旗艦研發(fā)框架，總預(yù)算達(dá)955億歐元，其中相當(dāng)部分分配給數(shù)字轉(zhuǎn)型和AI相關(guān)領(lǐng)域，旨在通過資助研究、基礎(chǔ)設(shè)施和國際合作，提升歐洲的技術(shù)主權(quán)和競(jìng)爭(zhēng)力。

歐盟認(rèn)識(shí)到，其過程導(dǎo)向的監(jiān)管框架雖保障倫理，但可能抑制創(chuàng)新。作為對(duì)中美AI主導(dǎo)地位的回應(yīng)，歐盟在2025年4月發(fā)布AI Continent Action Plan，將歐洲定位為“領(lǐng)先的AI大陸”，通過投資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，補(bǔ)充監(jiān)管框架，聚焦于釋放歐洲研究者和產(chǎn)業(yè)的未開發(fā)潛力，同時(shí)強(qiáng)調(diào)可信、可持續(xù)的AI發(fā)展。

（二）國家基于本地傳統(tǒng)推動(dòng)AI創(chuàng)新

在國家層面，在與歐盟標(biāo)準(zhǔn)對(duì)齊的前提下，基于本國經(jīng)濟(jì)、科技、社會(huì)狀況和沙盒等監(jiān)管方式補(bǔ)充本地策略，形成多樣生態(tài)。截至2025年，許多國家已更新計(jì)劃以應(yīng)對(duì)生成式AI的興起。

德國提出“AImadein Germany”，強(qiáng)調(diào)工業(yè)制造和倫理框架，構(gòu)建歐洲AI生態(tài)以利用其制造業(yè)實(shí)力。

法國通過“AI for Humanity”戰(zhàn)略（2021年融入France2030計(jì)劃），投資約30億歐元，聚焦人文導(dǎo)向AI，立足其研究?jī)?yōu)勢(shì)，建立國家AI研究中心和人才吸引機(jī)制，推動(dòng)醫(yī)療、交通等領(lǐng)域應(yīng)用。

2月10日，法國巴黎人工智能行動(dòng)峰會(huì)現(xiàn)場(chǎng)。圖源：路透社

荷蘭2019年啟動(dòng)AI戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃，通過整合AI與公共價(jià)值，開發(fā)倫理指南和數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施，針對(duì)其農(nóng)業(yè)和物流優(yōu)勢(shì)開展實(shí)驗(yàn)沙盒。瑞典的國家AI方法注重可持續(xù)AI和福祉，提升研究與教育，立足福利國家和氣候應(yīng)用。

芬蘭的“AI時(shí)代”計(jì)劃（2020年更新為Artificial Intelligence 4.0），投資2億歐元，推動(dòng)制造業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，利用其數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施和智能城市試點(diǎn)?？傮w來看，歐洲國家在AI領(lǐng)域的戰(zhàn)略多數(shù)聚焦具體領(lǐng)域，重視倫理，以及AI與本地優(yōu)勢(shì)的集合。

三、美歐新技術(shù)治理模式分歧對(duì)中國Ai治理的啟示

（一）美歐新技術(shù)監(jiān)管的差異和影響

歐美在AI治理上的分歧反映了其對(duì)待新興技術(shù)的長(zhǎng)期不同態(tài)度。這種態(tài)度差異可追溯至20世紀(jì)90年代的轉(zhuǎn)基因作物（GMO）監(jiān)管分歧，美國采用產(chǎn)品導(dǎo)向監(jiān)管模式，視轉(zhuǎn)基因作物為與傳統(tǒng)品種實(shí)質(zhì)等同的產(chǎn)品，僅在識(shí)別具體風(fēng)險(xiǎn)時(shí)進(jìn)行評(píng)估。歐盟則堅(jiān)持過程導(dǎo)向，視基因修改過程本身為風(fēng)險(xiǎn)源，要求全面評(píng)估生態(tài)、健康和社會(huì)影響，包括強(qiáng)制標(biāo)簽和可追溯性。這種態(tài)度受預(yù)防原則驅(qū)動(dòng)，源于歷史危機(jī)如瘋牛病事件，優(yōu)先考慮公眾保護(hù)和可持續(xù)性。

這一分歧引發(fā)了量大經(jīng)濟(jì)體在相關(guān)領(lǐng)域的不同發(fā)展方向：截至2025年，美國主導(dǎo)全球GMO市場(chǎng)，轉(zhuǎn)基因大豆和玉米種植率超過90%，推動(dòng)生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)市值超過數(shù)千億美元。歐盟則轉(zhuǎn)向有機(jī)農(nóng)業(yè)領(lǐng)導(dǎo)地位，年價(jià)值超過450億歐元，轉(zhuǎn)基因作物種植面積不足0.1%。

產(chǎn)品導(dǎo)向模式的優(yōu)勢(shì)在于促進(jìn)快速產(chǎn)業(yè)化和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。該模式有利于降低合規(guī)成本，加速技術(shù)部署，如美國AI行動(dòng)計(jì)劃推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施投資，貢獻(xiàn)GDP增長(zhǎng)顯著。在GMO案例中，這種模式實(shí)現(xiàn)了高采用率和出口主導(dǎo)，推動(dòng)生物技術(shù)投資翻倍。然而，其失在于風(fēng)險(xiǎn)放大和公眾疑慮：忽略過程審查可能導(dǎo)致隱性危害，如AI偏見擴(kuò)散或GMO基因污染，引發(fā)社會(huì)抗議和貿(mào)易爭(zhēng)端。在美國，這一模式雖提升競(jìng)爭(zhēng)力，但增加監(jiān)管真空風(fēng)險(xiǎn)，倫理事件頻發(fā)。

過程導(dǎo)向模式的優(yōu)勢(shì)在于全面風(fēng)險(xiǎn)防控和倫理保障。通過預(yù)評(píng)估技術(shù)過程，該模式可有效識(shí)別潛在危害，如AI訓(xùn)練中的數(shù)據(jù)偏見或GMO的生態(tài)污染，提升公眾信任和社會(huì)公平在歐盟AI法案要求高風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)進(jìn)行持續(xù)監(jiān)控，減少了倫理漏洞，并促進(jìn)包容性創(chuàng)新，如對(duì)弱勢(shì)群體的保護(hù)。然而，其失在于抑制創(chuàng)新和增加負(fù)擔(dān)：漫長(zhǎng)審批周期（歐盟AI高風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估可達(dá)數(shù)年）導(dǎo)致初創(chuàng)企業(yè)融資困難，市場(chǎng)進(jìn)入延遲，整體產(chǎn)業(yè)規(guī)模受限（如歐盟AI市場(chǎng)僅占全球15%）。

（二）中國AI治理面臨的結(jié)構(gòu)性問題

盡管“新型舉國體制”在資源整合和快速響應(yīng)方面展現(xiàn)出巨大優(yōu)勢(shì)，但中國模式內(nèi)部也存在一定的結(jié)構(gòu)性矛盾。

一是國家和地方之間的目標(biāo)張力。國家堅(jiān)持“發(fā)展”與“安全”并重的AI戰(zhàn)略目標(biāo)。然而，地方政府及其官員關(guān)注的核心指標(biāo)主要是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。地方政府在執(zhí)行國家政策時(shí)，天然地會(huì)更偏重于“發(fā)展”目標(biāo)。

當(dāng)前各地政府出臺(tái)的AI產(chǎn)業(yè)政策，如上海臨港新片區(qū)對(duì)AI項(xiàng)目提供高達(dá)1億元的投資支持、杭州市設(shè)立千億級(jí)產(chǎn)業(yè)基金并發(fā)放“算力券”“語料券”等，其內(nèi)容絕大多數(shù)聚焦于如何“促進(jìn)發(fā)展”?！氨O(jiān)管創(chuàng)新”或“政策試驗(yàn)”，在實(shí)踐中極易演變?yōu)橐环N“本地化的放松監(jiān)管”，其目的在于通過創(chuàng)造更寬松的營(yíng)商環(huán)境來吸引AI企業(yè)和資本落地。導(dǎo)致國家設(shè)定的安全監(jiān)管底線，可能在層層下達(dá)的過程中被地方的增長(zhǎng)沖動(dòng)所稀釋。

二是“過程監(jiān)管”與“產(chǎn)品創(chuàng)新”的內(nèi)在沖突。國家為確保安全而設(shè)立的種種“過程性”監(jiān)管要求，不可避免地會(huì)轉(zhuǎn)化為企業(yè)，尤其是中小企業(yè)的運(yùn)營(yíng)成本和時(shí)間成本。這與國家希望AI產(chǎn)業(yè)能夠快速迭代產(chǎn)品、搶占市場(chǎng)的“產(chǎn)品創(chuàng)新”目標(biāo)形成了緊張關(guān)系。例如，《暫行辦法》要求訓(xùn)練數(shù)據(jù)來源合法，可能增加依賴網(wǎng)絡(luò)公開數(shù)據(jù)的初創(chuàng)公司數(shù)據(jù)清洗的成本；法規(guī)要求的內(nèi)容審核責(zé)任，意味著企業(yè)必須投入大量資源建立過濾系統(tǒng)；而算法備案、安全評(píng)估等行政程序，則可能延緩產(chǎn)品的上市速度。

2025世界人工智能大會(huì)由青年科技工作者參與的“青藍(lán)對(duì)話”活動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)。圖源：新華社

（三）歐美模式對(duì)中國AI治理的啟示

第一，加強(qiáng)治理框架敏捷性平衡發(fā)展與安全的關(guān)系。美國模式展示了“發(fā)展優(yōu)先”在催生創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)規(guī)模上的巨大能量，但也暴露了監(jiān)管碎片化和忽略系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的弊端。歐盟模式則彰顯了“安全優(yōu)先”在構(gòu)建信任和全球規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)力上的優(yōu)勢(shì)，卻也付出了高昂合規(guī)成本和可能抑制創(chuàng)新的代價(jià)。

這表明，治理模式需要根據(jù)技術(shù)成熟度、產(chǎn)業(yè)階段和外部環(huán)境進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。成功的治理體系必須是一個(gè)能夠持續(xù)學(xué)習(xí)和演進(jìn)的敏捷系統(tǒng)。中國可以在堅(jiān)持混合框架的同時(shí)，引入定期評(píng)估機(jī)制（如每年審查法規(guī)適應(yīng)性），以應(yīng)對(duì)生成式AI等新技術(shù)浪潮，確保治理框架如美國《AI行動(dòng)計(jì)劃》般靈活響應(yīng)國際競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)避免歐盟早期《AI法案》實(shí)施中的剛性過度。

第二，利用制度優(yōu)勢(shì)強(qiáng)化戰(zhàn)略聚焦減少政策內(nèi)耗。美國的聯(lián)邦制在早期提供了政策實(shí)驗(yàn)的靈活性，但在全球激烈競(jìng)爭(zhēng)的背景下，其“分層治理”正異化為削弱國家統(tǒng)一行動(dòng)能力的掣肘。歐盟的超國家統(tǒng)一框架確保了規(guī)則的一致性，但其復(fù)雜的決策機(jī)制和成員國間的博弈也降低了效率。

中國的新型舉國體制在頂層設(shè)計(jì)、資源調(diào)動(dòng)和快速立法上具有顯著優(yōu)勢(shì)，但也需正視其內(nèi)在的結(jié)構(gòu)性張力，特別是國家與地方在激勵(lì)機(jī)制上的不一致。中國應(yīng)借鑒美歐經(jīng)驗(yàn)，通過強(qiáng)化國家指導(dǎo)（如設(shè)立國家級(jí)AI治理協(xié)調(diào)委員會(huì)）來化解這些矛盾，利用制度優(yōu)勢(shì)加速政策迭代，避免國家和地方政策博弈導(dǎo)致效率損失。

第三，加強(qiáng)國家與地方協(xié)同增強(qiáng)發(fā)展靈活性。美國和歐洲的AI治理實(shí)踐強(qiáng)調(diào)明確分工與有效協(xié)同的重要性，這對(duì)中國構(gòu)建高效的國家－地方AI治理體系具有指導(dǎo)意義。建議國家層面聚焦頂層設(shè)計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)防控和資源分配，如通過《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和算法備案制度；地方則負(fù)責(zé)應(yīng)用創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)落地，如上海和深圳的AI試驗(yàn)區(qū)提供補(bǔ)貼和算力券。

美歐經(jīng)驗(yàn)顯示，過度競(jìng)爭(zhēng)可能導(dǎo)致資源浪費(fèi)和治理碎片化，中國應(yīng)以此為鑒，推動(dòng)地方AI治理的錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)，如東部地區(qū)（如上海）聚焦前沿研發(fā)和國際合作，中西部（如成都）強(qiáng)調(diào)應(yīng)用場(chǎng)景和供應(yīng)鏈安全，形成互補(bǔ)生態(tài)。

四、構(gòu)建中國特色的AI治理體系

中國AI產(chǎn)業(yè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)，必須借鑒歐美經(jīng)驗(yàn)，立足本國國情，走出一條平衡發(fā)展與安全的中國特色治理道路。這要求在頂層設(shè)計(jì)、央地協(xié)同、產(chǎn)業(yè)賦能和全球博弈四個(gè)維度上進(jìn)行系統(tǒng)性優(yōu)化。

（一）建立動(dòng)態(tài)平衡的“混合式”敏捷治理框架

中國應(yīng)構(gòu)建基于風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的“混合式”敏捷治理框架，將“過程導(dǎo)向”和“產(chǎn)品導(dǎo)向”的監(jiān)管理念從模糊的并存狀態(tài)，轉(zhuǎn)變?yōu)榍逦摹⒅贫然膽?zhàn)略工具。既能借鑒歐盟風(fēng)險(xiǎn)管理的審慎，又能吸取美國促進(jìn)創(chuàng)新的靈活，同時(shí)利用統(tǒng)一的體制優(yōu)勢(shì)避免二者的弊端。

在高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域（如關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、金融風(fēng)控、醫(yī)療診斷），強(qiáng)制采用嚴(yán)格的“過程導(dǎo)向”監(jiān)管，實(shí)施全面的事前評(píng)估和全生命周期監(jiān)控，安全底線不容妥協(xié)。

在中風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域（如普通人臉識(shí)別、個(gè)性化推薦），采用“過程自律與產(chǎn)品抽查結(jié)合”的模式，鼓勵(lì)企業(yè)采納國家推薦標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行內(nèi)部管理，監(jiān)管機(jī)構(gòu)從事前審批轉(zhuǎn)變?yōu)槭轮惺潞蟊O(jiān)督。

在低風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域（如企業(yè)內(nèi)部效率工具、AI藝術(shù)創(chuàng)作），采用純粹的“產(chǎn)品導(dǎo)向”監(jiān)管，實(shí)行“法無禁止即可為”的原則，最大限度地釋放創(chuàng)新活力，監(jiān)管重點(diǎn)完全放在事后追責(zé)。

設(shè)立“中央指導(dǎo)、地方管理”的監(jiān)管沙盒。在國家級(jí)AI試驗(yàn)區(qū)（如北京、上海、深圳、杭州）設(shè)立國家級(jí)監(jiān)管沙盒。中央部門負(fù)責(zé)制定沙盒的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和風(fēng)險(xiǎn)底線，地方政府負(fù)責(zé)具體運(yùn)營(yíng)和資源配套（如提供算力券和模型補(bǔ)貼）。這既能利用地方的積極性，又能確保創(chuàng)新試驗(yàn)在國家安全的可控范圍內(nèi)進(jìn)行，避免“本地化放松監(jiān)管”的風(fēng)險(xiǎn)。

AI賦能醫(yī)療已在全球范圍內(nèi)取得進(jìn)展，包括健康數(shù)據(jù)治理、智能診斷支持等多個(gè)方面。圖源：新華社

（二）精準(zhǔn)降低“過程導(dǎo)向”的合規(guī)成本

針對(duì)“過程監(jiān)管”給企業(yè)帶來的沉重負(fù)擔(dān)，政府的角色應(yīng)從單一的監(jiān)管者轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)者，通過提供高質(zhì)量的公共服務(wù)，將合規(guī)成本轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。

開發(fā)并推廣“國家級(jí)合規(guī)工具包”。由國家網(wǎng)信辦、工信部等機(jī)構(gòu)牽頭，針對(duì)關(guān)鍵法規(guī)開發(fā)官方的、權(quán)威的合規(guī)指南、開源代碼庫（如偏見檢測(cè)算法）和自查工具，向全社會(huì)免費(fèi)開放，尤其要確保中小企業(yè)能夠輕松使用，從而降低其合規(guī)門檻。

建設(shè)政府主導(dǎo)的公共測(cè)試驗(yàn)證平臺(tái)。為企業(yè)提供低成本甚至免費(fèi)的第三方服務(wù)，包括數(shù)據(jù)合規(guī)性檢測(cè)、算法偏見測(cè)試、內(nèi)容安全過濾有效性測(cè)試等，將高昂的固定成本投入轉(zhuǎn)變?yōu)榭韶?fù)擔(dān)的公共服務(wù)。

簡(jiǎn)化和分級(jí)算法備案流程。對(duì)現(xiàn)行備案制度進(jìn)行改革，對(duì)低風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)用設(shè)立“綠色通道”，采用簡(jiǎn)化材料、快速審核的方式，將寶貴的行政資源集中用于對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)算法的深入審查。

（三）積極參與全球博弈，主動(dòng)塑造國際治理規(guī)則

中國的AI治理不應(yīng)僅著眼于國內(nèi)，更應(yīng)具備全球視野，從被動(dòng)的規(guī)則接受者轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)的規(guī)則塑造者。

包裝和推廣“中國治理工具”：在G20、聯(lián)合國等多邊國際場(chǎng)合，系統(tǒng)性地介紹和推廣算法備案、內(nèi)容標(biāo)識(shí)等中國創(chuàng)新實(shí)踐，將其拓展為應(yīng)對(duì)全球性挑戰(zhàn)的“中國方案”，爭(zhēng)取國際社會(huì)的認(rèn)可乃至采納。

深化“一帶一路”框架下的AI治理合作。與沿線國家，特別是發(fā)展中國家，開展AI治理能力建設(shè)的深度合作，分享中國的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和治理方案，構(gòu)建一個(gè)以中國為重要節(jié)點(diǎn)的“數(shù)字絲綢之路”AI治理生態(tài)圈，以應(yīng)對(duì)美國的“技術(shù)聯(lián)盟”和歐盟的“規(guī)范壁壘”。

【關(guān)于“城市觀察”】

“城市觀察”是IPP特約研究員、廣州市社會(huì)科學(xué)院城市治理研究所副所長(zhǎng)孫占卿博士在“IPP評(píng)論”開設(shè)的專欄，著力分析當(dāng)今中國城市發(fā)展所面臨的模式與路徑、技術(shù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展等問題。

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審閱｜劉 深

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