【解讀】孫芳露：新變局下發展中國家的制度性國際話語權評估報告

本報告從“說話的權利”（包含成員資格、投票資格和發言資格三個指標)和說話的“能力”(包含投票決策權重、內部外交能力和外部國家間支持網絡三個指標)兩個維度共六個指標，系統評估發展中國家在國際組織中的制度性話語權，分析其在國家和國家群體層面的表現及制約因素。總體而言，發展中國家在決策結果、話語內容及機構運作中呈現出“數量優勢明顯、結構性劣勢突出、策略性突破有限”的特征。盡管發展中國家在國際組織中普遍擁有成員資格、投票資格和發言資格，在成員數量上也占優勢，但是受投票權重不平等、排它性的非正式規則的使用、技術型的門檻以及以及發達國家主導的政策框架制約，其話語影響力仍然有限。外交能力和國家間支持網絡是提升發展中國家話語權的關鍵，七十七國集團和金磚國家等聯盟通過集體行動在部分議題上取得突破。建議發展中國家從外部推動國際規則改革、內部增強自身外交能力和自主知識技術體系建設兩方面著手，并通過推動南南合作和跨區域聯盟，形成發展中國家的合力，逐步提升整個群體在全球話語格局中的地位，實現從“被動參與者”向“話語塑造者”的戰略轉型。

本文作者系盤古智庫高級研究員，西交利物浦大學國際關系系副系主任、高級助理教授，萊斯大學政治學博士孫芳露。

本文大約18000字，讀完約45分鐘。

“當今世界正處于百年未有之大變局”習近平主席這一重大論斷，深刻揭示了當今世界的時代特征。審“局”察“勢”，國際制度進入關鍵的轉型調整期，制度性國際話語權已成為國家(或群體)之間競爭的核心之一，新冠肺炎疫情下的國際話語交鋒很好地例證了制度性國際話語權的重要性。建設發展中國家和新興市場國家的制度性國際話語權是國際社會和學術界關注的焦點。對發展中國家的制度性國際話語權進行系統的評估具有重要的理論和意義。首先，其有利于建設發展中國家的制度性話語權、推動新型大國關系的構建和新型國際關系建設。建設發展中國家的制度性話語權不僅事關應對全球性挑戰，而且事關國際秩序規則和方向的制定。總體上傾向于維護發達國家利益的傳統國際秩序日益陷入理論和實踐困境，研究發展中國家的制度性國際話語權為國際體系和組織變革、新型國際關系構建提供了理論指引和價值導向。其次，其有利于更好地維護發展中國家的利益，尤其是中國的利益。在當前的制度性國際話語權格局中，發展中國家還常處于“有話說不出”、“說了傳不開”、“傳開叫不響”的境地。為發展中國家在全球治理中爭取有益的制度性權利和權利，有助于維護發展中國家的利益，誠然也有助于更好地維護我國在政治、經濟、外交等各領域的利益，提升中國的國際影響力。接下來，本報告將從話語權利和能力兩個維度系統分析發展中國家在國際組織中的話語權表現及制約因素，旨在為提升發展中國家的國際話語權、構建更公平、包容的全球治理體系提供理論支持與實踐路徑。

一、制度性國際話語權：理論內涵和評估框架

制度性國際話語權是國際社會行為體在參與國際事務中通過話語博弈對國際社會結構賴以存在的體系、規則、機制的支配性影響。行使制度性國際話語權的主體以國家為主,但也包括政府間組織、非政府組織、跨國公司等其它團體。制度性話語權實施的內容或對象是國際制度。國際制度是國際關系中一系列隱含或明確的原則、規范、規則和決策程序，它主要以國際組織、國際機制和國際慣例的形式在國際社會發揮作用，不僅可以降低國家間交易成本、克服不確定性和信息不對稱，還有助于促進國際合作與和平。在具體的國際事務中，制度性國際話語權可細分為政治類、經濟類、社會類、文化類、衛生類等，其具體內容包括在特定領域內重要的國際組織中的職位及其活躍程度；對重大國際問題的理解力、判斷力、領導力；在特定國際議題上調動志同道合國家、形成一致行動的能力；本國議題轉化和設置為國際議程的能力；對領域內國際規則的利用和解釋能力等。

話語權本質上是話語權利和話語能力“兩位一體”的有機結合。“話語權”產生的前提和基礎是“話語權利”。只有先擁有話語權利，主體才能夠發出話語，從而也才能產生出話語權力，而能力是把“權利”最終呈現為“權力”的實現路徑。所以，“話語權利”是基礎、“話語能力”是橋梁，二者相互聯系，相互制約。制度性國際話語權兩個核心要件在承載不同制度的國際組織平臺上可以進一步具象化：“話語權利”主要體現在成員資格、投票資格、發言資格、管理資格等方面；“話語能力”最直觀地體現在投票或決策權重上，但也間接地體現在行為體及其代表自身能力對“對手”所產生的“外交杠桿”以及“志同道合者”提供的外部支持網絡。

圖 1 制度性國際話語權評估的兩個要件、六個指標

基于以上定義，國際組織中的制度性國際話語權分配格局可按照構成要件和分析層次進行評估（見圖 1）。第一個維度是要件維度，即構成話語權的權利和能力和權力兩個要件。第二個維度是層次維度，即單個國家和國家群體兩個層面。因為國際制度和國際組織涉及領域眾多，發展歷程也各不相同，本課題的許多結論主要來自于代表性平臺的案例分析。

二、發展中國的制度性話語權評估之說話的權利

（一）成員資格

國際組織是全球治理的重要平臺，國家在國際組織中的成員資格制度決定了其進入組織、參與決策、塑造規則的基本條件。對發展中國家而言，成員資格不僅是參與全球治理體系的“入場券”，更是構建國際制度性話語權的起點。

1.成員資格的制度設計與發展中國家的參與

國際組織的成員資格主要體現為國家在國際組織中取得正式身份、享有參與權利與承擔義務的制度安排。從總體上看，成員資格設計包含三個核心要素：準入標準、分類機制和權利配置。這些要素直接影響了國家在組織內部的話語空間。成員資格設計非常復雜，在這三個要素上體現為表面開放與實際門檻的準入標準、有差別的分類機制以及名義平等與實質不平等的權力配置。

雖然國際組織常長宣稱自身具有普遍性。聯合國對新成員的加入明確包含“愛好和平”和“接受《聯合國憲章》規定的義務”這兩個條件，但并非“皆可加入”，申請加入的國家需要滿足這些條件并經過聯合國大會和安理會的批準。但實際操作中，準入標準常成為政治博弈、尤其是大國對抗的工具。冷戰時期，部分新獨立國家申請加入聯合國時遭遇否決，例如中華人民共和國從 1949-1971年長期不能重獲其聯合國的成員國身份。在經濟領域，經濟合作與發展組織（OECD）設置了較高的經濟與制度門檻，使絕大多數發展中國家被排除在外。這種準入上的不對稱，使發展中國家在制度上先天處于邊緣地位。

即便獲得成員資格，發展中國家在組織內部仍常被歸為特殊類別，從而在制度上形成分層。世界貿易組織設有“發展中成員”類別，表面上為其提供靈活待遇，如較長的過渡期和技術援助，但這些安排并未賦予其額外的決策權。在國際貨幣基金組織，盡管所有成員國理論上平等，但其內部劃分為捐款大國與借款國，前者在理事會中享有主導地位，后者則主要作為政策受體。這種制度性分層反映出“平等成員資格”與“實際權力不平等” 的矛盾。

雖然成員資格賦予國家投票、提案、參會等基本權利，但這些權利的分配常體現深層的不平衡。聯合國大會實行“一國一票”，但安理會五個常任理事國擁有否決權，從根本上削弱了多數發展中國家的集體意志。在國際貨幣基金組織，投票權按照資金份額分配，美國等少數國家單獨即可形成否決，從而使大量發展中國家在關鍵議題上缺乏制度化的影響力。因此，成員資格提供了形式化參與的途徑，但并不能保證真正的制度性話語權。

2. 成員資格擴展與發展中國家的數量優勢

許多發展中國家在二戰后尤其是去殖民化運動后取得了民族獨立，并積極加入、融入國際體系。在許多國際組織中，發展中國家迅速成為數量上的多數。例如，聯合國的成員國由 1945年成立時的 51個增加至今天的 193個，且大部分為發展中國家。尤其是在“一國一票”的投票機制下，這種數量優勢顯著提升了發展中國家的議程推動力和國際話語權。例如，依托發展中國家的多數優勢，聯合國大會通過反對殖民主義和種族隔離的相關決議。

圖2和圖3展示了 2000年至2023年間發達國家和發展中國家在 11個國際機構（亞行、非行、經社理事會、金穩會、美洲行、世行、國金公司、國基會、聯大、安理會、世貿組織）中的代表性百分比。兩圖對比揭示了國際機構代表性向發展中地區傾斜的格局，平均差距超過 40%，但各機構間存在顯著差異。總體而言，發展中國家在多數機構中占據主導地位，其平均代表性遠超發達國家。發展中國家在非行（77.37%）、世行（75.08%）、國金公司（75.01%）、國基會（74.86%）、聯大（74.14%）、世貿組織（72.29%）、亞行（68.89%）和經社理事會（65.19%）中的代表性均達到或超過 60%，凸顯其在全球經濟和發展機構中的強大影響力。相比之下，發達國家在這些機構中的代表性僅為 20%-35%。在金穩會（FSB），兩地區均為 50%，體現金融穩定領域的平等參與。安理會（UNSC）發展中地區平均略高（51.28% vs 48.72%），但波動較大；美洲行（IADB）發展中國家為 58.11%，發達國家為41.89%，后者因美國、加拿大等國的歷史影響力而稍高，但仍低于50%。非行中發展中國家高達 77.37%（發達僅 22.63%），反映其地域導向。亞行發展中為68.89%，發達為 31.11%；從時間趨勢看，2000年至2022年間，美洲行發展中國家增加 1.81%（發達減少 1.81%），世貿組織增加 0.42%，亞行略降 0.37%。整體上，就成員資格而言，發展中國家代表性穩定，發達國家略有下降。

圖 2 發展中國家在國際組織中的代表性（成員%）

注：自制圖，原始數據來源于 UNSD - Data Commons for the SDGs，https://unstats.un.org/UNSDTest/UNSDWebsite/undatacommons/sdgs

圖 3 發達國家在國際組織中的代表性（成員%）

注：自制圖，原始數據來源于UNSD - Data Commons for the SDGs，

https://unstats.un.org/UNSDTest/UNSDWebsite/undatacommons/sdgs

隨著全球經濟格局的演變，發展中國家特別是新興經濟體積極推動國際組織成員資格的調整，以增強制度性話語權。2010 年國際貨幣基金組織的投票份額改革提升了中國、印度、巴西等國的權重，這是一項非常重要的進展。1999 年成立的二十國集團（G20）賦予新興經濟體正式成員身份，與傳統的國際貨幣基金組織和世界銀行相比，其成員資格更具包容性。此外，發展中國家通過創建金磚國家新開發銀行（2014 年）和亞洲基礎設施投資銀行（2015 年）等新機構，突破傳統組織的準入門檻與權力限制，顯著提升了發展中國家的成員資格和投票權。

（二）投票資格

在國際組織中，投票資格是衡量國家制度性話語權的重要指標之一。它不僅決定成員國是否能夠參與決策，更決定其在集體決策過程中的影響力大小。對于發展中國家而言，投票資格既是形式上的權利保障，也是實質性話語權的關鍵基礎。然而，不同國際組織在投票資格的設計上存在顯著差異，這些差異直接影響發展中國家在國際話語格局中的地位。很多時候發展中國家數量上的優勢并未有效轉化為其對關鍵決策的控制力。在聯合國安理會、國際貨幣基金組織理事會等核心機構中，投票權并非基于國家數，而是由資金貢獻或固定席位分配決定。因此，盡管發展中國家在名義上擁有廣泛的成員資格，其數量優勢更多體現在外圍性或象征性層面，難以對核心決策產生實質性影響。

1. 投票資格的制度設計

投票資格主要包括兩個方面：參與權和權重分配。參與權指一個國家是否擁有投票的資格以及在何種情況下可以行使這種資格；權重分配則涉及各成員國在投票中每一票所代表的影響力。國際組織的投票制度大致可分為平等投票制、加權投票制和混合制三類。平等投票制也稱為一國一票制。在這種模式下，每個成員國享有平等的投票資格和票數，典型代表是聯合國大會、世界衛生組織等，這種制度體現了國家主權平等原則。加權投票制指的是權力按份額分配，廣泛應用于國際金融和經濟類組織中，如國際貨幣基金組織、世界銀行等。常根據經濟實力或資金貢獻計算投票權重就導致發達國家占據主導地位，而發展中國家的投票資格雖然普遍存在，但單票權重極低，缺乏實質影響力。一些國際組織采用混合制度，平等制與加權制并存，例如在世界貿易組織中，表決機制基于一國一票，但大多數重大決策通過協商一致實現，這使得投票權在形式上平等，卻在實際操作中受制于談判中國家的政治較量。

2. 發展中國家的結構性劣勢與投票資格的動態調整

在“一國一票”的平等投票制下，發展中國家因成員數量眾多，理論上能夠形成集體決策力量。例如，在聯合國大會中，發展中國家占超過三分之二，在反對殖民主義、推動新國際經濟秩序等議題上推動了許多重要決議。然而，聯合國大會的多數決議缺乏強制執行力，僅具政治宣示性質，難以轉化為實際政策。真正具有約束力的決策權集中于安理會等少數機構，而安理會并非采用“一國一票”制度，“五常”國家擁有否決權。因此，盡管發展中國家在平等投票機制下“聲音響亮”，但在關鍵決策中仍然處于邊緣地位。

加權投票制更進一步限制了發展中國家的制度性話語權。在國際貨幣基金組織中，美國單獨擁有約 16%的投票權，超過關鍵決策所需的 15%否決門檻，從而實際上享有一票否決權。同時，其它七國集團成員的投票權重合計超過 40%，理論上能夠形成事實上的決策聯盟。相比之下，大多數發展中國家的投票份額低于 1%，在集體行動成本高、內部利益分歧大的情況下，幾乎無法在重大政策決策中發揮有效影響。這種制度設計造成了結構性不平衡：雖然發展中國家普遍擁有投票資格，但由于制度本身的限制，它們難以真正成為政策制定者，只能充當政策的接受者。

此外，國際組織還通過議事規則、程序安排和談判慣例，將實際決策權向發達國家傾斜。在世界貿易組織中，盡管存在形式上有利于發展中國家的投票機制，但幾乎所有關鍵決策都依賴“協商一致”達成。發達國家憑借資源和技術優勢主導談判過程，使發展中國家雖然表面上擁有投票資格和權重，卻難以獨立發起或推動議程，其投票權在實際運作中往往被“弱化”甚至“投票無權”、“形同虛設”。2010 年國際貨幣基金組織改革提高了新興經濟體的投票份額，中國躍升至全球第三位（6.08%，僅次于美國的 16.5%和日本的 6.14%）。然而，整體改革幅度有限，美國及其它發它國家仍保持絕對主導地位。這一案例表明，盡管投票資格具有一定的動態調整空間，但若要從根本上改革投票機制、改善發展中國家的制度性話語權，仍面臨諸多結構性障礙。

二十世紀中期去殖民化進程使大量新獨立的亞非拉發展中國中國家進入聯合國及相關機構。這一時期，發展中國家普遍獲得投票資格，并通過數量優勢在聯合國大會中形成 “全球南方聲音”，積極推動新國際經濟秩序議程。隨著中國、印度、巴西等新興經濟體的崛起，發展中國家要求國際組織調整投票權分配，以更符合當前全球經濟結構。2010年國際貨幣基金組織改革增加了新興經濟體的投票份額，中國上升至全球第三位。然而，整體改革幅度有限，美國及其他發達國家仍保持絕對主導地位。這表明，投票資格雖有動態調整空間，但根本性改變仍面臨巨大阻力。

面對傳統國際機構中投票權結構性不平衡、發展中國家話語權受限的問題，部分發展中國家開始探索通過創建新的國際組織來設計更公平的投票制度。例如，金磚國家新開發銀行在成立時就采取了相對均衡的投票分配規則，避免任何單一成員國擁有否決權，從而保障各成員國在決策中的平等參與。類似地，亞洲基礎設施投資銀行明確規定，區域成員國集體持有多數投票權，使發展中國家在重大投資決策和項目批準過程中擁有更大話語空間。此外，這些新興組織通常在治理結構上強化透明度和協商機制，減少傳統國際金融機構中存在的利益壟斷和程序障礙。通過這些創新實踐，發展中國家不僅能夠在制度層面獲得更平等的決策權，也為推動全球治理多元化提供了新的模式。

（三）發言資格

在國際組織中，發言資格（又稱為“發言權”）是成員國表達立場、提出議題和影響討論的重要機制。相較于投票權等“硬性”制度資源，發言資格體現了話語權的“軟性”制度資源，是國家在決策前參與議程設置和政策辯論的前提。對于發展中國家而言，發言資格不僅決定它們是否“有聲”，還影響它們“如何發聲、發多大聲音”，即聲音的可見度與影響力。

1. 發言資格的制度設計

發言資格是國際組織內部程序設計的重要組成部分，包括出席權、發言順序權和議程設置權。出席權即國家是否能夠出席會議、參與討論過程。沒有出席權就意味著國家被排除在制度性對話之外。發言順序權即是否有優先發言以及在會議中何時發言。發言順序一定程度上反映國家在國際組織中的地位，也直接影響到其觀點、議題能否得到關注。議程設置權指國家通過發言提出議題進而影響組織的政策焦點。在很多國際組織中，只有具備一定程序性資格的國家才能提出新的議題或者議程動議。此外，發言形式、長發時間限制等程序性的細節也會影響國家表達觀點的廣度和深度。

與投票權設置類似，國際組織中的發言資格模式可分為普遍平等模式、分層模式和混合模式三種。普遍平等模式下，所有成員均可發言。在聯合國大會、世界衛生組織、國際勞工組織等平臺，所有正式成員國享有平等發言權，并按固定規則輪流發言。例如，聯合國大會年度“一般性辯論”允許各成員國在規定時間內闡述立場。此模式確保發展中國家有機會發聲，不會被程序性排除。分層模式則限制發言資格于部分國家或高權力機構。例如，聯合國安理會僅 15個理事國可常態化發言，其中五個常任理事國享有優先權，非理事國僅在受邀時可短暫發言且無表決權。在國際貨幣基金組織和世界銀行中，發展中國家雖可通過理事會間接表達立場，但實際發言機會有限，此模式強化了中心與邊緣的區分，使發展中國家處于被動地位。混合模式下，部分組織雖允許所有成員發言，但非正式談判或閉門會議限制參與。例如，世界貿易組織名義上平等，但在“綠室”（GreenRoom）談判中，僅少數主要成員受邀發言，發展中國家常被排除于關鍵對話之外。

2. 發言資格與發展中國家的話語權

大多數國際組織在發言程序上較為包容，其章程保障了發展中國家的平等發言權。例如，聯合國大會為所有成員國提供平等發聲機會，發展中國家借此表達立場，凝聚集體影響力。這種平等機制為其利益提供制度性保障，尤其在危機應對中確保一定話語空間。聯合國是各國最常用的發聲平臺。自1946年以來，聯合國會員國、觀察員及國際組織代表在各類場合的發言累計約 38萬次，每年發言次數趨勢見圖4。總體趨勢顯示：1970年代發言頻率較低，1980年代初急劇上升后逐漸下降至 1980年代末，1990年代穩步回升，21世紀初快速增長至今。其中，五個常任理事國（美國、英國、法國、俄羅斯、中國）以及日本、印度、歐盟、巴基斯坦和古巴位列發言最多的十大國家/國家集團。這十國的發言次數總和約 6萬次，占總發言次數的 25.5%。

注：自制圖，原始數據來源聯合國數字圖書館 https://digitallibrary.un.org/search?cc=Speeches&ln=en&c=Speeches ；直到1970年，聯合國才通過數字圖書館將將聯合國文件、表決信息、會議發言、出版物等資料系統的電子化、公開化，所以，1970年之前的數據可能并不完整。

圖 5 聯合國發言次數最多的十個國家/實體

注：自制圖，原始數據來源于聯合國數字圖書館

https://digitallibrary.un.org/search?cc=Speeches&ln=en&c=Speeches

以五個常任理事國為例，如圖 6所示，其在聯合國各類場合的發言次數變化總體上遵循各國發言總數的整體趨勢，但歷史不同時期之間存在顯著差異。首先，過去 50年美國通常是發言次數最多的國家，但 1970年代初，五大國發言次數基本持平，蘇聯在1975至1983年間甚至遠超美國，這與美蘇對峙及蘇聯與聯合國緊張關系密切相關。1950年8月1日，蘇聯重返聯合國安理會，積極參與地區性與國際性議題決策。20世紀 60年代，非殖民化運動推動眾多國家獨立并加入聯合國，迅速占據大會及其他機構大量席位。在蘇聯“反帝國主義”宣傳影響下，1970 年代聯合國決議逐漸偏向不利于西方，尤其呈現親蘇反美投票趨勢，促使美蘇在聯合國舞臺競爭加劇。1980 年代初，兩國發言次數驟增，1980年代中期達高峰，如在阿富汗、安哥拉和柬埔寨問題上的角力。冷戰結束初期，俄羅斯一度不活躍，但自普京第二任期起，俄美競爭升溫，俄羅斯發言愈加活躍。另一個值得關注的常任理事國是中國。1971年 10月 25日，第 26屆聯合國大會通過第 2758號決議，恢復中華人民共和國在聯合國的合法權利，新中國重返安理會。此后至冷戰結束前，中國一直是五大國中發言最少者，最“沉默”時甚至不足美蘇三分之一。冷戰結束后，多極化趨勢加深，中國抓住機遇調整外交戰略。1988年，中國首次超過法國，1993年超英，世紀交替時一度與俄羅斯持平，此后穩居第三，英國和法國則成為五常中發言最少的國家。

圖 6 五個常任理事國在聯合國發言的次數

注 ： 自 制 圖 ， 原 始 數 據 來 源 于 聯 合 國 數 字 圖 書 館

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聯合國大會是各國最常發言的場合，如圖7所示，各國在聯合國各類場合約60%的發言發生在聯合國大會，尤其是安理會。不過，各國在一般性辯論中的發言僅占聯合國各類場合總發言的一小部分，因為一般性辯論一年僅舉行一次，每個國家代表僅有一次發言機會。盡管一般性辯論發言僅約 8100次，占總發言次數的 2.6%，但因其發言者權威性強，備受關注。其中，約44%的發言人由國家最高領導人（包括元首和政府首腦）擔任，50%由副總統、副總理或外長級官員代表，其余 6%由各國駐聯合國代表完成。近年來，國家最高領導人出席一年一度聯合國峰會并在一般性辯論中發表演講已成為外交慣例。此外，各國表達觀點的另一重要平臺包括由聯合國秘書長、聯合國大會主席、聯大及其他機構，或應會員國請求召開的專題會議。

圖 7 聯合國發言場合分布

注 ： 自 制 圖 ， 原 始 數 據 來 源 于 聯 合 國 數 字 圖 書 館

https://digitallibrary.un.org/search?cc=Speeches&ln=en&c=Speeches

三、發展中國的制度性話語權評估之說話的能力

（一）投票決策權重

1. 投票決策權重的制度設計

如前所述，不同國際組織根據目標和功能，采用了多種權重分配模式，主要包括平等權重制、加權投票制及平等與加權的混合制。平等權重制以聯合國大會及大多數普遍性組織為代表，所有成員國無論經濟實力、人口規模或貢獻份額如何，均享有相同投票權重。這種模式體現了主權平等原則，至少在規則上為發展中國家提供了數量優勢的表達空間。加權投票制則按份額或經濟指標分配權重，在國際經濟與金融組織中廣泛應用，如國際貨幣基金組織和世界銀行。投票權通常與國家資金貢獻或經濟體量掛鉤，導致發達國家因出資多而占據結構性優勢，大多數發展中國家權重極低。一些組織在不同事務上采用混合模式，例如國際勞工組織的三方結構（政府、雇主、工人代表分配權重），以及世界貿易組織。盡管世貿組織技術上實行“一國一票”，但決策慣例依賴“協商一致”，權重差異通過非正式機制顯現。技術上各國票數相等，但權重的不平等通過程序慣例體現：重大決策依賴“協商一致”，即便少數國家反對，也能阻止集體行動。發達國家憑借資源和談判能力，在非正式談判小圈子中占據主導地位，使發展中國家的平等投票權在實踐中被“虛化”。

2. 發展中國家的數量優勢與權重劣勢

投票權重直接決定“聲音大小”。在多數規則或加權機制下，權重越大，國家在集體決策中的影響力就越強。比如，美國在國際貨幣基金組織擁有否決權，確保其政策偏好得到制度保障。發展中國家即便集體發聲，由于投票權零散分散，難以在實際決策中形成足夠大的影響力來改變結果。可以說，投票權重是“發言”轉化為“決策”的關鍵橋梁，權重不足意味著發展中國家的聲音再響亮，也可能被忽視。盡管發展中國家常憑借成員數量取勝，如聯合國大會中的全球南方集團，但數量優勢只在“一國一票”且多數決具約束力時有效。一旦進入加權或否決機制，多數成員的集體意愿容易被少數高權重國家推翻。在加權投票制機構中，發展中國家權重低下尤為突出：國際貨幣基金組織中，絕大多數小型發展中國家投票份額遠遠不足 1%，即使幾十國聯合，也難以撼動發達國家的主導格局。這讓它們雖有“投票權”，卻常陷入“有票無力”的尷尬境地。

值得注意的是，投票權重分配通常在組織成立之初就固定，調整空間極為有限。國際貨幣基金組織的份額調整需高比例批準，而主導國家可憑否決權阻止變革。即便發展中國家經濟實力提升，短期內也難以獲得與實際地位相符的權重。這種制度設計將歷史權力格局固化為當前規則，成為制約發展中國家制度性話語權的重要障礙。

圖 8 發展中國家在國際組織中的投票權（%）

注：自制圖，原始數據來源于 UNSD - DataCommonsfortheSDGs，https://unstats.un.org/UNSDTest/UNSDWebsite/undatacommons/sdgs

圖9 發達家在國際組織中的投票權（%）

注：自制圖表，數據來源于 UNSD - DataCommonsfortheSDGs，https://unstats.un.org/UNSDTest/UNSDWebsite/undatacommons/sdgs

圖8和圖9分別展示了2000年至 2023年間發達國家和發展中國家在11個國際機構（亞行、非行、經社理事會、金穩會、美洲開發銀行、世行、國金公司、國基會、聯大、安理會、世貿組織）中的投票權比例。圖8顯示，發達國家在國金公司（67.62%- 69.93%）、國基會（62.23%-68.74%）和世行（60.81%-62.07%）中占主導，比例均超 60%，但國基會下降 6.51%。金穩會（56.14%-61.54%）和美洲開發銀行（49.98%）權重也較高。圖 9表明，發展中國家在聯大（73.96%-74.60%）和世貿組織（71.81%-72.56%）中占優，超 70%，而在世行（37.93%-39.78%）、國金公司（30.07%-32.38%）和國基會（31.26%- 38.03%）比例較低。美洲開發銀行兩群體投票權接近 50%，安理會波動于 46.67%-53.33%，非行發展中國家占 62.30%-63.94%，發達國家為 36.06%-41.08%。總體來看，發達國家在金融類國際組織中占據主導地位。

長期以來，發展中國家，尤其是中國、印度、巴西等新興經濟體，強烈呼吁調整或重新分配投票權重。2010 年，國際貨幣基金組織通過改革方案，適度提高了部分發展中國家份額，中國的投票權躍升至全球第三，但整體改革力度有限，美國仍保留否決權。這表明權重調整雖有空間，卻難以觸及結構性不平等的根基。面對傳統組織改革的受阻，發展中國家轉而通過新建機構重塑權重規則。金磚國家新開發銀行采用相對平衡的投票分配，避免單一國家擁有否決權；亞洲基礎設施投資銀行規定區域成員集體持有多數投票權，增強發展中國家的集體影響力。這些新平臺為發展中國家開辟了更公平的權重安排。

（二）內部外交能力

1. 外交能力的內涵

外交能力是一個涉及到國家在國際事務中如何調配資源、制定策略、開展談判的綜合性概念。它不僅是國家在國際組織中行使制度性權利的堅實后盾，更是將這些權利轉化為實際影響力的關鍵橋梁。具體而言，首先，外交資源是開展一切外交活動的“物質”基礎，包括財政預算、外交官數量、駐外機構網絡以及在國際組織中派駐的代表團。這些資源決定了國家是否能長期、廣泛地活躍在國際舞臺上。其次，專業化水平也是衡量外交能力的重要標尺，這涉及外交官和談判團隊的知識儲備、專業技能、語言天賦以及對國際規則的熟稔程度。一個高水平的外交團隊能在復雜的談判中靈活應對，精準運用規則，爭取更多優勢。再次，政策協調與決策效率也會直接影響國家在國際舞臺上的話語表現。如果國內各部門不能高效協作、整合立場，就可能出現意見不一、反應遲緩的情況。最后，戰略規劃與議題設定能力展現了國家在全球治理中的主動性。外交不只是被動參與，更要大膽提出議題、設計議程，引領國際討論，在規則制定中占得先機。此外，公共外交與軟實力通過文化交流、媒體傳播和國際合作等項目，國家可以塑造積極形象，贏得社會支持，在輿論和談判中獲得額外的影響力。

即使制度規則在表面上賦予所有國家平等的成員資格和投票權，若缺乏足夠的外交能力，這些“權利”往往會大打折扣。例如，在聯合國大會中，每個國家理論上擁有一票，但一些小國因外交資源匱乏，難以派出足夠人員同時參與委員會討論，也難以快速應對復雜多變的議題，常常在實際決策中被悄然邊緣化。相反，那些外交能力出眾的國家，能靈活運用程序規則、巧妙結成聯盟，即便票數不多，也能在多種機制中顯著提升自身影響力。在加權投票或設有否決權的制度下，發展中國家通常處于天然劣勢。然而，外交能力為它們打開了突破結構性限制的窗口。一些小國通過議題設定化身“規則創新者”，主動拋出新概念或議程，引導國際組織的討論方向；另一些國家則通過精心的聯盟管理，整合區域或跨區域合作，成為南南合作或特定議題聯盟的中堅，間接增強話語權。因此，制度性話語權不僅看能否“發聲”，更關鍵在于聲音能否被聽見、采納，并轉化為正式政策或決議。

2. 發展中國家外交能力的現狀與差異

為了評估國家在全球范圍內的外交存在度和網絡覆蓋水平，洛伊研究所（LowyInstitute）通過長期追蹤各國在全球的外交網絡，綜合考慮其經濟體量、駐外辦事機構數量以及各外交機構之間的連接密度，提出了全球外交指數（Global Diplomacy Index）的概念。根據 2024年發布的最新報告，全球外交指數排名前十的國家依次為中國、美國、土耳其、日本、法國、英國、德國、意大利和巴西。其中，中國自 2019年起就超越美國，成為設立全球駐外外交職位最多的國家，這體現了其近年中國在外交網絡擴張及國際影響力的顯著提升。為了更系統地評估各國的整體外交能力，霍普金斯大學外交政策研究所（JohnsHopkinsSchoolofAdvancedInternationalStudiesForeignPolicy Institute）提出了一個更綜合的測量指標——外交能力指數（DiplomaticCapacity Index），該指數涵蓋外交基礎設施（駐外使領館數量與規模）、外交準入（參與國際組織及多邊機制程度）、可利用外交優勢（經濟資源、軍事影響力、合作工具）及背景性地位（歷史影響、文化吸引力、地緣位置）四類活動。根據 2020年發布的數據，外交能力指數排在全球前十位的國家依次為美國、法國、中國、德國、英國、日本、俄羅斯、印度、巴西和澳大利亞（見圖 10）。

圖 10 外交能力指數排名前十的國家

注：自制圖，原始數據來源于 SAIS Foreign Policy Index,Diplomatic Capacity Index，

https://www.fpi.sais.jhu.edu/diplomatic-capacity-index

這兩個指數的結果都都表明大多數發展中國家的外交資源仍顯匱乏，外交網絡覆蓋不 足，難以在國際規則制定中占據影響性地位，盡管新興經濟體（尤其是中國、印度、巴西）近年來在外交能力上不斷進步，并在全球治理中展現日益增長的影響力。這進一步印證了發展中國家在全球話語格局中長期面臨的結構性劣勢，現有制度安排難以為其帶來實質性話語的提升。與發達國家相比，許多發展中國家面臨外交資源嚴重不足、談判團隊規模有限、外交預算拮據等種種問題，這導致它們往往只能在少數主要的國際組織設常駐代表團，難以全面參與多層級、多領域事務，難以同時應對多個議題或委員會的復雜談判，更難維持長期廣泛的外交行動因而其在全球話語博弈中常處于非常被動的地位。例如，在氣候變化談判中，一些最不發達國家因缺乏法律和技術專家，需依賴外部顧問或國際機構的技術支持，難以形成獨立有力的政策立場，最終只能被動地接受它國主導的框架。

不過，并非所有發展中國家外交能力都薄弱。中國、印度、巴西、南非等新興經濟體，憑借充足資源、專業團隊和高效協調，在國際組織中影響更大，部分代表并整合其它發展中國家的訴求，常擔當議題引領者或聯盟協調者。然而，這也加劇了發展中國家內部的“強弱分化”。實力較強的國家主導議題和策略，成為集團領頭羊；而外交能力弱的小國被迫依附大國，聲音常被多邊談判忽視。這種不均衡不僅深化了整體弱勢，還在制度改革和話語權爭奪中帶來復雜的內部協調難題。

（三）外部支持網絡（即國家間支持網絡）

在國際組織的決策過程中，單個國家的聲音往往難以左右政策的走向，對大多數經濟和政治上相對弱勢的發展中國家來說就更加困難。盡管它們占據數量上的優勢，但缺乏與發達國家抗衡的經濟資源、政治資源和制度保障，常常“人微言輕”。在這種情況下，國家間的支持網絡成為發展中國家增強制度性話語權的關鍵途徑。通過在國際組織內構建跨國聯盟、協調立場、互換支持，這些國家可以將零散的聲音凝聚成強大合力，從而在規則制定和政策決策中爭取更大影響力。

1. 國家間支持網絡的內涵

國家間支持網絡指的是國際組織中通過正式或非正式機制建立的相互支持關系。具體表現為：在表決時互相投票支持、在發言中彼此呼應形成統一立場、在談判中攜手行動以增強議價能力。這種關系類似于于國際政治中的非正式“聯盟”，但目標不僅限于安全或防御，更聚焦于在制度內最大化集體話語權。在全球辯論中，國家間的支持網絡可以直接放大弱小國家的聲音，單個發展中國家的投票或發言往往被忽視，但通過集體協調，它們可以凝聚成有分量的政治集團，迫使他國正視其立場。在全區談判中，其次，國家間的支持網絡增加談判籌碼，通過“集體行動”如聯合提案或集體表決，支持網絡顯著提升談判實力和有效性。同時，國家間的支持網絡也是發展中國家在權重分配不公的國際組織中對抗制度性不平等利器。例如，在聯合國大會中，發展中國家的集體行動只有在數量足夠且立場一致時，才能把數量優勢轉化為影響力優勢。

2. 發展中國家的支持網絡與其制度性話語權

發展中國家支持網絡的典型形式主要包括區域性聯盟、跨區域集團和議題型聯盟。許多國家首先依托地緣關系組建區域聯盟，如非洲聯盟、東盟、阿拉伯國家聯盟等，這些組織常在國際場合提前協調立場，發出統一聲音。區域性聯盟的優勢在于區域國家利益相近，溝通成本較低；局限是整體影響力有限，且在跨區域事務中議價能力不足。當區域聯盟難以左右全球規則時，發展中國家常轉而借助跨區域平臺聯合行動。例如，不結盟運動是在冷戰時期形成的政治聯盟，至今仍通過集體表態應對大國的政治影響。七十七國集團是現在最具代表性的發展中國家集團和南南合作框架，其成員從 1961年建立時候的55個發展到今天的 136個國家，覆蓋包含亞洲、非洲、拉美地區等，通過協調行動增強了發展中國在國際組織尤其是聯合國系統中的影響力。議題型聯盟則是更為靈活，如由巴西、印度、中國和南非組成的“基礎四國”（BASIC）是發展中國家組成的《聯合國氣候變化框架公約》下的談判集團，于 2009年 11月 28日聯合國氣候變化談判哥本哈根會議召開前夕形成。自此之后，基礎四國每季度輪流在本國主持召開氣候變化部長級會議，就氣候變化相關重點議題、發展中國家的關切進行討論和立場協調。通過這一有效的協調機制，四國在歷次氣候變化國際談判協調會和締約方大會期間以“基礎四國”名義進行統一發聲，對談判進程產生了重大影響。

從辯論發言情況看，七十七國集團成員國在聯合國大會一般性辯論中的發言相似度在冷戰時期整體較低，成員國之間缺乏明顯的言辭一致性。然而，冷戰結束后，這一情況發生了顯著變化。圖 11顯示，隨著全球格局的轉變，七十七國集團成員國家的發言趨向更加協調，相似度持續上升，表明發展中國家在國際場合的立場愈加接近，并逐漸形成與發達國家（非七十七國集團國家）相對分化的言辭陣營。值得注意的是，經濟發展水平和政治體制類型對成員國間的言辭一致性影響不顯著，這意味著經濟和體制差異并非決定性因素。相反，與美國主導國際秩序的意識形態對立程度越高，成員國在發言中表現出的協調性越強，這表明共同的政治立場是推動七十七國集團內部互相支持的重要動力。

圖11 七十七國集團成員國和非七十七國集團成員國在聯合國發言中的相似度

注：自制圖。發言的相似度是在計算文本余弦相似度（Cosine Similarity）的基礎上進行對應分析(Correspondence Analysis)得到的一個相似度指標,數值越大，相似度越高。原始數據來源于Slava, J., Baturo, A., & Dasandi, N. (2017). United Nations General Debate Corpus, 1946–2024 (V13). Harvard Dataverse. https://doi.org/10.7910/DVN/0TJX8Y

從議案聯名情況看，發展中國家在聯合國議案聯名中展現出顯著的相互支持模式，形成了一個以地域分層的較為凝聚的網絡。這些國家通過區域集群密切合作，尤其在涉及全球南方利益的議題上，如可持續發展目標和債務減免，聯名率可能超過70%。圖 12的聯名網絡分析展示了四組獨立的集群，這些較小的社區將龐大的南北集團分解為具有實質性面部效度的群體。圖中以弧形圖形式呈現，顏色表示群體，弧線顯示加權聯名頻率，圓點大小代表頂點強度。第一大組（圖 12中紅色）包括八十五個國家，其中四十一來自撒哈拉以南非洲，二十四個來自亞洲（特別是太平洋地區），十九個來自拉丁美洲（尤其是中美洲和加勒比海地區），大致勾勒出非洲、加勒比和太平洋國家集團。第二組（綠色）有六十一名成員，類似西方集團，但不僅限于歐美：四十五個成員來自歐洲和北美，九個來自南美，七個來自不同地區（例如澳大利亞、日本、以色列）。第三組（紫色，三十八名成員）集中于中東和北非（十七個）、撒哈拉以南非洲（九個）以及來自亞洲（朝鮮、巴基斯坦）和拉丁美洲（古巴、委內瑞拉）的成員，可大致歸類為以不結盟運動為中心的核心小組。第四組（粉色）僅包括十個成員，均為中亞或前蘇聯國家。

圖12發展中國家在聯合國中議案聯名上的支持網絡

注：自制圖，原始數據來源于Seabra, Pedro; Mesquita, Rafael, 2022, “UN General Assembly Sponsorship Dataset”, https://doi.org/10.7910/DVN/MPQUE2 , Harvard Dataverse, V4

從投票一致情況看，該集團在投票行為上具有高度且持久的凝聚力。國家層面來看，成員國之間的投票一致性存在明顯差異。文萊、孟加拉國、圭亞那、馬來西亞和阿聯酋等國家的“忠誠度”得分（即與七十七國多數立場保持一致的年度投票百分比）超過90%，表現出極高的協調性。相比之下，帕勞、密克羅尼西亞聯邦、瑙魯和馬紹爾群島等小型國家得分通常低于 40%，這些國家多為新近加入的成員，依賴西方援助或在地緣政治上更接近美國。集團層面來看，圖 13 顯示七十七國集團整體在長期內保持了較高的一致性，平均有超過 80%的投票與多數立場相符。冷戰時期，尤其是 20世紀 70至 80年代，G77的投票團結度最為突出，當時與共產主義陣營的結盟為其提供了外部支撐。冷戰結束后，雖然投票一致性有所下降，但降幅遠低于預期，平均凝聚力得分很少低于 0.75。此外，金磚國家和東盟等集團與 G77多數立場的投票一致性也保持在較高水平。

圖13 七十七國集團成員國和非七十七國集團成員國在聯合國投票中的一致性

注：自制圖，原始數據來源于Slava, J., Baturo, A., & Dasandi, N. (2017). United Nations General Debate Corpus, 1946–2024 (V13). Harvard Dataverse. https://doi.org/10.7910/DVN/0TJX8Y

四、結論和政策建議：建設和提升發展中國家的制度性國際話語權

（一）結論

盡管發展中國家在國家行為體中占據數量優勢，但在國際制度話語權領域處于弱勢甚至邊緣地位。總體來看，當前國際事務中的制度性話語權格局呈現“西強東弱”“北強南弱”的不平衡、不合理狀態。本按照從說話的“權利”（包含成員資格、投票資格和發言資格三個指標）和“能力”（包含投票決策權重、內部外交能力和外部國家間支持網絡三個指標）兩個維度共六個指標對發展中國家的國際話語權進行了系統的評估。

具體而言，從成員資格來看，雖然大部分國際組織的成員資格具有普遍性，但這只是保障了發展中國家進入全球話語博弈的“門票”，但并不等同于制度性話語權的保障。在國際組織的實際運作中，準入標準、入會投票也常常成為政治博弈、尤其是大國對抗的工具。盡管去殖民化和全球化擴大了發展中國家成員在國際組織中的數量，但只有通過成員資格制度的實質性改革，發展中國家才能將成員資格帶來的形式參與轉化為實質的話語權。

從投票資格和決策權重來看，發展中國家在國際組織中普遍擁有投票權，但制度設計的不平衡削弱了其影響力。即使在平等投票制下，發展中國家可通過數量優勢發出集體聲音，但“協商一致”的決策慣例可能使發展中國家的平等投票權在實踐中被“虛化”，陷入“有票無力”的尷尬境地。在加權投票制下，發展中國家的投票權被結構性邊緣化，根本無法影響關鍵政策，這在國際貨幣基金組織等國際金融組織中體現得尤其明顯。

從發言資格來看，雖然發展中國家在國際組織中實現了廣泛的程序性參與，但其話語權仍受諸多限制。去殖民化和全球化推動了發言資格的普及，使發展中國家在更多國際場合擁有了表達自己立場的機會。然而，一些國際組織核心決策的排它性、非正式機制的采用以及技術性程序的不平等，使其聲音難以轉化為實質的政策影響，發言資格成為了“口頭話語權”、“初級話語權”。突破表達與決策間的結構性鴻溝、推動規則與程序的深度改革是實現真正的話語權的必經之路。

從外交能力來看，發展中國家若沒有足夠的外交能力，即便擁有正式權利，也難以在國際組織中有效發聲。因此，外交能力是其將制度潛力轉化為實際影響力的關鍵橋梁。然而，外交能力差距在發展中國家內部差異非常明顯。隨著經濟的發展，近年來少數新興大國外交能力有了明顯的改善，但大部分發展中國家仍然面臨外交資源嚴重不足、談判團隊規模有限、外交預算拮據等種種限制。因此，發展中國家有必要通過人才培養、內部協調和國際合作，逐步提升其談判和議程設置能力，盡管這一過程緩慢，但對改變全球話語格局結構性不平等至關重要。

從國家間支持網絡來看，發展中國家的集體或聯盟行動能夠放大單個國家的影響力，是制度性話語權的重要“倍增器”。發展中國家在國際組織中，尤其是在聯合國的發言、提案聯名和投票中展現出相互支持的態勢，形成了一個以地域分層的較為凝聚的支持網絡。1974 年七十七國集團和不結盟運動聯合發展中國家推動的《建立新國際經濟秩序宣言》這一歷史性文件就是很好的例證。支持網絡的有效性依賴成員間的團結與協調，但外部的分化策略和內部利益沖突仍是主要威脅。同時，盡管支持網絡能在一定程度上提升影響力，但無法從根本上改變投票權重和制度設計的不平等，因此更多是一種策略性補充，而非結構性解決方案。

（二）政策建議

盡管發展中國家在國際組織中數量上占優勢，但在實質影響力方面仍相對薄弱。要真正提升制度性話語權，發展中國家需要從外部推動規則改革、內部增強外交能力和自主知識技術體系建設兩方面著手，并通過南南合作形成合力，逐步提升整個群體在全球話語格局中的地位，實現從“被動參與者”向“規則塑造者”的戰略轉型。

首先，發展中國家應積極推動國際組織規則與結構的改革。發展中國家需要聯合發聲，提高國際組織的透明度和包容性，削弱發達國家在議程控制和程序設計上的壟斷。例如，通過改革加權投票制度，逐步提高發展中國家的投票權重，使其在國際貨幣基金組織、世界銀行等機構中擁有與經濟體量相匹配的影響力；在聯合國等多邊平臺推動秘書處和高級職位多元化，確保更多來自發展中國家的技術官員參與文件起草和議程制定；同時建立公開、公正的議程審議程序，限制小圈子談判，如世界貿易組織“綠屋”談判等排它性的非正式機制。

其次，發展中國家應強化南南合作和跨區域聯盟。單個國家難以撼動既有的不平衡的國際話語格局，因此需要發展中國家通過七十七國集團、金磚國家等平臺形成集體力量，在經濟發展、貿易談判、氣候變化、公共衛生等共同關注的議題上統一立場。同時，應推動跨區域合作，促進資源和信息共享，避免外部力量通過分化策略削弱發展中國家整體的聲音。

第三，發展中國家需建設自主的知識與技術體系。因為制度性話語權依賴知識和標準的生產，所以，發展中國家既要加強本土智庫、研究機構和技術實驗室建設，培養政策分析和談判專家，提升在技術標準制定和規則解釋中的發言權，又要應鼓勵建立跨國研究網絡，加強南方國家學者之間的合作，提出具有全球引導力和影響力的新議題、新概念、新方案，從而減少對發達國家主導話語的依賴。

最后，發展中國家應大力提升本身的外交能力。發展中國家需要加大對外交體系和駐外代表團的人員、資源投入，確保長期、穩定、高效的代表團隊對外發聲、為國爭利。同時，發展中國家應積極爭取國際組織高級管理崗位，增強對國際組織的影響力，并通過參與執行項目影響資源分配和政策落實，在“看不見的權力”層面自上而下或自下而上地影響甚至引導國際話語的風向。

附錄：數據來源

(文中的圖表全部系作者自制，原始資料出處整理如下)

聯合國數字圖書館https://digitallibrary.un.org/search?cc=Speeches&ln=en&c=Speeches

Slava, J., Baturo, A., & Dasandi, N. (2017). United Nations General Debate Corpus, 1946–2024 (V13) [Data set]. Harvard Dataverse. https://doi.org/10.7910/DVN/0TJX8Y

Seabra, Pedro; Mesquita, Rafael, 2022.UN General Assembly Sponsorship Datase, https://doi.org/10.7910/DVN/MPQUE2, Harvard Dataverse, V4

Bailey, M., Strezhnev, A., & Voeten, E. (2017). Estimating dynamic state preferences from United Nations voting data. Journal of Conflict Resolution,61(2), 430–456. https://doi.org/10.1177/0022002715595700

UNSD - Data Commons for the SDGs，https://unstats.un.org/UNSDTest/UNSDWebsite/undatacommons/sdgs

本文國社科基金號為：20CGJ006 "新變局下發展中國家的制度性國際話語權建設及借鑒研究"

圖文編輯：肖佳彤

責任編輯：劉菁波