持續推進健全養老保險體系

黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》強調，“在發展中保障和改善民生是中國式現代化的重大任務”“必須堅持盡力而為、量力而行”“不斷滿足人民對美好生活的向往”，充分體現了黨踐行“以人民為中心”執政理念的強烈的歷史主動精神和決心意志，也深刻體現出，要滿足人民日益增長的美好生活需要，要促進經濟發展與民生建設的有效對接和良性互動。

圖/中經視覺 趙寧 攝

養老保險體系承壓

巨量人口處于快速老齡化進程，已經成為我國現代化征程面臨的獨特背景與約束。國家統計局數據顯示，2024年末，我國60歲及以上人口首次突破3億人，其中65歲及以上人口占比15.6%，標志著我國正加速進入深度老齡化社會。老齡化是人類社會進步的重要標志，但“老有所養”也成為國家和社會面臨的“大題目”；更深入地來講，“未富先老”，或者說“未備先老”的14億多人口整體邁進現代化社會，至少有三點挑戰。

第一，復雜老齡化帶來基本養老保險基金的可持續壓力。我國人口基數大，社會建設成就斐然，預期壽命持續提升、少子化趨勢發展迅速，導致老齡化快速加深且持續時間長。據聯合國預測，2024年我國65歲人口預期余壽的中位數17.7歲，預計到2050年會增長到21.1歲，這會進一步加深我國人口高齡化程度；到2045年，我國80歲以上人口會突破1億。這一趨勢直接導致我國基本養老保險制度贍養比（即繳費者人數與養老金領取者人數之比）呈下降趨勢，目前城鎮職工基本養老保險贍養比已經從2000年的3.3左右下降到2024年的2.6，以現收現付制為主要融資模式的基本養老保險制度面臨巨大的資金可持續壓力。

第二，長壽及與之伴隨的疾病譜升級挑戰養老保險金的充足性。老齡化與現代化、城鎮化進程相伴相生，隨之而來的生活方式轉變也導致慢病風險整體提升。全國衛生服務調查數據顯示，我國慢性病患病率從2008年的15.7%上升到2018年的34.3%，而65歲及以上人口的慢性病患病率則相應從46.7%上升到62.3%。由于慢性病病程長、病因復雜，且可能呈現多種慢性病疊加堆積的現象，嚴重威脅人的身體機能，導致失能、重癥等風險增加，給健康管理與健康促進帶來嚴峻挑戰。經驗顯示，1990年至2017年間，全球195個國家和地區的健康預期壽命增幅為6.3年，低于同期預期壽命增幅的7.4年；2010年至2021年間，焦慮癥、抑郁癥和糖尿病的年齡標準化失能調整生命年（DALYs）增幅最大，分別增長16.7%、16.4%和14.0%。疾病譜升級可能導致基于歷史數據的人口發展與健康風險趨勢分析過于保守，進而可能導致社會資源和家庭資源儲備不足，長壽對養老保險金充足性的挑戰進一步升級。

第三，人口紅利向人才紅利的轉型挑戰養老保險體系的適應性。人口結構的變化對經濟增長的動力源泉帶來挑戰。一方面，人口紅利減退，通過勞動力投入促進經濟增長的動力持續弱化，促進技術進步、提升全要素生產率、釋放人才紅利成為經濟增長的主要動力源泉；另一方面，通過閑暇時間增加以及由此激發的“發展型消費”促進經濟增長的重要性日益增強。綜合來看，人口對經濟增長的作用將從“重數量”向“重質量”方向轉變，這直接指向產業結構和發展模式的轉型升級，不僅關系中國式現代化進程，也關乎養老保險體系的發展基礎。值得關注的是，本輪技術革命的數字化轉型趨勢也帶來就業模式轉型，原本依賴于傳統勞動合同關系的基本養老保險制度，難以有效適應新技術條件下靈活化、復雜化、多樣化的用工形式，勞動關系認定難、勞動合同簽訂率低、社會保險覆蓋不足，也進一步挑戰基本養老保險的廣覆蓋和可持續屬性。新的發展模式對養老保險的適應性、可攜帶性提出了更高要求，這在實際上要求我們秉持全局意識，系統謀劃人口、社會、經濟等相互銜接協同的政策體系，并付出“集成式”的綜合努力。

國際養老保險體系發展借鑒

國際社會已經普遍認識到，養老保障體系在經濟發展、社會穩定、民生改善等方面都扮演著至關重要的角色，促進經濟發展與民生建設的有效對接和良性互動，是積極應對人口老齡化、提高民生福祉的重要內核。雖然各經濟體并沒有對養老保險體系的模式設計與實施路徑形成一致性的解決方案，但其過往經驗教訓也為中國養老保險體系發展提供了有益的借鑒。

一是要充分重視養老保險體系的親增長性。一方面，健全的養老保險體系通過保障老年人穩定的養老金收入，維持其消費能力和生活質量，既能減輕家庭養老負擔，降低社會不平等，促進社會和諧，又能提升勞動者福利與工作滿意度，穩定勞動力市場，并直接促進消費增長，為經濟穩定提供支撐。另一方面，發展個人賬戶積累型的養老保險融資模式，可以為資本市場注入長期穩定資金，推動資本流動與經濟投資，助力產業升級與科技創新。因此，在老齡化持續加深的背景下，各經濟體為了促進老年經濟安全、降低老年收入不平等，努力擴大第一支柱覆蓋面，提高其保障水平，智利等國還嘗試設立自動加入機制，將自雇人員群體納入第一支柱保障，用于養老的福利性支出占GDP比重呈現持續增長趨勢；同時，為緩解財政壓力、促進資本積累，也日益加大對個人養老金融安排的政策支持力度。

二是鼓勵市場、個人等多元力量廣泛參與。國際社會已經普遍認識到，老齡少子化帶來的社會問題錯綜復雜，僅靠社會保障的力量難以滿足，即便是實施國家福利型養老保險體系的國家，近年來也都開始積極動員市場機構和個人、家庭的多元力量，加強社會支持和補充養老保障機制，鼓勵和支持企業和個人建立各種形式的積累型養老保險計劃，以提高養老保障的覆蓋范圍和水平；同時，順應產業和人口發展規律，打破養老保險“繳費者”和養老金“領取者”的單向關系，超越養老保險體系的“垂直劃分”，強調連接跨越世代、跨越領域的人和資源，強化對居民的綜合支持（即包括反貧困、健康促進、醫療、護理、生育等全面支持），推出促進老年群體終身學習、為其提供靈活就業機會、改善老年人健康狀況等一攬子方案，不僅節約總體養老成本，也強化了老齡群體與社會的連接、更好滿足居民的心理需求。

三是提升養老保險體系的彈性和適應性。社會、經濟、技術的復合發展，正在國際范圍內帶來顯著的人口結構、產業結構和政治經濟結構的變遷，必然要求養老保險體系具備彈性和適應性。例如，由于人口老齡化加劇，各經濟體的傳統養老保險體系都面臨日益增加的支付壓力，加之生育率下降、養老保險繳納基數受限，通過參量式改革，即調整參與者的繳費比例、退休年齡、養老金計算方式等制度參數，來適應不同階段的社會需求和經濟情況，成為國際養老保險制度改革的重要趨勢；經濟環境的動態波動影響養老金的實際購買力和養老保險基金的投資收益，各經濟體都在優化其養老金與生活價格、工資水平等指數掛鉤的動態調整機制；數字經濟發展催生大量靈活就業群體，創新并簡化參保流程、擴大保障覆蓋面、提升制度可攜帶性，也成為國際養老保險體系改革的重要議題。國際社會在改革進程中也發現，積極引入市場競爭和金融機構參與、發展第二、第三支柱養老保險，可以提高養老保險體系的效率、靈活性和創新性，從而更好地滿足人們日益增長的多元化養老保障需求。例如，2019年7月，歐盟建立了“泛歐洲個人養老金計劃（Pan-European Personal Pension Product，PEPP）”，為個人提供簡單、透明、便攜的養老金產品，希望借助這套自愿性的退休儲蓄計劃增加退休儲備，并加強歐盟資本市場；一些北歐國家還建立了跨支柱的個人賬戶，以便個人更及時有效地了解未來可能獲得的各類退休收入總和，有效實現資金流和信息流合一，便利個人、監管者等各類主體了解制度運行整體情況、以數據為基礎調整決策。

完善養老保險體系的建議

在現代社會，養老保險日益成為保障老年人基本生活、增進民生福祉的重要手段。養老保險體系的完善與高質量發展，勢必要積極應對經濟結構轉型、人口結構變遷及社會觀念變革所帶來的挑戰，致力于提高人民群眾獲得感、幸福感、安全感。

一是要形成國家、企業和個人多方合力，推動多層次、多支柱養老保險體系協同發展。理論和實踐已經證明，第一支柱養老保險有助于消減老年貧困、降低老年收入不平等，需要持續增加對其投入。截至2024年底，我國基本養老保險參保人數已超過10.7億人，基本實現了制度覆蓋的普遍性，但職工與居民基本養老保險制度待遇差距較大、制度公平性有待提升，籌資水平相對國際平均水平處于高位的同時又面臨可持續性壓力，所以在未來相當長一段時間內，社會保險改革將面臨的重要任務是，在有條件地推進社保降費的背景下，在收支之間尋找新的平衡點，將有限的資源更多向“底線保障”傾斜，增進社會包容，差異化地提高低收入群體的基本養老保險替代率，避免泛福利式的待遇提升。同時，需加快企業年金和個人養老金制度的建設步伐，積極引導個人理性規劃養老儲備，通過多元化的資產配置來提升個人養老保障能力；條件成熟時，可以考慮建立跨支柱的個人養老金賬戶，增加養老保險的便攜性和靈活性，以適應未來更為靈活的就業形態。

二是要協調養老資產累積與當期消費，促進養老保險體系與經濟增長的正向循環。第二、三支柱積累型養老保險的發展，有利于增厚養老儲備，但并不必然有利于經濟增長。一方面，對養老儲備的關注，往往會削弱當期消費，進而對當下潛在經濟增長形成拖累。伴隨中國經濟發展階段升級，消費對經濟增長的貢獻日益提升，以消費提振暢通經濟循環、以消費升級引領產業升級、形成經濟發展和民生改善的良性循環，成為當下經濟發展的重要基礎；而基于中國數據的研究發現，居民消費從40歲開始逐漸下降，在26—40歲間相對穩定；伴隨退休年齡延遲政策的推行，個人還會進一步減少青年消費。另一方面，養老金積累規模持續增長，可能導致勞動力供給數量減少、資本供給持續抬升，疊加發達國家老齡化程度也在持續加深、潛在經濟增速較低，其實施的量化寬松貨幣政策產生外溢效應，進一步拖住了全球利率水平，這在事實上為養老資金的保值增值帶來嚴峻挑戰。因此，養老保險體系的發展需要深入理解國家經濟社會發展方向，精準把握宏觀經濟的內生需求，并保持與經濟發展取向的一致性。換言之，養老保險體系的改革，要優先看是否有利于提高全要素生產率，是否有利于促進消費特別是銀發群體消費的強勁增長，是否有利于老齡社會的可持續發展。

三是要鼓勵養老保險體系與服務體系的協同發展，系統性地降低養老綜合成本。老齡化的快速推進導致養老成本系統性的增加，養老保險要實現充足性和可持續目標，最終還是要在經濟增長和養老綜合成本之間形成新的平衡，這顯然并不能只依賴于單純的養老資金積累，還需要同步推進養老服務體系的發展與完善。一方面，要積極促進有為政府與有效市場更好結合，進一步推進基本公共服務均等化，擴大普惠性非基本公共服務供給，做好回應民眾急難愁盼的養老事業，盡力而為、量力而行，做好兜底、基礎、普惠服務，同時促進民生相關產業加快發展，以滿足群眾多層次、多元化的需求；另一方面，要以人為中心，促進養老相關服務整合發展，通過積極預防、早診早治、助力康復、心理慰藉等全鏈條、全生命周期的健康干預，促成養老綜合成本的降低。

本文受教育部人文社會科學重點研究基地重大項目22JJD790091資助

（北京大學經濟學院副院長、風險管理與保險學系教授 鎖凌燕）