趙建，金超：下一個“五年”，規劃很豐滿，現實很骨感

本文為西京研究院發表的第869篇文章，趙建院長的第805篇原創文章。本文全文萬余字，閱讀時長約27分鐘，因平臺規則，文章內容將有限釋出，若您希望第一時間獲取全文，并解鎖包括會員專屬直播、內刊、高端交流群等全部權益，歡迎文末掃碼加入西京研究院會員，洞察趨勢，快人一步。

光陰如梭，人生有幾個五年？中國經濟社會的發展，是以五年為一個“年輪”。改革開放以前叫“五年計劃”，改革開放以后叫“五年規劃”。一眨眼，我們迎來了第十五個“五年規劃”，十八大以來的第四個“五年規劃”。回想前三個，無一不是在驚濤駭浪和暴風驟雨中前行，但最后也無一不有驚無險。
十二五的主題是在次貸危機和歐債危機雙重沖擊下轉變經濟發展模式，在外需大幅收縮的情況下通過“大力發展第三產業”，主要是房地產和金融業來擴大內需。但是最后出現了環境危機（霧霾Pm2.5）和金融波動（2015年的股災、匯災，安邦華融等債務集團亂相）。
十三五的主題是全面建成小康社會，但更多的是對十二五期間的金融和環境進行整治，所謂的供給側改革。期間遇到了特朗普發動的貿易戰，開始構建以內需為主的新發展格局。安全取代發展成為國家意志和時代主題。
十四五是在千年疫情大沖擊的復雜局勢下建設社會主義現代化，以大整頓的方式開啟高質量發展轉型。外有疫情、戰爭、科技等沖擊，內有房地產調整、地方債化債、物價低位運行等多種不利因素，正經歷歷史最嚴重、持續最長的結構性緊縮。
今天，可以說面對的是改革開放以來最復雜的內外局勢，十五五規劃應該采取什么樣的頂層設計，既要保持戰略定力推進中國式現代化與高質量發展，又要實事求是尊重客觀規律解決當下迫在眉睫的現實挑戰？規劃細則很快就會給出答案。但是現實并非是由文本編織的簡單圖景，我們需要深刻理解未來五年中國經濟社會的發展變化規律，以此為基礎結合十五五規劃展現出來的國家意志，綜合籌劃個人的五年發展規劃和資產配置。畢竟，還是那句話：規劃很豐滿，現實很骨感，形勢比人強。

正 文

01十五五規劃所處的發展階段至為關鍵：在"后發展時代"的復雜轉型中尋找動態平衡

當前中國正處在一個歷史性的轉折點，可以稱為“后發展時代”：后工業化、后城市化、后全球化疊加共振，各種結構性矛盾叢生，在房地產“漫長的告別”后，依然在轉型的曠野中苦苦追尋新的動力源泉。這一階段猶如一架結束高速飛行的客機，需在保持平穩的同時應對外部環境沖擊、內部動力切換造成的波動以及穩定乘客心理等問題中，實現驚險的"軟著陸"。對于國家規劃來說，詩和遠方當然很重要，但如何在這一過程中"體面地告別過去"，避免硬著陸帶來的社會震蕩，成為十五五規劃的首要現實命題。

從歷史維度看，中國經濟發展模式的轉型并非始于今日。改革開放以來，我們先后經歷了農業社會向工業社會的轉型、計劃經濟向市場經濟的轉軌，如今則面臨著從高速增長向高質量發展的第三次大轉型。這次轉型的復雜性在于，我們不僅要完成發展模式的轉換，還要應對全球格局的重構，更要解決長期積累的深層次矛盾，特別是體制機制層面存在的制度性障礙。這些體制性問題的化解，直接關系到轉型的成敗。

后工業化階段的挑戰尤為嚴峻。國際經驗表明，當制造業增加值占GDP比重達到峰值后，通常會出現持續下降的過程。德國、日本等制造強國通過技術創新和品牌建設，成功將制造業比重穩定在20%-25%的合理區間。反觀一些拉美國家，在工業化尚未完成時就過早去工業化，隨即陷入了"中等收入陷阱"。中國目前制造業比重約為25%，正處于關鍵的十字路口。四中全會公報首次用“合理”二字描述制造業比重，這一表述背后是對產業發展規律的深刻把握。我們需要的是"升級"而非"退出"制造業，是通過智能化、綠色化、融合化改造，讓傳統產業煥發新活力，讓新興產業夯實根基，但也不是執意提升工業化水平，而忽視由此引發的一系列內外部矛盾與沖突。

后城市化的內涵亟待深化。過去四十年的城市化進程，在很大程度上是"土地城市化"快于"人口城市化"、"硬件建設"先于"軟件配套"的過程。當前我國城鎮化率已達到65%左右，但戶籍人口城鎮化率僅為47%，2億多農民工尚未完全融入城市。這不僅制約了內需潛力的釋放，也帶來了巨大的制度成本。十五五時期，城市化必須從"速度導向"轉向"質量導向"，從"規模擴張"轉向"結構優化"。這就需要我們創新城市發展模式，大力發展城市群和都市圈，推動大中小城市協調發展，更重要的是要加快農業轉移人口市民化進程，讓城市化真正成為“人”的城市化。

后全球化時代的應對需要新智慧。近年來，逆全球化思潮抬頭，全球產業鏈供應鏈加速重構，國際經濟政治格局深刻調整。中國作為全球化的受益者和貢獻者，面臨著如何在新形勢下繼續推進對外開放的重大課題。與"十四五"時期相比，"十五五"面臨的國際環境更加復雜嚴峻。這不僅體現在貿易保護主義升溫、技術封鎖加劇等方面，更反映在全球治理體系面臨的挑戰上。在此背景下，中國需要更加積極主動地參與全球治理體系改革，進一步推動建設開放型世界經濟體。同時，要通過深化國內改革，打造市場化、法治化、國際化的一流營商環境，增強對全球優質資源的吸引力。

值得注意的是，“后發展”階段的轉型并非線性推進，而是相互交織、彼此影響。工業化進程中的產業結構調整直接影響城市化的質量和可持續性，全球化進程的變化又深刻影響著工業化和城市化的外部環境。這種多重轉型的疊加，使得"十五五"時期的政策制定需要更強的系統思維和全局觀念。

在這個關鍵時期，我們需要保持歷史耐心和戰略定力。既要看到轉型的艱巨性和復雜性，也要認識到轉型帶來的巨大機遇。新一輪科技革命和產業變革深入發展，數字經濟、綠色發展等新動能快速成長，超大規模市場優勢持續顯現，這些都是我們應對轉型挑戰的有利條件。關鍵是要把握好轉型的節奏和力度，既不能急于求成，也不能錯失良機。

02十八大以來三個五年規劃的主題演進：從民生導向到安全為基的螺旋上升

理解十五五，需將其置于十二五以來政策演進的連續譜系中，而非孤立看待。這種歷史的、發展的視角，有助于我們把握政策演進的內在邏輯，從而更好地理解當前的政策取向和未來的發展方向。

十二五（2011-2015）時期可以說是民生導向的初步確立期。這個時期的一個重要轉變是，經濟發展目標從單純追求GDP增速轉向更加注重發展的包容性和共享性。十二五規劃綱要明確提出"城鄉居民收入普遍較快增加"的政策目標，并首次將基尼系數納入監測指標。在產業政策方面，服務業被賦予更重要的地位，目標是到2015年服務業增加值占比提高4個百分點。這種轉向的背后，是對經濟發展階段變化的深刻認識和對社會需求變化的及時回應。

然而，這一轉型過程并非一帆風順。2008年國際金融危機的沖擊使得外部需求急劇萎縮，為了保持經濟平穩較快發展，不得不更多地依賴投資特別是房地產和基礎設施投資來拉動增長。這在一定程度上延緩了經濟結構調整的步伐。更值得關注的是，房地產市場的快速發展在帶動經濟增長的同時，也積累了房價過高、杠桿率飆升等風險。

環境問題的凸顯也是這個時期的重要特征。2013年全國74個重點城市中，僅有3個城市空氣質量達標，霧霾天氣頻現，引發了全社會對環境保護的高度關注。與此同時，金融領域的風險也開始顯現，2015年股市與匯率的異常波動均暴露了金融監管的薄弱環節。治理方面，反腐敗斗爭深入推進，一批重大案件得到查處，為后續改革創造了有利條件。

十三五（2016-2020）時期是新發展理念的確立和實踐期。創新、協調、綠色、開放、共享五大發展理念的提出，標志著發展指導思想的重要飛躍。在創新發展方面，研發經費投入強度從2015年的2%提高到2020年的2.4%，科技進步貢獻率超過60%。協調發展取得新進展，常住人口城鎮化率突破60%，城鄉區域發展協調性增強。綠色發展成效顯著，單位GDP能耗累計下降13%，地表水優良比例提高到80%。

但這一時期的挑戰同樣不容忽視。2018年中美貿易摩擦爆發，外部環境發生顯著變化。2020年新冠疫情的突然襲擊，對經濟社會發展帶來巨大沖擊。盡管中國率先控制住疫情、率先復工復產，但國際間的疫情應對矛盾、供應鏈的去風險措施以及后續的連鎖反應，都給未來經濟發展帶來了諸多不確定性。特別值得注意的是，在外部環境趨緊的背景下，對"外循環"的依賴在一定程度上反而加強了，2020年貨物貿易進出口總值達到32萬億元，創歷史新高，這反映出經濟結構調整的長期性和復雜性。

十四五（2021-2025）時期的最大特點是發展與安全并重。"中國式現代化"和"高質量發展"成為核心關鍵詞，同時"安全"的地位被空前提升。在產業發展方面，突出強調產業鏈供應鏈的安全穩定，著力打造自主可控、安全可靠的產業體系。在科技領域，"科技自立自強"被確立為國家發展的戰略支撐，對基礎研究和關鍵核心技術攻關的投入力度明顯加大。

然而，這個時期也面臨新的挑戰。三條紅線后，房地產市場的深度調整對經濟增長和財政運行帶來了顯著壓力，地方債務風險防控任務陡升，需求不足成為突出矛盾。特別是2022年以來，居民消費價格指數持續在低位運行，工業生產者出廠價格指數連續下降，都反映出需求的恢復明顯不及預期。這些問題的出現，既與周期性因素有關，也反映出深層次的結構性矛盾。

縱觀這三個五年規劃時期的演進，我們可以清晰地看到一條政策主線：從注重經濟增長速度到注重發展質量，從強調單一經濟目標到強調經濟社會的協調發展，從關注國內發展到統籌國內國際兩個大局。這種演進不是簡單的線性替代，而是在繼承中發展、在發展中創新。每個時期的政策重點都是基于當時的發展階段和面臨的主要矛盾而制定的，既有連續性又有創新性。

十五五規劃正是在這樣的歷史脈絡中展開。它既要繼承十四五時期確立的高質量發展方向，又要應對新階段出現的新挑戰新問題。特別是在發展與安全的關系處理上，需要找到最佳平衡點。過度強調安全可能導致效率損失，忽視安全又可能帶來系統性風險。這就需要我們在政策設計中更加注重精準性和協調性。

03十五五規劃的現實約束、主要矛盾與價值取向：在破立之間尋求新平衡

1.現實約束：深度轉型期的多重壓力

當前我國經濟發展面臨的現實困境可以概括為"多重壓力"的深入化與復雜化。這些壓力不僅包括周期性、結構性因素，還涉及偶然性的外部沖擊和深層次的制度頑疾，它們相互交織、彼此影響，構成了十五五時期需要著力破解的難題。

首先是供需失衡的深化。這不僅僅體現在傳統的總量性過剩上，更體現在結構性的供需錯配上。一方面，傳統行業產能過剩問題依然突出，鋼鐵、水泥、玻璃等行業產能利用率仍處于偏低水平。另一方面，優質產品和服務供給不足，教育、醫療、養老等公共服務供給與人民群眾的期待還有較大差距。特別值得關注的是，供需失衡正在從商品領域向要素領域延伸，勞動力市場的結構性矛盾日益凸顯，高校畢業生就業壓力與技術工人短缺并存，資金"脫實向虛"現象尚未根本扭轉。

造成這種深層次供需失衡的原因是多方面的。從制度層面看，要素市場化配置改革尚未完全到位，土地、勞動力、資本、技術等要素流動仍存在體制機制障礙，影響了資源配置效率。從供給端看，創新能力和保障不足是重要制約。雖然我國研發投入總量已位居世界前列，但在基礎研究和原始創新方面的投入及后續產出仍然不足，關鍵核心技術受制于人的局面尚未根本改變。從需求端看，居民消費能力和意愿有待提升。房價高漲期間，居民部門杠桿率快速上升，而房價的快速回落又損害了居民的資產負債表，一升一落都對消費能力構成了顯著擠壓。更深層次的原因還在于收入分配結構不合理，勞動報酬在初次分配中的過低，以及社會保障體系不夠完善，居民的預防性儲蓄增加等等，都制約了居民消費能力的增長。

其次是財政金融風險的聯動。這個問題在十五五時期尤為突出。地方政府債務問題經過多年治理雖取得一定成效，但根本解決仍需時日。目前地方政府顯性債務規模易燃較大，隱性債務化解壓力不減。更值得關注的是，在經濟增長放緩、土地出讓收入下降的背景下，地方政府的償債壓力進一步加大。與此同時，金融機構資產質量面臨考驗，部分中小金融機構風險仍不容忽視。從體制層面看，中央與地方財政事權和支出責任劃分不盡合理，地方政府缺乏穩定的主體稅源，過度依賴土地財政和轉移支付，這種財政體制安排也在一定程度上加劇了地方債務風險。

財政金融風險的聯動性在十五五時期可能進一步加劇。一方面，財政收支壓力可能通過多種渠道向金融體系傳導，如平臺公司債務違約可能影響銀行資產質量。另一方面，金融風險的處置最終可能需要財政資源支持，形成風險循環。破解這一難題需要多管齊下：既要通過債務重組、期限置換等方式緩解短期壓力，也要通過提升名義增長、深化財稅體制改革、健全地方稅體系等舉措建立長效機制，但關鍵是要優化支出結構，提高資金使用效率，真正推進民生財政的落實。

第三是通縮長期化對經濟的深層次傷害。當前物價水平持續低位運行，CPI同比漲幅持續在0軸附近徘徊，PPI同比長期負增長。這種通縮壓力不僅影響企業盈利能力和投資意愿，還可能加劇債務負擔，形成"債務-通縮"循環。造成當前通縮壓力的原因既有周期性因素，也有結構性因素。從周期性看，總需求恢復不及預期是直接原因。從結構性看，供給側改革短期看可以去產能，但長期看整合后的規模集約優勢，也可能通過成本傳導對價格產生下拉壓力。

應對通縮壓力需要宏觀政策的精準發力。貨幣政策要在保持流動性合理充裕的同時，更加注重傳導機制的暢通，推動融資成本穩中有降。財政政策要發揮逆周期調節作用，通過減稅降費、增加支出等方式刺激總需求。更重要的是要通過深化改革，破除制約內需增長的制度障礙，激發市場主體活力。

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2.主要矛盾：總量收縮“破”的太大與結構改善“立”的較小

矛盾是經濟運行的內在動力，主要矛盾起到決定性作用。那么當前決定中國經濟走勢的主要矛盾是什么？主要是高質量發展的深度轉型階段，以房地產+地方債為代表的舊動力對總量的拖累太大，與以新質生產力發展帶來的結構性改善相對不足的矛盾……

3.關鍵問題：安全與發展的再平衡。不發展，停滯不前是最大的不安全。

4.首要任務：激發民間活力，營造寬松有序的發展環境

5.總體路線：“科技+民生”雙軌戰略下從供需兩側打造中國的“第二增長曲線”，在已經縮小的科技差距基礎上，大力縮小民生差距，形成國家的無形資產。

6.實施保障：治理體系現代化。以法治化的方式解決政企矛盾，改革央地關系特別是財事權的分配。

7.風險防控：守住不發生系統性風險的底線

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結語：規劃很豐滿，現實很骨感，形勢比人強

十五五規劃誕生于一個充滿"不確定又難預料"的時代，但它的價值恰恰在于通過系統布局化危為機……

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