四中全會解讀丨《經濟觀察報》專訪尹稚：優化重大生產力布局不是平均化發展

導 讀

黨的二十屆四中全會，審議通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》。《經濟觀察報》就此專訪清華大學中國新型城鎮化研究院執行副院長尹稚教授，展開專業化解讀。尹稚表示，優化重大生產力布局不是平均化發展，不同的主體功能區應當有不同的發展重點。

內容來源：《經濟觀察報》2025年10月27日第4版

作者：經濟觀察報記者 宋馥李

中國共產黨第二十屆中央委員會第四次全體會議，于2025年10月20日至23日在北京舉行。10月23日，新華社受權發布（下稱《公報》）<點擊鏈接查看公報全文>。

全會提出，優化區域經濟布局，促進區域協調發展。發揮區域協調發展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略、新型城鎮化戰略疊加效應，優化重大生產力布局，發揮重點區域增長極作用，構建優勢互補、高質量發展的區域經濟布局和國土空間體系。要增強區域發展協調性，促進區域聯動發展，優化國土空間發展格局，深入推進以人為本的新型城鎮化，加強海洋開發利用保護。

“十五五”時期如何優化區域經濟布局？經濟觀察報專訪了清華大學中國新型城鎮化研究院執行副院長尹稚，對這一問題進行解讀。

尹 稚

清華大學建筑學院教授，博士生導師

清華大學中國新型城鎮化研究院執行副院長

清華大學城市治理與可持續發展研究院院長

清華大學國家治理與全球治理研究院首席專家

中國城市規劃學會副監事長

清華同衡規劃設計研究院創始人、資深顧問專家

Q1

經濟觀察報：和“十四五”規劃以及今年的中央城市工作會議對比，《公報》有關區域經濟發展和區域協調發展的表述有哪些亮點？

尹稚：我覺得有三個亮點。

第一個亮點是強調發揮“四大戰略”的疊加效應，以此優化重大生產力布局。“十四五”期間，四大戰略是分開論述的，當時“優化重大生產力布局”的表述也未如此突出。

可以從這兩個角度去理解這四大戰略的疊加效應。區域協調發展戰略、主體功能區戰略和區域重大戰略要發揮實實在在的作用，都需要與國家劃定的主體功能區結合，與自身資源條件、基礎條件結合。對特定區域而言，也需要在多重效應疊加的前提下，明確具體區域和城市定位，尋求城市的特色化發展。今年中央城市工作會議也提及城市特色化發展，強調要更加注重特色發展，不拿一把尺子來量所有的區域。

第二個亮點是首次提出區域經濟布局與國土空間體系二者的結合，兩者互為支撐、優勢互補，共同支撐了高質量發展，這強調了發展規劃的戰略引領作用和國土空間規劃的支撐作用。“十四五”時期是中國高速城市化的尾聲，發展與保護之間的矛盾比較尖銳，所以“十四五”規劃綱要強調優化空間開發與保護格局。如今隨著城鎮化進程已過高峰期，我國面臨的是優化空間發展格局的問題，雖然城市開發量不再大幅增長，但在功能布局、質量提升上仍有大量工作可做。

第三個亮點是在區域協調發展戰略中，重點強調形成區域聯動發展的格局。這種聯動發展意味著要加快解決區域發展不均衡問題，而從“不均衡走向均衡”與投資重點是有關系的。《公報》提出“堅持惠民生和促消費、投資于物和投資于人緊密結合”，也就是說不同區域的均衡發展，核心是聚焦人民生活質量和生活水平的均衡，是從“追求美好生活”的角度實現均衡，而不是拉平人均GDP、工業產值或工業增加值。

區域聯動的目的是實現互補，而互補隱含通過財政轉移支付，讓不同區域的整體生活質量、生活水平達到大體均衡的狀態。

Q2

經濟觀察報：如何理解“發揮重點區域增長極作用，構建優勢互補、高質量發展的區域經濟布局和國土空間體系”？

尹稚：“十四五”時期就談過這個問題，但當時沒有進一步明確。“十五五”時期，區域經濟領域將優先發展優勢地區，因為優勢地區的發展規模、速度和質量，決定了經濟發動機的“馬力”有多大，要重點發揮“增長極”推動經濟增長的作用。

所謂“構建優勢互補、高質量發展的區域經濟布局和國土空間體系”，核心是強調互補關系。例如，下一步投資重點會向優勢發展地區、新型城鎮化潛力地區集中，這也與此前提出的“強化國家發展的戰略樞紐和戰略腹地的建設”戰略相銜接。

此外，“優勢互補”還隱含著處理好發展與安全之間的統籌關系：“優勢互補”做得越好，糧食主產區、生態功能區，以及沿邊沿海等國防安全重點地區，就越能充分發揮其區域優勢。

Q3

經濟觀察報：“優化重大生產力布局”和“增強區域發展協調性”是否意味著還會有一批重大項目落地？

尹稚：“優化重大生產力布局”仍是一項久久為功的事情。我們能清晰地看到，“十五五”是打基礎的階段，是實現動力轉型、新舊動能轉換的最關鍵時期。這一時期的主要任務是夯實基礎，為高質量發展立規矩、樹標準、探路徑，因此不用惦記著“十五五”期間在規模、速度上做文章。

因為“進入深化改革開放的深水區”，意味著探索性、試探性更強，要通過一系列重點問題、重點領域的突破，建立符合國情的高質量發展標準。

當然，“十五五”時期還需結合海內外經濟形勢、安全形勢的變化，適當調整發展布局，強化戰略腹地重大生產力備份等建設，這會涉及部分重點項目的落地。

應當說，我們總結了“十四五”期間國土空間規劃的不足——當時過多強調約束性措施，對發展議程關注相對薄弱。“十五五”時期要實現兩者的結合，讓國土空間規劃真正發揮支撐發展的作用，而不是簡單地約束和保護，使這二者實現一次再平衡。

優化重大生產力布局不是平均化發展，不同的主體功能區應當有不同的發展重點。

第一，不同主體功能區要確立不同主導產業，特別是以央國企為主的國家戰略性產業，避免“千軍萬馬奔著一條路”——不能所有區域都抓高端制造業、緊盯新質生產力集中的產業。

第二，不能用平均化的方式安排國土資源來發展一些工業基礎雄厚，科研力量集中的地區，要跟人口的流出、流入趨勢掛鉤，確保人口持續流入地區擁有更大的發展潛力。

我們觀察到，這些年長距離人口流動呈下降趨勢，但省內的中短距離的人口流動仍非常活躍。部分地區的后備勞動力資源非常充裕，我們稱之為城鎮化的潛力地區。這些地區的城鎮化率還不是很高，存在大量農村剩余勞動力，那么，在這些地區就要加大非農產業投入與項目建設，就近就地消化、吸納勞動力，同時也讓非農產業、新質生產力的布局更為均衡，避免過度集中于東部沿海地區。

Q4

經濟觀察報：對于“十五五”時期區域經濟布局和區域協調發展戰略，你有什么預測和展望？

尹稚：從區域經濟布局來講，我們會有更多關于城市群和都市圈的規劃出爐，這些城市群在國家發展戰略中的地位也將有所提升。比如，以武漢、長沙、南昌為支撐的長江中游城市群，以鄭州為核心的中原城市群，以西安為核心的關中城市群，以及以烏魯木齊為核心的天山北坡城市群，都可能進一步提升發展水平，進入更高層級的國家戰略。

以后我們再提及城市群，就不再是“老三樣”了，這些發展成果會向內陸地區蔓延，在西南、西北地區以及歐亞大通道的邊疆地區，形成新的國家級戰略支撐點。

從區域協調發展來看，近年來土地財政下行，不少省市盼著深化央地財稅體制改革、調整央地事權財權關系。從當前趨勢看，將財力留在中央用于大規模轉移支付，也許作用會更大一些。在一些國家重大基礎設施升級和韌性化建設方面，強化中央政府職責，加大中央投入，可能比簡單將財力分給地方政府作用更大，效果更明顯。

Q5

經濟觀察報：今年開始有兩個大工程啟動前期工作，分別是雅江水電站和新藏鐵路，這是否可以理解為體現了這樣的戰略傾向？

尹稚：是的。雅江水電站建成后，不僅能實現“藏電入川”，還能沿西南通道覆蓋中國南部地區，對提升西南地區能源安全度有非常大的好處。

三峽水利樞紐建設時，并沒有考慮在西南地區形成重大生產力布局。三峽的電主要是供應東部地區，留給當地的余量很少。而“藏電”未來將服務于西南等國家重大生產力調整中的戰略腹地建設，從輸送距離來看也更為合理。

封面圖/圖片｜《經濟觀察報》版面截圖