深度丨債務管理司成立實現“三債統管”，隱債風險化解進入新階段

作者 | 李覽青 余紀昕

編輯 | 周炎炎

新媒體運營 | 張舒惠

11月3日，財政部宣布組建專司政府債務管理的新部門——“債務管理司”，內設綜合處、中央債務處、地方債務一處、地方債務二處、發行兌付處、監測管理處等六個處級部門，結束了債務管理“九龍治水”的格局。

與過往的債務管理機制相比，新成立的債務管理司呈現出兩大特色：一是將原來分散在各司承擔政府債務管理職能的處級部門（如預算司政府債務管理處等）整合起來，“由處升司”實現公共部門債務的統一管理；二是通過更為精細化的監測管理，防范化解隱性債務風險。

在今年9月12日國新辦新聞發布會上，財政部部長藍佛安提出，“十五五”期間，財政部將繼續統籌好發展和安全，加快建立健全與高質量發展相適應的政府債務管理機制，在發展中化債、在化債中發展。

在這樣的背景下，嚴禁新增隱債已成為一條鐵律，不僅需要央地協同確保債務置換的成效落地，還需要推動融資平臺市場化改革，提高獨立償債能力，轉型成為綜合功能類企業。

“三債統管”正式落地

根據財政部官網介紹，“上新”的債務管理司主要職責包括六個方面，對應六個處級部門，債務管理司司長李大偉原任財政部預算司一級巡視員、政府債務研究和評估中心主任。

在惠譽評級亞太區國際公共融資評級高級董事孫浩看來，債務管理司“由處升司”提升了公共部門債務管理在現代財政體系中的地位，通過整合分散資源、優化職能布局，有望提高管理效率。

一直以來，我國公共部門債務主要由國債、地方政府債和城投相關債務構成，近年來增長較快。財政部數據顯示，截至2024年末，財政部口徑的政府全口徑債務為92.6萬億元，其中國債34.6萬億元、地方政府法定債務47.5萬億元、地方政府隱性債務約10.5萬億元。

在債務管理司成立之前，財政部預算司的政府債務管理處主要負責政府債務管理，國庫司下設的國債管理處和國債發行兌付管理處則承擔政府內債發行、兌付等管理工作。而政府債務研究和評估中心則主要是配合預算司開展相關政府債務統計分析、發行使用合規性監控、相關政策研究和系統建設等工作。

值得關注的是，在原有分散部門合并的基礎上，債務管理司還設立了監測管理處，加強政府債務監測監管，防范化解隱性債務風險。

“這實現了對于隱性債（納入隱債的城投債）與法定債（國債、地方債）的‘三債統管’。對正在推進的10萬億元債務置換，有望強化落地與效果監測，確保真實化債，降低‘越化越多’的風險。”孫浩表示。

他指出，債務管理司在專項債的分配、發行、償還與再融資上的統籌，將有助于提升資金使用效率與風險可控性，加強對專項債“借用管還”的全生命周期管理。與此同時，國債與專項債作為政府投資的重要資金來源，債務管理或成為全口徑政府投資計劃與全過程管理的核心環節。

隱債清零鐵律下，新一輪化債成效顯著

為何近年來要嚴控隱性債務新增？

隱性債務風險的化解是一個結構性問題。“據我們測算，當下城投平臺的有息債務規模實際在60萬億以上，按照2024年平均融資成本5%計算，每年的利息成本仍達到3萬億以上。”孫浩向記者坦言，解決歷史包袱問題是隱債清零的第一步。他指出，目前監管對于隱債清零的態度相當堅決，針對隱性債務未清零的城投平臺，無論是新增融資還是債務到期續發都具備一定的挑戰，特別是對東部經濟發達地區的債務大省，存量債務的清退是必然趨勢。

值得關注的是，在隱債清零的嚴監管與10萬億債務置換政策的強力推進下，各地化債成效顯著。

今年10月，中國人民銀行行長潘功勝在國務院關于金融工作情況的報告中指出，在防范化解金融風險隱患方面，建立完善金融支持融資平臺化債政策框架、跨部門工作機制、債務統計監測及查詢機制，及時提供應急流動性借款，嚴防集中“爆雷”。經過中央和地方各方面努力，2025年9月末，全國融資平臺數量、存量經營性金融債務規模較2023年3月末分別下降71%、62%，風險明顯緩釋。

據惠譽測算，10萬億債務置換計劃作用下，城投企業2024年的債務增速已降至3.3%，創下歷史新低。

中證鵬元研發部高級董事吳志武告訴記者，目前化債采用的方法主要是置換，通過法定債務完成對隱債的置換，將隱性債務顯性化，從而緩解地方債務風險。其次是由地方財政安排化債資金化債。除了化債方案中的12萬億元隱債由地方債置換外，其他2.3萬億元需由地方財政安排財政資金進行化解。

這也意味著，地方債務風險的化解對央地協同提出更高的要求。

記者注意到，目前各地方積極響應加強化債政策號召，通過細化管理機制，確保化債資金的精準、高效落地。如河南省財政廳就在省新聞辦發布會上表示，要完善化債債券直撥機制，將置換債券和補充政府性基金財力專項債券由省財政直接支付至最終債權人，確保債券資金規范高效使用。

融資成本有效壓降，城投風險下降

自新一輪化債工作推進以來，各地在壓降城投平臺融資成本方面取得明顯成效，城投債發行利率的持續下行便是重要體現。

記者根據Wind數據梳理發現，截至11月7日發稿時，城投債發行利率自去年三季度起呈現明顯下行趨勢，單周平均票面利率由2024年10月初的3.59%的高位震蕩回落，至今年7月第二周已降至2.21%的低點，整體下降幅度一度達到138個基點。截至11月7日發稿，最新數據顯示，城投發債利率雖小幅回升至2.25%，但總體仍持續處于歷史低位。

單周平均發行票面利率持續下行，這一走勢既得益于當前寬松的貨幣政策環境，也反映出在地方化債進程不斷推進的背景下，市場資金成本正在被有效壓降。

與此同時，城投債的單周發行規模則表現出明顯的周期性波動特征，其中發行高峰集中于今年3月至4月，單周發行規模均超過1000億元，而在1月和9月也出現了較大的發行量。為適應業務轉型需要，發行債券目前仍是地方城投公司重要的融資渠道之一。

與發債融資成本一同下降的，還有貸款融資成本。一位來自華東經濟大省的城商行人士向記者透露，今年以來他所在行向當地城投平臺發放的1年期貸款利率已下降3次到達3%-4%區間，與年初相比降幅接近60bp。

“我們這里作為經濟發達省份，雖然貸款利率比其他區域低，但在‘資產荒’背景下，地方融資平臺信用資質較好、城市建設相對成熟，貸款風險表現不錯，所以銀行自身提供貸款的意愿也很強。”他表示。

事實上，拆解近兩年城商行財報數據來看，對公貸款中的公共設施管理行業貸款增速較快。如杭州銀行在2024年末公共設施管理行業貸款規模最高達到2439.6億元，是其對公貸款投放最重要的行業，占貸款總額比重達到26.02%，同比增速14.65%。不僅如此，杭州銀行在該行業的不良貸款總額連續兩年不超過100萬元，不良貸款率趨近于0%。

從風險表現來看，吳志武指出，受化債政策因素的影響，城投債風險近年來大幅下降，因此城投債收益率下行明顯。根據中債城投債到期收益率曲線，截至2025年10月底，10年中債城投債AAA級、AA+級、AA級、AA-級到期收益率相比2023年初分別下降142BP、172BP、200BP和357BP。

“從數據來看，信用級別越低，城投債收益率下降幅度越大，反映出化債政策對城投債風險的釋放形成實質性利好。”吳志武表示。

城投市場化轉型加速，經濟大省位居前列

在隱性債務清零、融資成本壓降緩解債務壓力后，城投等融資平臺需要闖的最后一關是，如何告別過去高度依賴政府常態化補貼與土地財政帶來的紅利，通過市場化轉型讓經營性現金流覆蓋利息，獲得獨立償債的盈利能力。

從當下財政資源供給分配的方向來看，經濟中心省份的城投或主動、或被動站在了市場化轉型的前列。

孫浩指出，分區域來看，本輪化債額度分配偏向中小省份。其中，東北三省等十個城投債務最小省份僅占全國城投債4%，但2024至2028年置換配額可覆蓋其2024年末城投債余額的65%，顯著緩解債務壓力；江蘇、浙江、四川、山東、廣東等五個大省合計占全國城投債的53%，同期置換配額能覆蓋其2024年末余額的比例不到10%。2024年，五大省份城投債同比增長6%，高于全國平均，但較歷史趨勢明顯降速。

民生證券固收首席分析師徐亮也向記者表示，通過債務置換、債務重組、城投平臺退出與市場化轉型等方式，目前廣東、北京、上海三地基本實現了全域隱債清零，內蒙古成為第一個退出化債重點省份的區域，青海、黑龍江、遼寧、吉林和寧夏等地區債務壓力得到有效緩釋。

“目前的化債思路體現出中央在穩增長與控風險的雙重目標。”孫浩指出，配額不均衡旨在緩釋尾部風險，財政資源向財政彈性較弱的小省傾斜，以防范溢出風險，同時在經濟中心省份維持穩定，更好推進國家戰略。

孫浩表示，城投成功轉型的核心在于提高獨立償債能力，加速向可持續與多元化增長領域轉型，從基建代建轉向綜合土地開發平臺或投資控股平臺，以提升獨立償債能力。此外，由于城投難以脫離與政府的關系，蛻變為競爭逐利型企業，更可能的轉型路徑是成為不追求利潤最大化的利潤中性的綜合功能類企業。

以浙江省城投轉型經驗為例，中證鵬元評級在一份報告中指出，依托區域支柱產業、資源稟賦，培育或對外收購上市公司是浙江省城投開展市場化業務的重要途徑。截至2024年3月末，浙江省城投控股的上市公司達24家，其中依托區域支柱產業、資源稟賦所培育的上市公司共15家，收購控股的上市公司共9家。

孫浩指出，監管未來引導市場化轉型的著力點或在于“明確可投、嚴控不可投”，通過正面清單引導城投舉債投向具備可持續現金流、符合產業升級與新型城鎮化方向的資產類別，例如有穩定租金/運營收入的城市更新，產業園區，綠色低碳與數字基礎設施，采用使用者付費與補貼機制的公共性與商業性相結合的基礎設施（如綜合交通樞紐、園區配套、人才公寓），以及代表政府支持地方產業升級的戰略“耐心資本”。

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