上海市就無人機飛行安全管理暫行辦法公開征求意見

2025年11月11日，上海市交通委員會就《上海市民用無人駕駛航空器飛行安全管理暫行辦法 （征求意見稿）》向社會公開征集意見和修改建議， 2025年1 1 月 18 日 截止。

一、制定背景

2023年5月31日，國家出臺《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》（以下簡稱《條例》），自2024年1月1日起實施。《條例》明確縣級以上地方人民政府及其有關部門按照職責分工負責本行政區域內無人駕駛航空器有關管理工作。2024年1月1日，交通運輸部出臺《民用無人駕駛航空器運行安全管理規則》（交通運輸部令2024年第1號），對民用無人駕駛航空器運行安全提出具體要求。

近年來，上海市低空經濟快速發展，民用無人駕駛航空器廣泛應用于多個領域，對促進經濟社會發展發揮了重要作用。同時，民用無人駕駛航空器“黑飛”等情況頻發，對公共安全造成了一定的威脅。

為貫徹落實《條例》和相關規章要求，進一步加強本市民用無人駕駛航空器飛行安全管理，上海市交通委牽頭起草了《上海市民用無人駕駛航空器飛行安全管理暫行辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《辦法（征求意見稿）》）。

二、主要內容

《辦法（征求意見稿）》共八章四十七條，包括總則、航空器與操控人員管理、空域協同管理、飛行活動管理、安全管理、應急處置、法律責任和附則。

第一章為總則，包括目的和依據、適用范圍、工作原則、政府職責、部門職責、市飛行服務機構、市綜合監管服務系統、社會共治。

第二章為航空器與操控人員管理，包括航空器及相關要求、操控人員要求、民用無人駕駛航空器租賃和借用管理、投保責任保險、信息登記與共享。

第三章為空域協同管理，包括管制空域、臨時管制空域、航路規劃、空域數據底座、空域容量評估、飛行空域需求統籌。

第四章為飛行活動管理，包括一般飛行活動申請、特殊飛行情形、常態飛行計劃備案、緊急飛行活動申請、起飛前報告、飛行申請審核建議、航行信息服務、飛行結束報告。

第五章為安全管理，包括安全主體責任、市飛行服務機構人員要求、行為規范和避讓規則、禁止行為、空中交通態勢監視、飛行數據安全、反制設備管理、人群聚集活動安全管理、違規舉報。

第六章為應急處置，包括納入應急體系、公安機關應急預案、飛行活動單位應急救援預案、告警服務和異常情況處理、對不明和違規飛行航空器的處置、緊急處置措施、突發事件應急響應及處置。

第七章為法律責任，包括指引性條款和相關責任。

第八章為附則，包括名詞解釋和施行日期。

正文如下：

上海市民用無人駕駛航空器飛行安全管理暫行辦法

（征求意見稿）

第一章 總則

第一條（目的和依據）

為規范本市民用無人駕駛航空器飛行及相關活動，維護航空安全、公共安全、國家安全，根據《中華人民共和國民用航空法》《中華人民共和國治安管理處罰法》《中華人民共和國突發事件應對法》《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》《民用無人駕駛航空器運行安全管理規則》等法律法規規章規定，結合本市實際，制定本辦法。

第二條（適用范圍）

本市行政區域內民用無人駕駛航空器飛行安全管理，適用本辦法。

本辦法所稱的民用無人駕駛航空器飛行安全管理，包括航空器與操控人員管理、空域協同管理、飛行活動管理、安全管理及應急處置。

軍用無人駕駛航空器，警察、海關、應急管理部門轄有的無人駕駛航空器的管理，不適用本辦法。

第三條（工作原則）

本市民用無人駕駛航空器飛行安全管理相關工作應當堅持和加強黨的領導，堅持總體國家安全觀，堅持安全第一、服務發展、分類管理、協同監管、便民高效的原則。

第四條（政府職責）

市人民政府按照國家有關規定，負責本市民用無人駕駛航空器有關管理工作，與空中交通管理機構、民用航空管理部門建立民用無人駕駛航空器飛行安全管理協同機制。

區人民政府負責本行政區域內民用無人駕駛航空器飛行安全管理相關工作。

第五條（部門職責）

市交通部門按照空中交通管理機構、民用航空管理部門有關要求，負責統籌本市民用無人駕駛航空器飛行空域使用需求，協同推進民用無人駕駛航空器飛行活動管理、飛行服務保障等工作，對市民用無人駕駛航空器飛行服務機構（以下簡稱市飛行服務機構）實施地方行業管理。

市公安機關負責民用無人駕駛航空器公共安全管理工作，參與民用無人駕駛航空器飛行活動申報管理，防范和制止危害公共安全的民用無人駕駛航空器飛行行為的發生，對涉嫌違法違規的飛行活動依法開展調查并作出相應處置。

市經濟和信息化部門負責民用無人駕駛航空器的信息通信基礎設施建設，開展民用無人駕駛航空器無線電、唯一產品識別碼管理，指導無線電反制設備設置使用。

市數據部門負責推進市民用無人駕駛航空器飛行綜合監管服務系統（以下簡稱市綜合監管服務系統）的建設和運行維護，統籌民用無人駕駛航空器飛行數據管理，推進本市民用無人駕駛航空器物聯感知體系建設。

市市場監管部門負責對生產、銷售、維修等環節的微型、輕型、小型民用無人駕駛航空器系統進行監督管理。

市應急管理部門負責將民用無人駕駛航空器安全應急管理納入突發事件應急管理體系，指導相關部門開展應急管理工作。

市發展改革、規劃資源、農業農村、文化旅游、衛生健康、體育、城管執法、消防救援、通信管理、氣象等部門和機構，按照各自職責做好民用無人駕駛航空器飛行安全管理有關工作。

第六條（市飛行服務機構）

市飛行服務機構根據空中交通管理機構、民用航空管理部門和市人民政府的要求，通過市綜合監管服務系統，提供飛行活動申請、常態飛行計劃備案、起飛前報告等受理服務，配合相關部門和機構開展空域管理、態勢監視、航行情報、安全應急等工作。

空中交通管理機構、民用航空管理部門、市公安機關等部門和機構根據職責對市飛行服務機構開展業務指導。

第七條（市綜合監管服務系統）

市綜合監管服務系統應當具備相應空域管理、飛行活動管理、飛行態勢監視、信息推送、統計分析服務等功能，并與國家無人駕駛航空器一體化綜合監管服務平臺互聯互通。

市交通部門會同市數據部門，推進市綜合監管服務系統與空中交通管理機構、民用航空管理部門、公安機關等監管服務系統數據共享。

在本市從事民用無人駕駛航空器飛行活動的相關運行管理信息數據，應當接入市綜合監管服務系統。

第八條（社會共治）

本市鼓勵專業院校、培訓機構、行業協會等單位和組織依法參與民用無人駕駛航空器飛行安全治理、宣傳教育、人才培養等工作。

第二章 航空器與操控人員管理

第九條（航空器及相關要求）

使用民用無人駕駛航空器從事飛行活動的單位、個人應當遵守以下規定：

（一）民用無人駕駛航空器所有者、操控人員應當依法進行實名登記，并保證信息登記的準確性。航空器轉讓、退出使用、報廢、失事或者相關信息變更的，民用無人駕駛航空器所有者應當依法辦理變更或者注銷登記；

（二）使用除微型以外的民用無人駕駛航空器從事飛行活動的單位應當依法取得運營合格證，常規農用無人駕駛航空器作業飛行活動無需取得運營合格證；

（三）民用無人駕駛航空器應當按照國家和本市有關規定更新安全數據，實時報送及自動發送身份和飛行動態數據，且在運行時不得關閉報送功能。

第十條（操控人員要求）

使用民用無人駕駛航空器從事飛行活動的單位、個人，應當具備下列條件：

（一）操控小型、中型、大型民用無人駕駛航空器飛行的人員，應當依法取得操控員執照；

（二）操控輕型民用無人駕駛航空器在民用無人駕駛航空器管制空域內飛行的人員，應當具有完全民事行為能力，并按照國務院民用航空主管部門的規定經培訓合格；

（三）操控微型、輕型民用無人駕駛航空器飛行的人員，應當熟練掌握有關機型操作方法，了解風險警示信息和有關管理制度；

（四）無民事行為能力人只能操控微型民用無人駕駛航空器飛行，限制民事行為能力人只能操控微型、輕型民用無人駕駛航空器飛行。無民事行為能力人操控微型民用無人駕駛航空器飛行或者限制民事行為能力人操控輕型民用無人駕駛航空器飛行，應當由符合相應條件的完全民事行為能力人現場指導；

（五）從事常規農用無人駕駛航空器作業飛行活動的人員，應當按照《農用無人駕駛航空器操控員培訓管理規定（試行）》進行培訓，并經考核合格取得操作證。農用無人駕駛航空器操控員按照《植保無人駕駛航空器安全作業技術要求》開展作業飛行。

第十一條（民用無人駕駛航空器租賃和借用管理）

民用無人駕駛航空器租賃活動經營者、出借方應當確保其所有的民用無人駕駛航空器功能正常，各項指標符合國家相關標準。

民用無人駕駛航空器租賃活動經營者、出借方在交付民用無人駕駛航空器時應當提示承租人、借用方依法使用。

使用租賃、借用的民用無人駕駛航空器開展飛行活動的，操控人員應當進行實名登記。

第十二條（投保責任保險）

使用民用無人駕駛航空器從事經營性飛行活動，以及使用小型、中型、大型民用無人駕駛航空器從事非經營性飛行活動，應當依法投保責任保險。

使用微型、輕型民用無人駕駛航空器從事非經營性飛行活動，鼓勵投保責任保險。

第十三條（信息登記與共享）

市公安等部門根據《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》第二十三條第二款規定，采集的民用無人駕駛航空器相關信息，依托無人駕駛航空器一體化綜合監管服務平臺共享，并采取相應措施保障信息安全。

民用無人駕駛航空器所有者、操控人員應當依法配合信息采集工作。

第三章 空域協同管理

第十四條（管制空域）

市人民政府按照國家有關規定，公布本市管制空域的具體范圍，市飛行服務機構針對管制空域發布航行情報。

市人民政府按照國家空中交通管理領導機構的規定，組織設置管制空域的地面警示標志并加強日常巡查。

未經空中交通管理機構批準，不得在管制空域內實施民用無人駕駛航空器飛行活動。

第十五條（臨時管制空域）

為保障重大活動或者執行軍事任務、反恐維穩、搶險救災、醫療救護等其他緊急任務，臨時增加管制空域的，由市人民政府發布公告，市飛行服務機構針對臨時管制空域發布航行情報。

第十六條（航路規劃）

市交通部門負責統籌本市民用無人駕駛航空器航路使用需求，協同相關部門研究制定本市民用無人駕駛航空器航路網絡規劃。

第十七條（空域數據底座）

市數據部門建立跨部門互聯互通的統一數據底座，支撐本市民用無人駕駛航空器飛行相關數據的歸集，依法共享城市地理信息、起降點、通信、導航、監視、氣象等數據。

第十八條（空域容量評估）

市飛行服務機構在市交通部門指導下，協助空中交通管理機構開展民用無人駕駛航空器飛行相關空域容量評估工作，建立民用無人駕駛航空器飛行相關空域資源使用的評估調整機制。

第十九條（飛行空域需求統籌）

市交通部門協助空中交通管理機構統籌本市民用無人駕駛航空器飛行空域使用需求，推進本市民用無人駕駛航空器飛行空域精細化管理。

市飛行服務機構負責收集本市民用無人駕駛航空器飛行空域使用需求。

第四章 飛行活動管理

第二十條（一般飛行活動申請）

除本辦法第二十一條規定的情形外，組織民用無人駕駛航空器飛行活動的單位、個人，應當在擬飛行前1日12時前，通過市綜合監管服務系統向空中交通管理機構提出飛行活動申請。

第二十一條（特殊飛行情形）

組織民用無人駕駛航空器實施下列飛行活動，無需提出飛行活動申請，但操控人員應當在民用無人駕駛航空器起飛前，通過市綜合監管服務系統查詢相關空域情況：

（一）微型、輕型、小型民用無人駕駛航空器在適飛空域內的飛行活動；

（二）常規農用無人駕駛航空器作業飛行活動；

（三）法律法規規定的其他無需提出飛行活動申請的情形。

前款規定的飛行活動存在下列情形之一的，應當按照規定提出飛行活動申請：

（一）通過通信基站或者互聯網進行民用無人駕駛航空器中繼飛行；

（二）運載危險品或者投放物品（常規農用無人駕駛航空器作業飛行活動除外）；

（三）飛越集會人群上空；

（四）在移動的交通工具上操控民用無人駕駛航空器；

（五）實施分布式操作或者集群飛行；

（六）使用農用無人駕駛航空器從事作業飛行活動以外的飛行活動。

第二十二條（常態飛行計劃備案）

按照國家空中交通管理領導機構的規定在固定空域內實施常態飛行活動的，可以提出長期飛行活動申請，經批準后實施。

經批準實施常態飛行活動的，應當在擬飛行前1日12時前，將飛行計劃通過市綜合監管服務系統向空中交通管理機構備案。

第二十三條（緊急飛行活動申請）

使用民用無人駕駛航空器執行反恐維穩、搶險救災、醫療救護等緊急任務的，應當在計劃起飛30分鐘前，通過市綜合監管服務系統向空中交通管理機構提出飛行活動申請。執行特別緊急任務的，使用單位可以隨時提出飛行活動申請。

第二十四條（起飛前報告）

飛行活動已獲得批準的單位或者個人組織民用無人駕駛航空器飛行活動的，應當在計劃起飛1小時前，通過市綜合監管服務系統向空中交通管理機構報告預計起飛時刻和準備情況，經空中交通管理機構確認后方可起飛。

第二十五條（飛行申請審核建議）

公安機關可以根據公共安全管理相關要求，就民用無人駕駛航空器飛行活動申請、常態飛行計劃備案、起飛前報告向空中交通管理機構提供審核建議。

第二十六條（航行信息服務）

市飛行服務機構負責向民用無人駕駛航空器提供空中交通態勢、運行環境等航行信息服務。

第二十七條（飛行結束報告）

實施需經批準的飛行活動，飛行結束后，操控人員應當及時確認飛行結束狀態，報告飛行完成情況。

第五章 安全管理

第二十八條（安全主體責任）

使用民用無人駕駛航空器從事飛行活動的單位、個人，應當遵守《中華人民共和國民用航空法》《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》等相關法律法規規章，主動采取事故預防措施，對飛行安全承擔主體責任。

第二十九條（市飛行服務機構人員要求）

市飛行服務機構工作人員應當經過專業培訓，空中交通管制、航行情報、航空氣象等專業人員應當依法取得相應資質。

第三十條（行為規范和避讓規則）

操控民用無人駕駛航空器實施飛行活動，應當遵守《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》以及其他法律法規規章規定的有關行為規范和避讓規則。

第三十一條（禁止行為）

操控民用無人駕駛航空器實施飛行活動，不得實施下列行為：

（一）違法拍攝軍事設施、軍工設施或者其他涉密場所；

（二）擾亂機關、團體、企業、事業單位工作秩序或者公共場所秩序；

（三）妨礙國家機關工作人員依法執行職務；

（四）投放含有違反法律法規規定內容的宣傳品或者其他物品；

（五）危及公共設施、單位或者個人財產安全；

（六）危及他人生命健康，非法采集信息，或者侵犯他人其他人身權益；

（七）非法獲取、泄露國家秘密，或者違法向境外提供數據信息；

（八）偷窺、偷拍他人隱私；

（九）干擾其他航空器正常飛行秩序；

（十）未經批準進入管制空域；

（十一）未經批準進入臨時管制空域，干擾重大活動或者軍事任務、反恐維穩、搶險救災、醫療救援等緊急任務；

（十二）受到酒精類飲料、麻醉劑或者其他藥物影響時操控民用無人駕駛航空器；

（十三）法律法規禁止的其他行為。

第三十二條（空中交通態勢監視）

空中交通管理機構、民用航空管理部門、市公安機關指導市飛行服務機構協同監視本市行政區域范圍內的民用無人駕駛航空器空中交通態勢。

第三十三條（飛行數據安全）

市飛行服務機構應當妥善保管民用無人駕駛航空器飛行活動數據記錄，采取必要措施防止數據泄露、丟失或者被篡改。飛行動態數據記錄應當至少保存12個月，飛行活動申請數據記錄應當至少保存15個月。

本市其他民用無人駕駛航空器飛行活動數據的使用、存儲方，在數據的收集、存儲、共享、開發利用等全流程環節中，應當采取必要的管理規范與技術手段，確保數據安全，防止數據泄露、丟失或者被篡改。

第三十四條（反制設備管理）

警察以及由公安機關授權的高風險反恐怖重點目標管理單位，可以依法配備無人駕駛航空器反制設備，在公安機關的監督指導下從嚴控制設置和使用。

設置、使用無線電反制設備的，應當按照國家和本市有關規定向市經濟和信息化部門提交相關申請。市經濟和信息化部門會同相關部門開展無人駕駛航空器無線電反制設備設置、使用無線電影響聯合評估，并指導相關單位規范使用。

任何單位或者個人不得非法擁有、使用無人駕駛航空器反制設備。

第三十五條（人群聚集活動安全管理）

使用民用無人駕駛航空器開展飛行表演等活動，達到本市公共場所人群聚集活動相關標準的，應當按照《上海市公共場所人群聚集安全管理辦法》等有關規定管理。

公安機關應當依法做好安全管理和應急處置工作。

第三十六條（違規舉報）

任何單位或者個人發現違反《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》或者本辦法規定行為的，可以向公安機關或者有關部門舉報。收到舉報的部門、單位應當及時依法作出處理；不屬于本部門、本單位職責的，應當及時移送有權處理的部門、單位。

第六章 應急處置

第三十七條（納入應急體系）

市、區應急部門應當將民用無人駕駛航空器安全應急管理納入城市事件應急管理體系，健全信息互通、協同配合的應急處置工作機制。

第三十八條（公安機關應急預案）

公安機關應當會同有關部門，制定有關民用無人駕駛航空器飛行安全管理的應急預案，定期開展演練，提高應急處置能力。

第三十九條（飛行活動單位應急救援預案）

在本市使用民用無人駕駛航空器從事飛行活動的單位應當按照國家和本市安全生產相關規定，制定應急救援預案。

第四十條（告警服務和異常情況處理）

市飛行服務機構負責向民用無人駕駛航空器提供告警服務。

民用無人駕駛航空器飛行過程中遇有異常情況，操控人員應當立即采取處置措施，并按照規定向市飛行服務機構報告有關情況。

市飛行服務機構發現或者接報飛行異常情況后，應當向空中交通管理機構、民用航空管理部門、公安機關等報送信息，及時發布受影響空域和避讓信息。

第四十一條（對不明和違規飛行航空器的處置）

對空中不明情況和民用無人駕駛航空器違規飛行的，公安機關在條件有利時可以對飛行目標實施先期處置，并負責違規飛行民用無人駕駛航空器落地后的現場處置。公安機關應當依法與有關單位按職責分工查證處置，其他有關部門應當予以配合。

市飛行服務機構應當做好相關協助工作。

第四十二條（緊急處置措施）

民用無人駕駛航空器違反飛行管理規定、擾亂公共秩序或者危及公共安全的，公安機關可以依法采取必要技術防控、扣押有關物品、責令停止飛行、查封違法活動場所等緊急處置措施。

公安機關依托市綜合監管服務系統，與空中交通管理機構、民用航空管理部門建立緊急處置信息通報機制。

第四十三條（突發事件應急響應及處置）

民用無人駕駛航空器飛行突發事件發生后，有關單位應當按照應急預案做好應急響應和處置工作。

第七章 法律責任

第四十四條（指引性條款）

違反本辦法規定的，由相關部門依照《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》和有關法律法規規章規定予以處罰。

第四十五條（相關責任）

違反本辦法規定，構成違反治安管理行為的，由公安機關依法給予治安管理處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。使用民用無人駕駛航空器從事飛行活動，造成人身、財產或者其他損害的，依法承擔民事責任。

第八章 附則

第四十六條（名詞解釋）

本辦法下列用語含義：

民用無人駕駛航空器航路：指為民用無人駕駛航空器飛行劃定的具有一定寬度和高度范圍，建有通信、導航、監視、氣象等地面配套設施，并配備飛行使用規則，可提供一定通航服務能力的民用無人駕駛航空器公共廊道。

常規農用無人駕駛航空器作業飛行活動：指使用最大起飛重量不超過150千克的農用無人駕駛航空器在農林牧漁區域上方不超過真高30米的空域內從事農林牧漁作業飛行活動。

第四十七條（施行日期）

本辦法自 年 月 日起施行，有效期至 年 月 日。