供需失衡下的破局之道：以優(yōu)化供給推動(dòng)房地產(chǎn)高質(zhì)量發(fā)展丨“十五五”規(guī)劃建議解讀（二）

城市與區(qū)域治理研究院 蘇志勇/文

優(yōu)化供給已經(jīng)成為構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式、推動(dòng)房地產(chǎn)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵路徑。

“十五五”規(guī)劃建議明確提出“優(yōu)化保障性住房供給，滿足城鎮(zhèn)工薪群體和各類困難家庭基本住房需求。因城施策增加改善性住房供給”。從“保障”和“市場(chǎng)”兩個(gè)維度對(duì)優(yōu)化住房供給作出部署，核心目標(biāo)是通過(guò)結(jié)構(gòu)性調(diào)整和優(yōu)化，形成定位清晰、功能互補(bǔ)的“保障+市場(chǎng)”體系，有效滿足不同人群、不同階段的住房需求。

目前房地產(chǎn)市場(chǎng)供求關(guān)系已經(jīng)發(fā)生重大變化，傳統(tǒng)模式下供給端諸多矛盾和問(wèn)題開(kāi)始凸顯，通過(guò)優(yōu)化供給破解供給端矛盾和問(wèn)題，是實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)高質(zhì)量發(fā)展繞不開(kāi)的話題。

一、房地產(chǎn)供給端的矛盾和問(wèn)題

在追求規(guī)模擴(kuò)張的傳統(tǒng)模式下，房地產(chǎn)供給端暴露出諸多矛盾和問(wèn)題：產(chǎn)品供給方面，存在保障性住房供給結(jié)構(gòu)性失衡，改善性住房供給與城市需求錯(cuò)配等矛盾；土地供給方面，存在土地供應(yīng)效率低下與存量盤(pán)活不足的矛盾；供給主體方面，房企普遍面臨流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)化解和經(jīng)營(yíng)模式轉(zhuǎn)型難題。

首先是保障性住房供給存在結(jié)構(gòu)性失衡。具體表現(xiàn)為保障房類型結(jié)構(gòu)、空間分布與目標(biāo)群體存在三重維度錯(cuò)配。公租房仍為供給主體，但其主要覆蓋低收入戶籍家庭，難以有效滿足新市民、青年人等“夾心層"群體對(duì)可負(fù)擔(dān)租金、完善配套的住房需求；保障性租賃住房與共有產(chǎn)權(quán)房供給規(guī)模相對(duì)不足，特別是在一線城市核心區(qū)域供給稀缺。部分城市雖完成保障房建設(shè)指標(biāo)，但因選址偏離就業(yè)中心、交通與教育配套滯后，資源配置效率問(wèn)題突出。保障性住房結(jié)構(gòu)性失衡的深層次原因在于財(cái)政資源配置機(jī)制滯后于人口結(jié)構(gòu)演變，忽視了"夾心層"的住房需求，未能根據(jù)人口凈流入規(guī)模動(dòng)態(tài)調(diào)整供給結(jié)構(gòu)與空間布局。

其次是改善性住房供給與城市需求錯(cuò)配。特別是在人口持續(xù)凈流入的一線及強(qiáng)二線城市，市場(chǎng)供給的戶型結(jié)構(gòu)與居民對(duì)"大戶型、高品質(zhì)、好地段"住房的真實(shí)需求存在嚴(yán)重脫節(jié)。這種供需錯(cuò)配不僅抑制了消費(fèi)潛力釋放，也加劇了城市內(nèi)部居住品質(zhì)的分化。改善性住房供給錯(cuò)配的核心癥結(jié)在于"人房地錢(qián)"聯(lián)動(dòng)機(jī)制的系統(tǒng)性缺失，城市規(guī)劃滯后、開(kāi)發(fā)商短期行為與金融資源配置失衡共同加劇了結(jié)構(gòu)性矛盾。

第三是土地供應(yīng)效率低下與存量盤(pán)活不足。具體表現(xiàn)為土地出讓節(jié)奏與城市實(shí)際住房需求明顯脫節(jié)，大量低效存量土地未能充分轉(zhuǎn)化為有效住房供給。在一些城市土地市場(chǎng)呈現(xiàn)"饑渴式供應(yīng)"與"囤地惜售"并存的矛盾現(xiàn)象，導(dǎo)致新建商品住宅庫(kù)存高企與保障性住房供給不足的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。制度性約束是土地供應(yīng)效率低下的根本癥結(jié)，集中反映在土地計(jì)劃指標(biāo)剛性、審批流程冗長(zhǎng)、城中村改造成本高企以及地方政府對(duì)土地財(cái)政的深度依賴。現(xiàn)行年度土地供應(yīng)計(jì)劃主要基于歷史數(shù)據(jù)和財(cái)政目標(biāo)制定，缺乏對(duì)人口流動(dòng)與家庭結(jié)構(gòu)變化的動(dòng)態(tài)響應(yīng)機(jī)制，導(dǎo)致"供需錯(cuò)配"現(xiàn)象嚴(yán)重。

第四是供給主體（房企）面臨化解流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營(yíng)模式轉(zhuǎn)型難題。房地產(chǎn)企業(yè)作為供給端的關(guān)鍵主體，在行業(yè)深度調(diào)整背景下，其經(jīng)營(yíng)模式、融資結(jié)構(gòu)等方面正在面臨前所未有的考驗(yàn)。房企長(zhǎng)期依賴“高負(fù)債、高杠桿、高周轉(zhuǎn)”的“三高”模式進(jìn)行規(guī)模擴(kuò)張，以及融資渠道單一、過(guò)度依賴銀行貸款和預(yù)售資金等問(wèn)題，面對(duì)銷(xiāo)售回款速度放緩、融資渠道收緊，企業(yè)便會(huì)陷入嚴(yán)重的流動(dòng)性危機(jī)。截至目前，至少70余家典型房企深陷債務(wù)泥沼，由此帶來(lái)的交付難題為各級(jí)政府帶來(lái)不小的壓力。此外，隨著市場(chǎng)環(huán)境變化，房企傳統(tǒng)的“拿地-開(kāi)發(fā)-銷(xiāo)售”模式難以為繼，向新發(fā)展模式轉(zhuǎn)型面臨巨大挑戰(zhàn)。

第五，產(chǎn)品品質(zhì)量和服務(wù)水平有待提升。產(chǎn)品品質(zhì)上，在規(guī)模擴(kuò)張模式下，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)注重速度而忽視了對(duì)產(chǎn)品的精心打磨，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)過(guò)程中難免出現(xiàn)設(shè)計(jì)缺陷、施工質(zhì)量不達(dá)標(biāo)、材料不合格、監(jiān)理不到位等問(wèn)題。服務(wù)水平上，存在售后服務(wù)缺失或響應(yīng)不積極、物業(yè)服務(wù)水平不高等問(wèn)題。在賣(mài)方市場(chǎng)環(huán)境下，這些問(wèn)題往往被忽視或掩蓋，隨著市場(chǎng)需求從“有沒(méi)有”向“好不好”轉(zhuǎn)變，市場(chǎng)對(duì)產(chǎn)品品質(zhì)和服務(wù)有了更高的需求，“好房子”供給不足的矛盾開(kāi)始凸顯。

二、優(yōu)化保障性住房供給，補(bǔ)齊民生“短板”

優(yōu)化保障性住房供給作為構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式的重要環(huán)節(jié)，不僅能夠有效滿足低收入群體實(shí)現(xiàn)“住有所居”目標(biāo)，補(bǔ)齊民生“短板”，還能優(yōu)化整個(gè)房地產(chǎn)市場(chǎng)供給結(jié)構(gòu)。根據(jù)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部數(shù)據(jù)，“十四五”期間已建設(shè)籌集保障性住房和安置住房1100多萬(wàn)套(間)，而“十五五”期間將更注重規(guī)模、區(qū)域和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的精準(zhǔn)匹配。

首先，要從源頭上將保障性住房建設(shè)提升到戰(zhàn)略高度。各地應(yīng)制定覆蓋未來(lái)五年乃至十年的保障性住房發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃，明確建設(shè)目標(biāo)、空間布局和時(shí)間表，確保工作的系統(tǒng)性和連續(xù)性。要落實(shí)“人房地錢(qián)”要素聯(lián)動(dòng)，在城市總體規(guī)劃中，根據(jù)人口流入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局和實(shí)際住房需求，科學(xué)預(yù)測(cè)并優(yōu)先安排保障性住房用地指標(biāo)和建設(shè)規(guī)模，實(shí)現(xiàn)“以人定房、以房定地”。

其次，要拓展可持續(xù)的資源渠道。土地和資金是保障性住房建設(shè)的兩大核心要素，需要突破傳統(tǒng)路徑依賴。土地來(lái)源方面，除了劃撥專用土地外，還應(yīng)積極探索盤(pán)活存量資源，鼓勵(lì)將閑置或低效的商業(yè)辦公、園區(qū)、廠房等非住宅存量房屋，按規(guī)定改建為保障性租賃住房；通過(guò)利用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、企事業(yè)單位自有閑置土地、產(chǎn)業(yè)園區(qū)配套用地等多種方式增加保障性住房用地供應(yīng)。資金來(lái)源方面，除中央和地方政府提供財(cái)政支持外，還需建立“投融管退”的良性循環(huán)機(jī)制。大力發(fā)展保障性租賃住房REITs，吸引社會(huì)資本參與投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)；鼓勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)提供長(zhǎng)期、低息專項(xiàng)貸款支持。

最后是增加多層次房源供給。需要精準(zhǔn)匹配不同人群的差異化需求，實(shí)現(xiàn)從“住有所居”向“住有宜居”升級(jí)。當(dāng)前重點(diǎn)是擴(kuò)大保障性租賃住房供給，著力解決新市民、青年人等群體的階段性住房困難。同時(shí)因地制宜發(fā)展公租房、共有產(chǎn)權(quán)住房等不同形態(tài)保障性住房。在保障房建設(shè)過(guò)程中，要按照“好房子”建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，做到戶型設(shè)計(jì)合理、建筑質(zhì)量過(guò)硬、配套設(shè)施齊全。在標(biāo)準(zhǔn)上，應(yīng)建立以保障對(duì)象需求為核心的分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)體系：對(duì)低收入家庭側(cè)重基礎(chǔ)功能達(dá)標(biāo)，對(duì)新就業(yè)群體強(qiáng)化職住平衡與通勤便利性，對(duì)特殊困難家庭增加無(wú)障礙與適老化配置。從不同城市看，超大城市重點(diǎn)應(yīng)提升空間利用效率與通勤便利性，鼓勵(lì)"小戶型+共享空間"模式；三四線城市則應(yīng)優(yōu)先完善教育、醫(yī)療等公共服務(wù)配套。

三、因城施策增加改善性住房供給

增加改善性住房供給，是當(dāng)前穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)、滿足人民群眾對(duì)“好房子”期待的關(guān)鍵舉措。因城施策增加改善性住房供給的核心在于差異化、適配化的供給策略。對(duì)于一線及強(qiáng)二線城市，重點(diǎn)增加核心地段優(yōu)質(zhì)改善型住宅供給，優(yōu)化戶型設(shè)計(jì)（如120~144平方米主流戶型），配套高品質(zhì)社區(qū)服務(wù)；對(duì)于普通二線及三線城市，要控制總量供給，側(cè)重存量?jī)?yōu)化，通過(guò)城市更新提升現(xiàn)有住房品質(zhì)；對(duì)于人口流出城市，需嚴(yán)格控制新增供給，以消化庫(kù)存為主，通過(guò)置換政策激活存量改善需求。

在土地供應(yīng)方面，按需求確定各地供地指標(biāo)，差異化設(shè)置容積率、戶型比例等規(guī)劃條件。對(duì)需求旺盛的城市，增加核心區(qū)位優(yōu)質(zhì)地塊供應(yīng)，在配套成熟、交通便利的區(qū)域，有計(jì)劃地推出適合建設(shè)改善型住房的地塊，緩解“好地段”稀缺問(wèn)題。在確保普通住房供應(yīng)的前提下，對(duì)部分地塊可適當(dāng)放寬容積率、建筑高度、戶型比例等限制，允許開(kāi)發(fā)商規(guī)劃更多中大戶型、低密度社區(qū)。將住宅建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、綠色建筑等級(jí)、裝配式建筑應(yīng)用、未來(lái)社區(qū)場(chǎng)景等“品質(zhì)”指標(biāo)作為土地出讓的重要條件，從源頭上引導(dǎo)建設(shè)“好房子”。對(duì)平穩(wěn)發(fā)展且有一定庫(kù)存壓力的城市，暫停或大幅減少外圍區(qū)域住宅用地供應(yīng)，以消化現(xiàn)有庫(kù)存為主要任務(wù)；支持將限制的商業(yè)、辦公、工業(yè)等用地，在符合規(guī)劃前提下轉(zhuǎn)為改善性住宅用地，盤(pán)活存量資源。

在規(guī)劃建設(shè)方面，鼓勵(lì)產(chǎn)品創(chuàng)新，推廣靈活分割戶型、強(qiáng)化收納空間、優(yōu)化采光通風(fēng)等設(shè)計(jì)。支持“好房子”標(biāo)準(zhǔn)落地，制定并落實(shí)地方版“好房子”標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)達(dá)標(biāo)項(xiàng)目在稅收等方面給予優(yōu)惠或獎(jiǎng)勵(lì)。推動(dòng)住宅產(chǎn)業(yè)化與科技賦能，鼓勵(lì)使用裝配式建筑、BIM技術(shù)等，提高建造標(biāo)準(zhǔn)和效率。

在交易和金融支持方面，暢通置換鏈條，降低成本。對(duì)需求旺盛城市，可進(jìn)一步優(yōu)化“認(rèn)房又認(rèn)貸”政策，對(duì)于已結(jié)清原有貸款的家庭，購(gòu)買(mǎi)第二套改善型住房，可執(zhí)行首套房首付比例和貸款利率，降低置換門(mén)檻和成本。簡(jiǎn)化交易流程，鼓勵(lì)帶押過(guò)戶，縮短置換周期，激活市場(chǎng)流動(dòng)性。對(duì)有一定庫(kù)存壓力的城市，可提供定向的財(cái)稅支持。對(duì)購(gòu)買(mǎi)指定區(qū)域或類型的改善型住房，給予一定的購(gòu)房補(bǔ)貼或契稅減免。引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)對(duì)改善型住房貸款提供更優(yōu)惠利率。

在存量盤(pán)活方面，一是加大存量商品房和存量閑置土地收儲(chǔ)力度，利用好地方政府專項(xiàng)債、專項(xiàng)貸款等工具，擴(kuò)大收儲(chǔ)范圍，提高收儲(chǔ)效率。二是推動(dòng)城市更新，重點(diǎn)推進(jìn)老舊小區(qū)改造（如加裝電梯、改善水電管網(wǎng)、增加停車(chē)設(shè)施和社區(qū)服務(wù)），提升存量住房的居住品質(zhì)。三是鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)商、中介機(jī)構(gòu)、地方國(guó)企等推出住房“以舊換新”方案，收購(gòu)居民舊房轉(zhuǎn)化為保障房或租賃住房。規(guī)范中介服務(wù)市場(chǎng)，提高二手房交易效率，為以舊換新創(chuàng)造條件。

四、優(yōu)化主體供給，重塑健康的產(chǎn)業(yè)體系

優(yōu)化房地產(chǎn)市場(chǎng)的主體供給，即優(yōu)化房地產(chǎn)企業(yè)的結(jié)構(gòu)和質(zhì)量，是推動(dòng)行業(yè)走出困境，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期健康發(fā)展的治本之策。核心目標(biāo)是讓房地產(chǎn)市場(chǎng)從過(guò)去“三高”模式和野蠻生長(zhǎng)，轉(zhuǎn)向以專業(yè)能力、精細(xì)化運(yùn)營(yíng)、優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品和服務(wù)為核心的高質(zhì)量發(fā)展模式。

首先要推動(dòng)行業(yè)出清，加速市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰，讓失去造血能力、無(wú)法適應(yīng)新環(huán)境的企業(yè)有序退出。一方面要加大對(duì)優(yōu)質(zhì)房企的支持力度，對(duì)財(cái)務(wù)穩(wěn)健、經(jīng)營(yíng)正常的房企實(shí)施“白名單”制度，在信貸、債券融資、股權(quán)融資等方面給予堅(jiān)定支持，確保其現(xiàn)金流安全。另一方面要隔離風(fēng)險(xiǎn)房企，對(duì)已經(jīng)發(fā)生實(shí)質(zhì)性債務(wù)違約、資不抵債的房企，重點(diǎn)做好“精準(zhǔn)拆彈”，用好房地產(chǎn)紓困基金等工具，按照市場(chǎng)化、法治化原則，處理債務(wù)問(wèn)題，同時(shí)做好“保交樓”工作。

要健全市場(chǎng)化退出機(jī)制，完善房企破產(chǎn)的法律法規(guī)和司法實(shí)踐，鼓勵(lì)通過(guò)破產(chǎn)重組方式，引入優(yōu)質(zhì)資本盤(pán)活存量資產(chǎn)，保護(hù)購(gòu)房者、債權(quán)人合法權(quán)益，讓失敗的企業(yè)有序退出，而不是僵而不死。鼓勵(lì)市場(chǎng)并購(gòu)重組，為優(yōu)質(zhì)企業(yè)收購(gòu)陷入困境房企的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目提供金融支持，加速行業(yè)資源整合。

其次是培育優(yōu)質(zhì)主體，引導(dǎo)行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。在淘汰落后企業(yè)同時(shí)，要引導(dǎo)和培育一批能夠適應(yīng)新發(fā)展模式的優(yōu)質(zhì)市場(chǎng)主體。在經(jīng)營(yíng)模式轉(zhuǎn)型方面，鼓勵(lì)企業(yè)從“拿地-開(kāi)發(fā)-銷(xiāo)售”的一次性開(kāi)發(fā)模式，轉(zhuǎn)向持有優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)并進(jìn)行長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)模式，以獲取長(zhǎng)期收益。推動(dòng)企業(yè)注重產(chǎn)品能力、服務(wù)能力和品牌打造，在綠色建筑、健康住宅、智慧社區(qū)、物業(yè)服務(wù)等領(lǐng)域深耕細(xì)作。為優(yōu)質(zhì)主體拓寬多元化融資渠道，加速不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）擴(kuò)圍，加快推進(jìn)租賃住房、商業(yè)地產(chǎn)等領(lǐng)域REITs發(fā)展，為持有運(yùn)營(yíng)型房企提供有效的退出渠道和資金循環(huán)機(jī)制，鼓勵(lì)股權(quán)融資和長(zhǎng)期資本金融，降低企業(yè)對(duì)高杠桿的依賴。

最后是優(yōu)化準(zhǔn)入與監(jiān)管，構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制。一是完善預(yù)售資金監(jiān)管制度，建立相對(duì)統(tǒng)一、透明、嚴(yán)格的預(yù)售資金監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，確保資金用于項(xiàng)目建設(shè)，從根本上杜絕挪用預(yù)售資金的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)逐步推行現(xiàn)房銷(xiāo)售。二是建立企業(yè)綜合評(píng)估與預(yù)警機(jī)制，包括企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債、現(xiàn)金流、開(kāi)發(fā)質(zhì)量、客戶滿意度等多維度的房企評(píng)價(jià)體系，對(duì)企業(yè)實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。