程洪:別讓減負(fù)變?cè)鲐?fù)

今年的中央一號(hào)文件提出要“持續(xù)整治形式主義為基層減負(fù)”。其中，要“全面建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）履行職責(zé)事項(xiàng)清單，強(qiáng)化執(zhí)行情況監(jiān)督評(píng)估，健全動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。”基層負(fù)擔(dān)，是指基層人員因資源不足（權(quán)力、時(shí)間、人力、技術(shù)等）和考核要求與實(shí)際需求脫節(jié)，導(dǎo)致工作壓力過(guò)大、效率降低的現(xiàn)象。中央一號(hào)文件明確提出要持續(xù)為基層減負(fù)，是好事！但整治形式主義就能實(shí)現(xiàn)基層減負(fù)嗎？

究其根本，基層負(fù)擔(dān)是基層在有限能力下承擔(dān)超負(fù)荷任務(wù)、超職責(zé)工作時(shí)，因權(quán)責(zé)失衡、技術(shù)異化與制度矛盾引發(fā)的綜合困境，最終削弱治理效能，加劇職業(yè)倦怠。單純且過(guò)分強(qiáng)調(diào)整治形式主義，強(qiáng)化事項(xiàng)清單、監(jiān)督評(píng)估等，治標(biāo)不治本。反而可能會(huì)導(dǎo)致這一政策在落地過(guò)程中可能面臨隱性負(fù)擔(dān)加重的問(wèn)題，進(jìn)而引發(fā)導(dǎo)致政策設(shè)計(jì)與執(zhí)行脫軌風(fēng)險(xiǎn)。

一、清單制定成本過(guò)高。

要求全面建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）履行職責(zé)事項(xiàng)清單，其初衷是為了明晰基層權(quán)責(zé)邊界，釋放行政效能，遏制形式主義。但填報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)履職事項(xiàng)清單本身難道不是具有一定的形式主義嗎？

清單制定本身便會(huì)消耗大量人力物力、時(shí)間成本。各地地理習(xí)俗不同、治理效果不同，清單職責(zé)也應(yīng)因時(shí)因地而異，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)需投入大量人力梳理職責(zé)事項(xiàng)，但基層缺乏專(zhuān)業(yè)政策解讀能力，可能陷入“清單制形式主義”。上級(jí)政府要求清單全面、嚴(yán)密的導(dǎo)向，迫使基層不得不將盡可能多的職能納入到職責(zé)清單中，包括一些不切實(shí)際的內(nèi)容。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)更是為完成任務(wù)照搬上級(jí)模板，生搬硬套，未能真實(shí)反映本地需求。甚至，部分上級(jí)單位會(huì)強(qiáng)制給基層單位加上很多屬于上級(jí)單位的職責(zé)，原本和上級(jí)單位邊界模糊、職責(zé)不清的工作任務(wù)，也徹底歸為基層任務(wù)。在履職清單制定過(guò)程中，也可能存在事項(xiàng)“過(guò)度細(xì)化—強(qiáng)制簡(jiǎn)化”的怪象，初期為追求考核的可操作性，將核心職責(zé)機(jī)械拆解為多層級(jí)、超細(xì)化的量化指標(biāo)，但在上級(jí)部門(mén)講重點(diǎn)的要求下，又對(duì)細(xì)分事務(wù)進(jìn)行整合，導(dǎo)致最終呈現(xiàn)的清單再次模糊不清，反而模糊了基層執(zhí)行路徑、加劇了基層困惑。“清單治理本身兼具‘成果’與‘過(guò)程’，即清單能夠以文字材料、信息匯集等形式展現(xiàn)，本能地忽略了技術(shù)治理的執(zhí)行效度，淪為形式化‘表象’”。清單制定出來(lái)后，每一條事項(xiàng)都是壓力不小的任務(wù)，基層因資源、人力、財(cái)力等沒(méi)有能力或能力有限，導(dǎo)致履職清單被基層當(dāng)作一種形式上的證明，實(shí)際上并沒(méi)有真正去執(zhí)行或者解決實(shí)際問(wèn)題，而是通過(guò)清單來(lái)規(guī)避責(zé)任，避免被問(wèn)責(zé)，從而導(dǎo)致履職清單與實(shí)際的基層工作脫節(jié)，形成清單與執(zhí)行雙軌運(yùn)行的尷尬局面。

二、監(jiān)督評(píng)估的異化風(fēng)險(xiǎn)。

“強(qiáng)化執(zhí)行情況監(jiān)督評(píng)估”作為整治形式主義的一項(xiàng)政策措施，是為了確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）履行職責(zé)事項(xiàng)清單落地實(shí)效，倘若職責(zé)清單制定而無(wú)有效監(jiān)督，就容易淪為空頭文件。通過(guò)監(jiān)督層面的量化評(píng)估，可倒逼基層將紙面職責(zé)轉(zhuǎn)化為實(shí)際行動(dòng)，防止“清單制定轟轟烈烈，貫徹落實(shí)悄無(wú)聲息”。但在基層治理的實(shí)際操作中，該制度也可能陷入“監(jiān)督強(qiáng)化-負(fù)擔(dān)不減反增”的循環(huán)陷阱。

監(jiān)督評(píng)估的異化風(fēng)險(xiǎn)，集中體現(xiàn)為政策工具與治理目標(biāo)的本末倒置。在政策執(zhí)行過(guò)程中，監(jiān)督作為一種治理手段被當(dāng)成了目的本身，導(dǎo)致真正的治理目標(biāo)被忽視或無(wú)法實(shí)現(xiàn)，產(chǎn)生資源浪費(fèi)、效果偏離預(yù)期等負(fù)面影響。監(jiān)督評(píng)估什么？監(jiān)督基層形式主義，督促基層政策執(zhí)行落到實(shí)處。但基層事務(wù)本就復(fù)雜多樣，許多工作在短時(shí)間內(nèi)難以見(jiàn)成效也難以量化，當(dāng)監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)過(guò)度聚焦“可測(cè)量性”而非“實(shí)效性”，基層工作重心便從解決實(shí)際問(wèn)題滑向應(yīng)付考核指標(biāo)。同時(shí)，“上面千條線(xiàn)，下面一根針”，上級(jí)部門(mén)政策都需要基層配合落實(shí)，一些地方和上級(jí)部門(mén)仍將自身責(zé)任拆解為各項(xiàng)指標(biāo)，以監(jiān)督考核的名義層層攤派，通過(guò)“屬地管理”將責(zé)任下移。在“從群眾中來(lái)，到群眾中去”的方針下，基層面臨著“既要應(yīng)對(duì)檢查又要服務(wù)群眾”的雙重壓力，人力短缺的矛盾進(jìn)一步凸顯。基層作為連接國(guó)家與群眾的橋梁，傾聽(tīng)民聲、回應(yīng)民眾訴求是其治理的關(guān)鍵目的，為應(yīng)付監(jiān)督考核而選擇性執(zhí)行是舍本逐末。誰(shuí)來(lái)監(jiān)督評(píng)估？理想的監(jiān)督模式應(yīng)是橫向與縱向監(jiān)督相結(jié)合，發(fā)揮媒體、社會(huì)組織等，特別是人民群眾的監(jiān)督作用，打破來(lái)自上級(jí)政府部門(mén)縱向監(jiān)督的封閉性與局限性，形成監(jiān)督合力，促進(jìn)基層治理的透明和實(shí)效。現(xiàn)實(shí)中，仍是上級(jí)政府壟斷考核權(quán)，將監(jiān)督作為控制基層的工具。這種監(jiān)督主體的單向權(quán)力結(jié)構(gòu)催生了責(zé)任轉(zhuǎn)嫁以及考核應(yīng)對(duì)內(nèi)卷化。如何監(jiān)督評(píng)估？在當(dāng)前數(shù)字化治理下，技術(shù)賦能成為新方式，通過(guò)大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等提高基層政策執(zhí)行的透明度和效率。但也容易導(dǎo)致指尖上的形式主義，過(guò)度追求“系統(tǒng)登錄率”等量化指標(biāo)，導(dǎo)致基層忙于“制造數(shù)據(jù)”而非解決問(wèn)題，形成數(shù)據(jù)崇拜。今年的中央一號(hào)文件提出，“清理整合面向基層的政務(wù)應(yīng)用程序，持續(xù)深化整治‘指尖上的形式主義’”，但清理整合各政務(wù)APP并不是目的，將技術(shù)放置于“以人為本位”，兼容基層治理的情感性需求，堅(jiān)持基層“問(wèn)題導(dǎo)向”而非“管控導(dǎo)向”才是技術(shù)賦能基層的出發(fā)點(diǎn)。

三、動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制失效風(fēng)險(xiǎn)。

文件中提出要“健全動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制”，以實(shí)現(xiàn)“制度穩(wěn)定性”與“實(shí)踐靈活性”的平衡，通過(guò)制度設(shè)計(jì)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）職責(zé)清單能夠根據(jù)實(shí)際治理需求、政策變化或突發(fā)事件靈活調(diào)整，避免清單僵化導(dǎo)致的權(quán)責(zé)錯(cuò)配。但在實(shí)際操作中，動(dòng)態(tài)調(diào)整的復(fù)雜性進(jìn)一步加劇基層負(fù)擔(dān)。一方面，基層在應(yīng)對(duì)上級(jí)要求以及突發(fā)情況時(shí)，極易陷入“為調(diào)整而調(diào)整”的機(jī)械執(zhí)行。由于客觀條件或主觀能力的缺乏，基層不能因地制宜地領(lǐng)會(huì)并貫徹政策精神和要求，從而將政策要求僵硬地復(fù)制執(zhí)行到轄區(qū)內(nèi)。并為了快速完成任務(wù)，將不相關(guān)的職責(zé)拼湊起來(lái)。在職責(zé)同構(gòu)與科層制邏輯下，為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，清單調(diào)整程序雖表面簡(jiǎn)化，但實(shí)質(zhì)仍要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供海量佐證材料，基層干部不得不一邊應(yīng)付“標(biāo)準(zhǔn)化”調(diào)整流程，一邊繼續(xù)按原有模式處理真實(shí)問(wèn)題，最終形成“清單調(diào)整留痕”與“實(shí)際工作照舊”的雙軌并行困局。另一方面，動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制可能伴隨考核指標(biāo)隱性化風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致清單外任務(wù)以非正式渠道下沉。在壓力型體制及對(duì)上負(fù)責(zé)邏輯下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)履職清單對(duì)上級(jí)政府沒(méi)有約束力，基層承擔(dān)了過(guò)多不該管、管不了的事務(wù)，上級(jí)部門(mén)可能會(huì)通過(guò)口頭指示、臨時(shí)通知等將原本未列入清單的任務(wù)壓給基層，形成“名義上清單有限，實(shí)際上任務(wù)無(wú)限”。這些“清單外任務(wù)”雖然沒(méi)有公開(kāi)列入考核指標(biāo)，在實(shí)際操作中卻可能成為隱形的考核要求，通過(guò)非正式渠道層層加碼，導(dǎo)致基層干部既要完成清單內(nèi)的規(guī)定職責(zé)，又要應(yīng)付清單外的“隱形負(fù)擔(dān)”，導(dǎo)致動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制背離基層減負(fù)初衷，加劇權(quán)責(zé)混亂。產(chǎn)生這種隱患的根源在于，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責(zé)清單的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制仍未突破自上而下的單向決策慣性，“不出錯(cuò)”行政邏輯與基層“快響應(yīng)”優(yōu)先（即求穩(wěn)和追求靈活性）產(chǎn)生矛盾沖突。下級(jí)政府面對(duì)自上而下的“層層加碼”，會(huì)權(quán)衡選擇相應(yīng)的策略，將績(jī)效壓力逐一轉(zhuǎn)化和分解，實(shí)現(xiàn)壓力與利益、壓力與能力的平衡，促使基層陷入“能調(diào)不愿調(diào)、想調(diào)不敢調(diào)”的行動(dòng)困境，制度異化為新的形式主義空轉(zhuǎn)。

基層減負(fù)反變?cè)鲐?fù)，其根源在于權(quán)責(zé)、資源與能力的結(jié)構(gòu)性錯(cuò)配。鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖被賦予明確的職責(zé)清單，卻未必獲得適配的執(zhí)法權(quán)限和資源支撐，權(quán)小、責(zé)大、能弱。基層負(fù)擔(dān)并不是作風(fēng)問(wèn)題，而是體制性問(wèn)題，是治理結(jié)構(gòu)的不合理。基層權(quán)責(zé)分離、資源懸空、能力斷層的困境，使得政策在執(zhí)行中扭曲變形。破解形式主義為基層減負(fù)的問(wèn)題需從機(jī)制重構(gòu)入手。其一，推動(dòng)縣鄉(xiāng)權(quán)責(zé)法定化，構(gòu)建“職責(zé)-權(quán)限-資源”對(duì)等鏈條。以地方性法規(guī)形式明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)履職所需的執(zhí)法權(quán)、審批權(quán)等具體權(quán)限，規(guī)定上級(jí)政府下放職責(zé)時(shí)必須配套轉(zhuǎn)移的編制、資金、技術(shù)資源比例。有多大權(quán)，辦多大事，避免權(quán)小責(zé)大導(dǎo)致的執(zhí)行疲累，切斷“上級(jí)甩責(zé)、基層兜底”的體制慣性。其二，資源下沉剛性化，通過(guò)立法構(gòu)建“資源直抵基層”的保障性輸送機(jī)制，打破現(xiàn)有利益格局。通過(guò)省級(jí)統(tǒng)籌建立財(cái)政、人力、技術(shù)資源直達(dá)基層的保障體系，財(cái)政資金按需直撥鄉(xiāng)鎮(zhèn)賬戶(hù)并區(qū)塊鏈溯源防挪用，編制配備實(shí)行“編制隨責(zé)走”，專(zhuān)責(zé)專(zhuān)編，避免放責(zé)不放編行為，技術(shù)成本納入省級(jí)財(cái)政統(tǒng)一負(fù)擔(dān)，破解“權(quán)責(zé)下放、資源懸空”的結(jié)構(gòu)性矛盾，終結(jié)“地方責(zé)任基層化”問(wèn)題。其三，重構(gòu)監(jiān)督機(jī)制，建立多元制衡體系，引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)獨(dú)立監(jiān)測(cè)清單執(zhí)行情況，并賦予村民直接反饋渠道，將群眾滿(mǎn)意度作為核心指標(biāo)，錨定村民獲得感，將實(shí)際問(wèn)題的解決率作為判定政策成敗的關(guān)鍵。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，短期通過(guò)技術(shù)減少重復(fù)留痕，中期推動(dòng)縣鄉(xiāng)權(quán)責(zé)法定化，長(zhǎng)期則培育社會(huì)組織承接服務(wù)職能，實(shí)現(xiàn)由“減少表象負(fù)擔(dān)”轉(zhuǎn)向“重構(gòu)治理邏輯”，最終實(shí)現(xiàn)“基層有權(quán)辦事、有資源成事、有能力擔(dān)事”的良性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。

作者系湖南師范大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村振興研究院碩士研究生；來(lái)源：《中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2025年2期