特別策劃丨新望：“十五五”時期需推動制造強國建設取得實質性突破

為何須保持制造業合理比重

編者按制造業是立國之本、強國之基。2025年5月，習近平總書記在河南考察時指出：“制造業是國民經濟的重要支柱，推進中國式現代化必須保持制造業合理比重。”黨的二十屆四中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》提出，保持制造業合理比重，構建以先進制造業為骨干的現代化產業體系。中國經濟時報約請知名智庫專家，從歷史大勢、時代大潮、世界大局等維度，探析保持制造業合理比重的機理和規律。

-新望-

核心觀點：“十五五”時期推動制造強國建設取得實質性突破，需聚焦四大關鍵任務：夯實實體經濟發展根基，推進產業基礎高級化和產業鏈現代化；推動科技創新和產業創新深度融合，實現關鍵技術自主可控；培育新質生產力，深化數字化與綠色化雙重轉型；完善制造業支持政策體系，優化發展生態。

■新望

黨的二十屆四中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》為未來5年中國發展指明了方向、提供了路徑。擇其要者，可表述為：堅持守正創新，全面深化改革，擴大高水平開放，推動科技創新和產業創新深度融合，提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平，保持制造業合理比重，改造提升傳統產業，培育壯大新興產業和未來產業，實現制造強國建設新跨越。

在全球產業格局深度調整與技術革命加速演進的背景下，把握這一關鍵窗口期，對實現制造強國建設的階段性目標具有決定性意義。

“十四五”時期我國制造業成就斐然

“十四五”時期，中國制造業在創新驅動、結構優化、全球競爭等維度實現歷史性突破，為后續發展積累了雄厚實力。中國制造完成了從“規模擴張”向“質量效益”的階段性轉型，完成了從“世界工廠”到“高端制造中心”的轉型。中國制造業在全球產業鏈中的地位實現了根本性躍升。中國已成為名副其實的“世界第一工業大國”和“全球制造業中心”，在全球產業鏈中的核心地位不可替代。

過去5年，中國制造業已完成從“工業化追趕者”到“并跑者”的轉變，并在多個重要產業領域成為“領跑者”。信息通信設備、先進軌道交通裝備、電力裝備、新能源汽車、先進軌道交通裝備、家電、紡織等7個產業實現了世界領先，航空航天、汽車、鋼鐵、石化、建材等5個產業達到世界先進水平，產業能級實現了大幅跨越。

過去，“老三樣”（服裝、家電、家具）是中國出口的支柱。如今，“新三樣”（電動載人汽車、鋰電池、太陽能電池）成為新的出口“主角”，2024年“新三樣”出口額突破1.2萬億美元，占中國出口總額的比重達到18%。中國已連續10余年保持制造業增加值第一大國、工業品進出口第一大國地位，堪稱人類工業化歷史上的奇跡。

通過“先進制造業集群”與“制造業企業梯度培育計劃”，中國打造了“集群支撐+企業引領”的制造業生態體系，這種體系化優勢具有“不可復制性”和“難以轉移性”，成為中國制造抵御外部風險、實現可持續發展的核心保障。通過“自主創新”與“開放創新”雙輪驅動，中國制造業的創新能力顯著提升，正從“跟跑創新”向“原始創新”逐步轉變，從“產品出海”向“企業出海”協同并進，開放格局不斷升維，在全球產業鏈中的話語權持續增強。

“十四五”時期，我國制造業成就斐然，但仍存在不平衡不充分的問題。核心零部件與高端裝備領域仍有“卡脖子”環節，光刻機、高端傳感器等關鍵產品依賴度較高；制造業增加值率、利潤率雖穩步提升，但與美、德、日等國家相比仍有差距；中小企業數字化轉型滯后，轉型成本高、技術能力弱的問題突出。這些短板若不能在“十五五”時期有效破解，將直接影響2035年遠景目標的實現進度，甚至可能在全球產業競爭中陷入被動。

揚長補短，再跨一個新臺階

未來5年是搶抓全球產業變革的戰略機遇期。當前，新一輪科技革命和產業變革日新月異，人工智能、量子信息、生物制造等新技術與制造業深度融合，催生了產業形態與生產模式的根本性變革。全球主要國家紛紛布局先進制造業，美國《芯片與科學法案》、歐盟《關鍵原材料法案》等政策加劇了高端產業競爭。“十五五”時期若能率先在傳統產業智能化升級、新興技術產業化等領域形成突破，就能在全球產業分工中占據更高價值鏈位置，為躋身制造強國第二陣營前列奠定基礎。

未來5年是新型工業化與高質量發展的深度融合期。新型工業化的核心是“創新驅動、資源節約、環境友好、兩化融合”，這與制造強國建設的內在要求高度契合。“十五五”時期，需通過推動數字經濟與實體經濟深度融合，實現生產方式從“規模驅動”向“創新驅動”轉變；通過完善綠色制造體系，達成碳達峰階段性目標，構建人與自然和諧共生的工業發展模式；通過推進區域協調發展，形成東中西部優勢互補的制造業格局，這些都將為“基本實現新型工業化”提供關鍵支撐。

從國際經驗看，制造強國建設往往在關鍵轉型期呈現“加速突破”特征。德國從“工業4.0”戰略提出到智能制造體系成型用了約8年時間，日本通過“機器人新戰略”實現產業升級也集中在兩個五年規劃期。中國制造業已具備規模優勢與創新基礎，“十五五”時期若能保持戰略定力、聚焦關鍵領域，完全有能力實現從“跟跑”向“并跑”“領跑”的跨越，為2035年目標達成鋪平道路。

據中國工程院等機構的研究，制造強國評估指標體系圍繞規模、質量、結構、創新、可持續發展能力五大核心指標展開，通過量化數據客觀衡量中國制造業的發展水平，并將全球主要工業國劃分為“四大陣營”：第一陣營是以美國為代表，憑借高科技制造、原始創新能力和全球產業鏈主導權，占據絕對領先地位；第二陣營是以德國、日本為核心，在高端裝備、精密制造、汽車、化工等領域具有深厚積累，技術優勢顯著；第三陣營是以中國、法國、英國、韓國、意大利等為代表，制造業規模較大但高端領域仍有短板，處于“追趕—并跑”階段；第四陣營是以印度、巴西、阿根廷等新興工業化國家為代表，以中低端制造為主，產業基礎薄弱，依賴外部技術轉移。

根據規模、質量、結構、創新、可持續發展能力五項核心指標分析評估，2024年中國制造業發展指數已經與日本持平，正式進入世界制造強國第二陣營，這意味著中國制造業完成了從“大而不強”到“既大又強”的轉變，實現了歷史性跨越。

黨的二十大明確提出“到二○三五年基本實現新型工業化”的總體目標。“進入第二陣營前列”和“基本實現新型工業化”將是下一個大臺階。“十五五”時期作為實現這一目標的關鍵過渡期，既是鞏固前期成果的“穩定期”，更是突破瓶頸的“攻堅期”，其戰略價值不言而喻。

“十五五”時期需聚焦四大關鍵任務

實現2035年基本實現社會主義現代化的戰略目標，其中，制造強國戰略處于基礎性、支撐性和根本性的核心地位，堪稱“壓艙石”和“總引擎”。因此，“十五五”時期，要結合2035年遠景目標，堅定不移地以制造強國建設為核心，推進新型工業化，明確指標導向與關鍵任務，夯實實體經濟根基，并以此帶動和協同其他各領域強國戰略的整體推進，最終形成合力，全面建成社會主義現代化強國。

未來10年是我國制造業從“跟跑”到“定義賽道”的關鍵窗口期，唯有系統性突破，方能奠定未來全球制造新秩序的主導權。制造強國建設是“國之大者”“國之重任”。因此，“十五五”時期要繼續高舉制造強國建設這面大旗，推進新型工業化，實現制造強國建設新跨越。

圍繞上述目標，“十五五”時期需聚焦四大關鍵任務，推動制造強國建設取得實質性突破。

一是夯實實體經濟發展根基，推進產業基礎高級化和產業鏈現代化。推廣數字化、智能化工藝，在汽車、機械、電子等行業建設基礎工藝創新平臺。構建制造系統“人工智能+”，推進全鏈條智能化。繼續完善產業基礎，建立“六基”（基礎設備、基礎材料、基礎零部件、基礎工藝、基礎軟件、基礎共性技術）扶持機制，培育一批“單項冠軍”企業與“專精特新”中小企業，培育特色產業集群和世界級先進制造業集群，形成層次分明、協同互補的產業基礎支撐體系。推動產業鏈全球化布局，在東南亞、歐洲等地區建設海外研發中心與生產基地，鞏固“核心技術+制造能力+全球市場”的競爭優勢，提升我國在全球供應鏈中的話語權、主導權和反制能力。

二是推動科技創新和產業創新深度融合，實現關鍵技術自主可控。發揮新型舉國體制優勢，建立“國家實驗室+企業創新中心+高校研究院”的協同創新體系，重點布局光刻機、高端芯片、航空發動機、工業軟件等關鍵領域，設立專項攻關基金，實行“揭榜掛帥”“賽馬機制”，實施核心技術攻堅工程，實現高端裝備和關鍵核心技術自主可控，形成“應用—迭代—突破”的良性循環。借鑒華為麒麟芯片、鴻蒙系統的研發經驗，支持龍頭企業牽頭組建創新聯合體，推動創新鏈、產業鏈、資金鏈、人才鏈深度融合。

三是培育新質生產力，深化數字化與綠色化雙重轉型。聚焦新能源、新材料、航空航天、低空經濟、量子科技、生物制造、氫能和核聚變能、腦機接口、具身智能、第六代移動通信等戰略性新興產業，打造具有全球競爭力的新興產業集群。支持企業參與國際標準制定，加速工業互聯網平臺規模化應用。構建零碳工業體系，推進綠色制造深度轉型，建設一批零碳工廠與綠色園區，擴大綠色產品供給。構建“數字化賦能綠色化、綠色化引領數字化”的轉型格局。

四是完善制造業支持政策體系，優化發展生態。在已經完成《中國制造2025》第一個制造強國建設十年行動綱領的基礎上，配合“十五五”規劃，制定頒布下一個十年行動綱領，明確重點工程、重點領域和技術路線。建立精準有效的財稅支持政策，對重點產業集群、單項冠軍、獨角獸、小巨人進行專項補貼。深化“放管服”改革，進一步加大市場在資源配置中的決定性作用。構建多層次人才培養體系，在高校增設智能制造、工業軟件等專業，開展“校企聯合培養”，培育高技能人才與高端研發人才。加強知識產權保護，完善侵權懲罰性賠償制度，為創新活動提供制度保障。

（作者系中制智庫理事長、工信部“十五五”規劃專家組成員）

總 監 制丨王列軍車海剛

監 制丨陳 波 王 彧 楊玉洋

主 編丨毛晶慧 編 輯丨曹 陽