明年財政政策前瞻：赤字率約4%，新增政府債務(wù)超12萬億

2025年即將收尾，史上首次“更加積極”財政政策已然落地，推動了今年經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行。而明年財政政策動向備受關(guān)注。

中央“十五五”規(guī)劃建議已經(jīng)要求未來五年“發(fā)揮積極財政政策作用”，2026年作為“十五五”規(guī)劃第一年，明年繼續(xù)實施積極財政政策并無懸念。

多位接受第一財經(jīng)采訪的專家預(yù)計，綜合考量明年經(jīng)濟(jì)社會形勢，預(yù)計明年中國將繼續(xù)實施擴(kuò)張性財政政策，也就是積極財政政策，且政策口徑維持“更加積極”。具體來看，明年財政赤字率將不會低于2025年的4%，并繼續(xù)適度增加發(fā)行超長期特別國債、地方政府專項債券等，使得明年新增政府債務(wù)規(guī)模超過2025年的約12萬億元，比如可能在13萬億元至16萬億元。此舉將擴(kuò)大財政支出，比如全國一般公共預(yù)算支出明年有望超過30萬億元，發(fā)揮財政政策穩(wěn)增長、擴(kuò)內(nèi)需、惠民生的重要作用。

當(dāng)然除了財政政策總量上的擴(kuò)張，專家普遍認(rèn)為更重要的是優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，財政資金更加傾向于“投資于人”，注重“惠民生和促消費(fèi)”，使得投資與消費(fèi)并重，更好地發(fā)揮財政資金使用效益，并加快推進(jìn)財稅改革，深化零基預(yù)算改革，增加地方自主財力等。

明年財政政策延續(xù)“更加積極”

復(fù)雜的內(nèi)外部形勢之下，明年經(jīng)濟(jì)增長依然承壓，這就必然要求宏觀政策發(fā)力，其中財政政策備受期待。

中國自2008年國際金融危機(jī)之后，就一直采取積極財政政策，也就是擴(kuò)張性財政政策，即在經(jīng)濟(jì)增長乏力時，通過增加支出、擴(kuò)大赤字、發(fā)行政府債券、增加轉(zhuǎn)移支付等手段，刺激總需求，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和增長的宏觀調(diào)控政策。

其中2025年中央首次定調(diào)財政政策“更加積極”，而這就體現(xiàn)在財政赤字率從2024年的3%提高至4%的歷史高位，包括超長期特別國債、專項債等新增政府債務(wù)總額近12萬億元，比2024年增加近3萬億元。

那么，2026年財政政策基調(diào)如何？

粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒告訴第一財經(jīng)，2026年財政政策基調(diào)預(yù)計仍將是“更加積極”，這既是落實中央“十五五”規(guī)劃建議中關(guān)于“實施更加積極的宏觀政策”“發(fā)揮積極財政政策作用”的要求，也是當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)展的需要。

“2025年我國經(jīng)濟(jì)在內(nèi)外部風(fēng)險挑戰(zhàn)中保持了較強(qiáng)的韌性，出口和資本市場好于預(yù)期，但是房地產(chǎn)和提振消費(fèi)低于預(yù)期，預(yù)計這種局面還將延續(xù)至明年。為進(jìn)一步擴(kuò)大內(nèi)需、提振消費(fèi)、穩(wěn)定房地產(chǎn)市場，有必要以更大力度的財政政策來穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)和社會就業(yè)，為新舊動能轉(zhuǎn)換贏得更多的時間，減輕陣痛。”羅志恒說。

中誠信國際研究院院長袁海霞告訴第一財經(jīng)，回顧最近的兩次五年規(guī)劃，首年均出現(xiàn)了財政政策邊際擴(kuò)張，盡管所處的宏觀環(huán)境有所差異，但實施積極財政的核心邏輯類似。2026年作為“十五五”開局之年，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)“開門紅”對于達(dá)成2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)具有更加重要的政治和經(jīng)濟(jì)意義，對于穩(wěn)定信心和預(yù)期也至關(guān)重要，財政政策將延續(xù)“更加積極”的基調(diào)，同時也將“更加有為”，更加注重增強(qiáng)可持續(xù)性。

袁海霞表示，相比于2025年積極財政政策強(qiáng)調(diào)“持續(xù)用力、更加給力”，重點是擴(kuò)大總需求、提振經(jīng)濟(jì)，2026年財政政策在總量發(fā)力的同時，將更加注重“增強(qiáng)財政可持續(xù)性”和“財政科學(xué)管理”，重點在于平衡短期刺激與長期穩(wěn)健，打好未來五年高質(zhì)量發(fā)展基礎(chǔ)。

東方金誠首席宏觀分析師王青告訴第一財經(jīng)，2026年財政政策會延續(xù)“更加積極”的基調(diào)，因為明年經(jīng)濟(jì)預(yù)計仍需要保持4.5%~5%較快增速，而在關(guān)稅戰(zhàn)等沖擊下，明年外需對經(jīng)濟(jì)增長的拉動力會減弱，疊加房地產(chǎn)市場持續(xù)調(diào)整，就需要內(nèi)需及時頂上來，這都需要財政政策在促消費(fèi)、擴(kuò)投資方面發(fā)揮支撐作用。因此明年財政政策不能松勁，還會延續(xù)“更加積極”的政策取向。

新增債務(wù)將再次超過10萬億元

近年來受經(jīng)濟(jì)下行、物價、樓市低迷、減稅降費(fèi)等多重因素影響，財政收入增長乏力，而想要實施更加積極財政政策，保持財政支出持續(xù)增加，顯然離不開政府舉債。

而目前政府舉債主要來自四大部分，分別是彌補(bǔ)財政赤字的普通國債和地方政府一般債券，以及不納入赤字的特別國債和地方政府專項債券。

今年初國務(wù)院政府工作報告明確，2025年合計新增政府債務(wù)總規(guī)模11.86萬億元、比上年增加2.9萬億元，財政支出強(qiáng)度明顯加大。而第四季度國務(wù)院額外允許地方發(fā)行5000億元政府債券增量政策，實際2025年新增政府債務(wù)總規(guī)模超過12萬億元。

袁海霞表示，根據(jù)測算，2025年廣義財政支出對廣義基建投資的撬動倍數(shù)在3.1倍左右、預(yù)算內(nèi)資金對最終消費(fèi)支出的撬動倍數(shù)在6.9倍左右，若撬動倍數(shù)保持不變，為實現(xiàn)明年5%左右的經(jīng)濟(jì)增長，需要約7.4萬億的增量財政資金支持。

她表示，假設(shè)上述增量財政資金通過財政赤字彌補(bǔ)，2026年狹義赤字率可提高至4.5%~5%左右，對應(yīng)狹義赤字規(guī)模約為6.6萬億~7.4萬億元；特別國債規(guī)模可與今年持平、繼續(xù)發(fā)行1.8萬億元，加力支持“兩重”“兩新”工作；地方新增專項債額度可小幅上升0.7萬億至5.1萬億元，彌補(bǔ)今年減少的用于基建項目的額度，并繼續(xù)支持化債、“清欠”等，滿足用途進(jìn)一步拓寬的需求；若再考慮用于置換存量隱性債務(wù)的2萬億元置換額度，明年新增政府債務(wù)總規(guī)模可上升至15.5萬億元~16.3萬億元，進(jìn)一步發(fā)揮財政政策穩(wěn)增長、擴(kuò)內(nèi)需、惠民生的重要作用。

羅志恒表示，明年財政政策的力度有必要進(jìn)一步加大，財政政策要充分考慮化債和房地產(chǎn)的抵消效應(yīng)，擴(kuò)張程度要足以抵消房地產(chǎn)下行的收入缺口、化債占用的資源和城投債凈償還的收縮效應(yīng)。

他認(rèn)為，近年來稅收收入不及預(yù)期、房地產(chǎn)持續(xù)調(diào)整，導(dǎo)致土地出讓收入大幅下行、城投債凈融資規(guī)模明顯下降，制約了積極財政的支出增速進(jìn)一步提高。只有進(jìn)一步提高新增債務(wù)額度，才能堵住房地產(chǎn)深度下行導(dǎo)致的地方財力缺口，由此地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能力和積極性才能得到較好恢復(fù)，地方政府才能更好落實中央宏觀調(diào)控政策，才能避免對企業(yè)“前清后欠”，真正改善營商環(huán)境。充分恢復(fù)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能力已成為中國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行的關(guān)鍵力量，進(jìn)而由地方政府帶動企業(yè)和居民的積極性，推動企業(yè)和居民行為從防御走向擴(kuò)張。

羅志恒建議，2026年新增債務(wù)總規(guī)模有必要提高到15萬億左右，財政赤字率不低于4%。其中一般公共預(yù)算支出有必要達(dá)到或者接近名義GDP增速5%左右。

王青判斷，2026年財政政策在具體指標(biāo)上可能是“一平三升”，主要是指財政赤字率會與今年持平，為4%。因為2025年財政赤字率較2024年大幅度提高了1個百分點，節(jié)奏上需要穩(wěn)下來。地方政府專項債券規(guī)模有望從2025年的4.4萬億元擴(kuò)大至明年的5萬億元左右，特別國債發(fā)行規(guī)模則從今年1.8萬億元擴(kuò)大至明年的2萬億元左右。總體上看，2026年新增政府債務(wù)規(guī)模將在12.9萬億元左右，較2025年多增約1萬億元，而且不排除年底前動用地方政府債務(wù)結(jié)存限額，加發(fā)政府債券的可能。

在財政收入及債務(wù)收入支撐之下，明年財政支出規(guī)模會保持一定增長。

袁海霞表示，財政支出增速通常與名義GDP增速基本匹配，我們判斷明年名義GDP增速或在4.5%左右；考慮到明年是“十五五”開局之年，重點領(lǐng)域、重大項目資金需求較高，“三保”、付息等剛性支出壓力不減，財政支出需進(jìn)一步加碼，2026年全國一般公共預(yù)算支出增速需抬升至4.5%以上，對應(yīng)支出規(guī)模超31萬億元。

王青表示，綜合財政收入增長預(yù)期及擴(kuò)內(nèi)需的要求，預(yù)計2026年全國一般公共預(yù)算支出的增速目標(biāo)確定在4.0%左右，較今年低0.4個百分點，支出規(guī)模會達(dá)到30.9萬億元。

財政資金更多惠民生、促消費(fèi)

袁海霞表示，在明年財政政策總量加力的同時，結(jié)構(gòu)和效率更加重要，決定了財政發(fā)力的質(zhì)量，應(yīng)落實“堅持惠民生和促消費(fèi)、投資于物和投資于人緊密結(jié)合”要求，財政支出需加快從投資為主轉(zhuǎn)向投資、消費(fèi)并重。

她建議，明年提升財政發(fā)力的“民生含量”，著重解決醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、托幼等短板問題，強(qiáng)化基本公共服務(wù)托底作用。另外聚焦消費(fèi)尤其是服務(wù)消費(fèi)，可加大財政支持打造數(shù)字、綠色、智能等消費(fèi)新產(chǎn)品新場景的力度，發(fā)展文旅、體育、養(yǎng)生、娛樂等新型服務(wù)消費(fèi)。

袁海霞表示，與此同時聚焦財政的經(jīng)濟(jì)性功能，積極擴(kuò)大有效投資，繼續(xù)加大對交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施的投資，以及新基建等對于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展中的新領(lǐng)域投資。

王青認(rèn)為，明年財政支出會更加向“投資于人”傾斜，其中社保、教育、醫(yī)療、科技等方面的支出比重會上升，城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、農(nóng)林水、交通運(yùn)輸?shù)热椗c基建投資相關(guān)的支出比重會下降，這方面的支出將更多由兩個債務(wù)工具承擔(dān)。

“建議明年要較大規(guī)模增加促消費(fèi)財政支持力度，將消費(fèi)品以舊換新支持范圍從耐用消費(fèi)品擴(kuò)大到一般消費(fèi)品和服務(wù)消費(fèi)。另外明年為推動房地產(chǎn)市場止跌回穩(wěn)，可考慮進(jìn)一步加大房地產(chǎn)交易環(huán)節(jié)的稅費(fèi)減免，甚至必要時可較大幅度對居民購房提供財政補(bǔ)貼，或針對居民房貸進(jìn)行財政貼息。”王青說。

羅志恒建議，明年更好地實現(xiàn)財政資金“投資于人”，需要實現(xiàn)四個掛鉤，即與人口流動掛鉤，與人口結(jié)構(gòu)掛鉤，與安全掛鉤和與促進(jìn)人口生育率掛鉤。比如人口老齡化和少子化的趨勢意味著要更多建設(shè)高質(zhì)量的養(yǎng)老院和醫(yī)院，但同時對于中小學(xué)教育從數(shù)量擴(kuò)張轉(zhuǎn)向質(zhì)量提升，有些區(qū)域的教育機(jī)構(gòu)要實施合并，避免資源浪費(fèi)。財政也需加大投入以進(jìn)一步降低生育教育養(yǎng)育成本，提高居民生育意愿。

為了促消費(fèi)，專家們普遍建議明年繼續(xù)發(fā)行超長期特別國債來支持消費(fèi)品以舊換新，支持金額可從今年的3000億元適度提高，比如5000億元左右。

黨的二十屆三中全會部署了深化財稅改革，2026年如何進(jìn)一步推進(jìn)財稅改革也備受關(guān)注。

王青認(rèn)為，明年財稅改革的一個重點是推動消費(fèi)稅征管環(huán)節(jié)后移，由中央稅改為央地共享稅，增加地方財力。當(dāng)前地方財政偏緊，“三保”任務(wù)較重，2026年增加地方自主財力方面的改革步伐有望加快。

袁海霞預(yù)計，明年零基預(yù)算改革試點范圍會進(jìn)一步擴(kuò)大，以提升財政資金效能。并進(jìn)一步理順央地關(guān)系，合理劃分事權(quán)責(zé)任，適當(dāng)加強(qiáng)中央事權(quán)、提高中央支出比例。與此同時深化稅制改革，保持合理宏觀稅負(fù)水平，增強(qiáng)地方自主財力。