建言 | 跨越地域界限：城鄉融合的時代命題

黨的二十屆四中全會公報重申，“堅持把解決好‘三農’問題作為全黨工作重中之重，促進城鄉融合發展”，足見實現一以貫之的城鄉融合是改革的一大難點。本文針對城鄉融合的渠道和方式提供一個新的角度——跨區域融合新思維。

原文 ：《破解城鄉融合難題應有跨地域思維》

作者 |山東社會科學院研究員 張清津

圖片 |網絡

在過去四十余年的政策實踐中，城鄉融合多局限于本地或者區域內，地方政府略作努力不難實現。但實際上城鄉融合發展在很大程度上已經突破了地域局限，城鄉跨地域融合已經成為非常重要的一部分。

城鄉融合發展大體包含兩個方面：一是城鄉生產要素雙向自由流動，二是公共資源城鄉之間的合理配置。城鄉融合的兩個方面，其作用機制是不一樣的。公共資源在城鄉之間的合理配置是政府通過公共財政來實施的，其基本原則是公平。受中國地方政府財政包干制度所限，公共資源配置有一定的地域局限性，本文對此略而不論。而城鄉生產要素雙向自由流動則是通過市場機制實施的，其基本原則是效率，期間突破地域局限而自由選擇的機會很大，所以很容易形成跨區域流動，其中包括跨區域的城鄉之間的要素流動。所以，城鄉跨地域融合是城鄉融合發展一個非常重要的部分。

城鄉生產要素雙向自由流動

既然城鄉融合發展需要城鄉生產要素雙向自由流動，就需要看看城市和鄉村各有什么優勢內容具有流動的動機。

城市和鄉村的產業分工格局導致了城市主要產出工業品和服務，大量的工業品和服務需要從城市輸送到鄉村；而鄉村主要生產農產品，大量的農產品需要從鄉村輸送到城市。工商業相對于傳統農業是資本、人才、技術密集型產業，所以，城市是資本、人才、技術等優勢要素的聚集地。同時，城市工業密集以及人口密度比較高，也導致了服務業，包括科技、教育、商貿、醫療等行業發達。城市相對缺乏的是工商業的發展和擴張所必需的土地和勞動力。相比之下，鄉村在資本、人才、技術等要素方面顯著稀缺，土地和勞動力則比較豐裕。可見城市需要鄉村的土地和勞動力，而鄉村需要城市的資本、人才和技術。城鄉融合發展即城市資本、人才和技術向鄉村流動，而鄉村勞動力向城市流動。在全國大市場格局業已形成的情況下，城鄉之間要素的雙向流動已經突破了地域的局限，很大一部分是跨地域的。

我們先看一下勞動力流動的跨地域特征。勞動力流動的目的地取決于就業機會以及就業收入，工業發達的地方因為就業機會多且就業收入高，是鄉村勞動力流動最集中的目的地。從全國范圍看，工業發展程度非常不均衡，這就導致了勞動力流動在全國范圍內的不均衡。長三角、珠三角和京津冀是工業最發達的三個區域，也是大量勞動力流入的目的地。而中西部工業相對欠發達的省份，由于工業發展程度無法提供足夠的就業機會，成為勞動力大量流出地。例如，據2020年第七次全國人口普查數據，廣東省外省流入人口達到2962.2萬，來自廣西、湖南和河南的最多，占比分別為23.4%、17.3%、9.4%；上海2400多萬常住人口中，來自外省市的人口超過1000萬，占比為42.1%。可見廣東和上海都吸收了很多外來的流動人口。另外很多省市則面臨著大量的人口流出，如河南省戶籍人口外流達到了1610萬；四川省流動人口超3000萬人，其中省內流動2000萬人，1000萬人流動到省外。可見勞動力流動中的很大一部分是跨地域的。

我們再來看一下城市資本、人才、技術等要素向鄉村流動的情況。一般來說，農戶層面的農業經營不是資本和技術密集型的產業，對資本、人才和技術沒有很高的需求。規模化經營的高質量農業項目則需要資本、人才和技術的密集投入，所以，通過土地流轉形成規模化經營是資本等城市要素向鄉村流動的必要條件。也就是說，城市要素更容易流向通過土地流轉形成土地規模化經營的地方。

但城市資本、人才、技術等要素下鄉不會局限于本地，也是跨區域流動的。例如，廣東以畜禽養殖、加工為主的溫氏集團已經將業務擴展到了20多個省。城市資本等要素下鄉表面上看來是受土地流轉以及相應的規模化經營吸引，但真正影響資本流動的因素是交易成本。交易成本高，比如信用不佳，很容易毀約的地方，即使通過流轉土地具備了規模化經營的條件，對資本也不具備吸引力。營商環境好的地方交易成本就比較低，對城市資本更具吸引力。城市資本就近下鄉，比如上海的資本到郊區投資，可以借助社會網絡降低交易成本。跨地域流動的資本則無法借助社會網絡，所以城市資本的流動更傾向于法治環境好、信譽可靠、營商環境相對比較好的地方。地方政府對營商環境的營造，構成了當代地方政府之間的制度競爭。

綜上可見，城鄉融合發展的前提條件是：城市工商業發展吸引鄉村勞動力轉移到城市就業；鄉村勞動力轉移推動土地流轉為農業規模化經營創造了條件；農業規模化經營又為城市資本、人才、技術等要素流入鄉村創造了條件。簡單地說就是：鄉村人口向城市流動，城市資本、人才、技術向鄉村流動，其背后的推動力量是工業化。但這種雙向流動很大一部分是跨地域的，所以，城鄉融合發展需要打破地域局限，著眼于全國范圍來布局。跨區域流動的勞動力因為無法兼營農業而更容易放棄土地經營，通過土地流轉為土地規模經營創造條件。相較之下，就近流動就業的勞動力因為有條件兼顧農業，很多都不放棄土地經營。

需要注意的是，城市要素下鄉，其中除了資本、人才、技術等物質要素外，還有創意服務等非物質要素。例如，最近興起的很多鄉村旅游項目和田園綜合體，都需要城市專業人員的設計和策劃，有些高端項目的設計甚至請了國外專家。而那些缺乏城市高水平專業人員設計和策劃的項目，很多都淪為低水平的模仿和重復建設。另外還有城市的文化下鄉，復雜且有趣。由于涉及觀念變遷，城鄉文化融合的難度也更大。

為城鄉跨地域融合創造條件

相對城鄉之間的地域內融合，城鄉跨地域融合面臨著更多的難題。

在勞動力跨地域流動方面，首先由于很多公共服務與戶口掛鉤，跨地域流動的勞動力無法享受流入地的公共服務，他們在子女教育、住房、醫療、創業補貼、技能培訓、社保補貼等方面無法享受本地待遇，引發了夫妻分離、留守老人、留守兒童等問題。其次，由于流動人口脫離了家鄉的社會網絡來到陌生的地方，他們往往處于社會底層而難以融入本地的社會網絡，他們的收入普遍低于本地居民，游離于社會邊緣。

在城市資本、人才、技術等要素跨地域流動方面，也面臨著因社會聯結弱而交易成本高的問題。鄉村仍然是一個人情社會，對陌生人的信任程度比較低，城市資本異地流動，仍然面臨著違約率高、談判成本高等問題，個別地方甚至有哄搶農場產品的現象。

城鄉跨地域融合是更高層次的融合，所以需要深化改革，進一步破除城鄉壁壘，為城鄉跨地域融合創造條件。深化改革可以考慮從如下幾個方面入手。

首先，通過財政制度改革推進公共服務均等化。一是盡可能地由中央財政統一供給公共服務，突破地方財政局限，實現公共服務與人掛鉤，在全國范圍內均等化，進而消除地域差別。二是進一步改革戶籍制度，削弱戶口限制，創造條件讓流動人口入戶本地或者享受本地戶口待遇。

其次，強化企業文化和社區文化建設，推動流動人口融入本地社會網絡。勞動人口異地就業會脫離原有的社會網絡，成了邊緣人。通過建設企業文化可以讓外地員工融合企業，通過建設社區文化讓外來人口盡快融入社會。

最后，優化營商環境，為城市資本、人才、技術下鄉創造條件。在當前社會轉型期，鄉村社會需要盡快實現從人情社會向信用社會的轉變。欠發達地區面臨著人口和資本（包括人力資本）的雙重流失，營造良好的營商環境，是吸引人才和資本返鄉的前提。

文章為社會科學報“思想工坊”融媒體原創出品，原載于社會科學報第1980期第2版，未經允許禁止轉載，文中內容僅代表作者觀點，不代表本報立場。

本期責編：程鑫云

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