經驗做法 | 具體怎么干？2025年全國國土空間規劃年會上，7個城市這樣說

導讀

北京、廣東廣州、浙江杭州、湖北武漢、江蘇南京、四川成都、上海7個城市分享了其在國土空間規劃引領都市圈建設、國土空間規劃地方立法、基于“一張圖”推進空間治理現代化等方面的實踐探索。

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“多規合一”改革以來，“五級三類”國土空間規劃體系在服務國家戰略方面發揮著引領性、基礎性支撐作用，也將在“十五五”期間更有效地保障和推動高質量發展。

在前不久結束的2025年全國國土空間規劃年會上，北京、廣東廣州、浙江杭州、湖北武漢、江蘇南京、四川成都、上海7個城市自然資源部門相關負責人交流發言，分享在國土空間規劃引領都市圈建設、國土空間規劃地方立法、基于“一張圖”推進空間治理現代化等方面的實踐探索。

加快構建現代化首都都市圈

要把握“三個要點”

黨的二十屆四中全會提出，發揮重點區域增長極作用，構建優勢互補、高質量發展的區域經濟布局和國土空間體系。今年1月，《京津冀國土空間規劃（2021—2035年）》經國務院批復實施，要求優化首都功能區域布局，將京津冀建成世界一流城市群，更好發揮高質量發展的動力源作用。

北京市什剎海歷史文化保護街區（中心城區疏解提升，優化提升首都功能，增強城市綜合競爭力和國際影響力）

“《現代化首都都市圈空間協同規劃（2023—2035年）》是京津冀三省市主動落實京津冀協同發展戰略、主動完善首都規劃體系的重要實踐?！北本┦幸巹澓妥匀毁Y源委員會總規劃師石曉冬在年會現場作報告時介紹，北京在規劃編制組織方式上，堅持央地聯動、三地協同，充分依托京津冀區域協同機制，并發揮空間規劃的基礎性引導作用和技術優勢。首都都市圈是目前我國唯一擁有兩個直轄市的都市圈，在政治、經濟、生態、安全等各方面均具有獨一無二的戰略機遇和治理邏輯。

在石曉冬看來，加快構建現代化首都都市圈要把握三個要點：一是科學劃定首都都市圈范圍，用通勤圈、功能圈、產業協同圈來解析首都都市圈嵌套聯動的發展格局，進一步處理好首都與首都都市圈、首都都市圈與京津冀城市群的關系，形成更加緊密的協同發展格局。二是探索“多規合一”在區域層面的新實踐，規劃既突出國土空間規劃的特點，又包含發展規劃內容，將產業、交通、生態、公共服務、文化旅游、安全韌性等重點領域統籌在同一張空間底圖上。三是堅持和加強黨中央集中統一領導，充分調動全社會的積極性、主動性和創造性，依托京津冀協同發展工作體系和首都規劃建設委員會工作體系，進一步發揮央地聯動、三地協同實施規劃的強大合力。

廣東廣州

“改革與法治同頻共振”

12月1日起，我國首部超大城市國土空間規劃地方立法《廣州市國土空間規劃條例》正式施行，以地方性法規保障“多規合一”改革成果。

廣州市珠江新城

“改革與法治同頻共振，始終服務于經濟社會發展?！睆V州市規劃和自然資源局局長鄧毛穎以“法治賦能規劃筑基”為題交流時提出，從“編規劃”到“建體系”再到“立制度”，標志著廣州國土空間治理進入“多規合一”、法治引領的新時代?！稐l例》將發揮統籌“從山頂到海洋”的空間治理“小母法”作用，對上銜接國家兩大法律，對內統籌平級地方性法規，以立法形式確定法定國土空間規劃體系的唯一性，以總專協同、總詳聯通促進規劃傳導實施，實現了規劃體系的建立融合、規劃實施的引領融合、規劃實施管理的協同融合。

談到參與這次立法實踐的體會，鄧毛穎用“三個結合”來概括。一是注重“高度”和“溫度”相結合：精準把握中央精神，體現改革要求，為“多規合一”改革成果法治化做出有益探索；充分彰顯地方特色，提升國土空間治理現代化水平。二是把握“求同”和“存異”相結合：以求同凝聚空間共識，思想同向、行動同步尋求空間治理“最大公約數”；以存異降低立法阻力，急用先行、靈活處理、預留立法接口。三是堅持改革和法治相結合：以改革推動立法，既是推進業務融合“大會戰”，也是對空間保障的“再評估”；以立法護航改革，將“多規合一”改革成果制度化，做到重大改革于法有據。

浙江杭州

“持續建設并用好‘一張圖’”

作為歷史文化名城、創新活力之城、生態文明之都，杭州緊扣超大城市國土空間治理現代化主線，積極開展“多規合一”改革，全力推進規劃“一張圖”建設，奮力打造超大城市國土空間治理現代化樣板。

“持續建設并用好‘一張圖’，強化人工智能賦能，深化規劃土地融合創新，推進空間治理體系和治理能力現代化，支撐城市高質量發展?！焙贾菔幸巹澓妥匀毁Y源局副局長王書評，在年會上介紹了基于“一張圖”空間治理現代化的杭州實踐：建設“一張圖”，筑牢空間治理現代化根基；依托“一張圖”，以人工智能賦能規劃管理；用好“一張圖”，強化規劃土地的融合創新。

據他介紹，杭州建立并完善統一的“空間智治”平臺，與“城市大腦”深度融合，成為全市權威、統一的城市“空間大腦”。同時，搭建規劃“一張圖”，形成“總規—專規—詳規”傳導、銜接機制，確保新編規劃無沖突、能傳導、可落地。針對自然資源工作業務條線多、數據量大、融合難度高的現實，杭州發揮數字優勢逐步搭建規劃“智能體”，除常規知識問答和空間查詢之外，重點開發三項功能：推進規劃智能審查，保障空間管控一致性；開展動態監測評估，推動城市治理精細化；智能生成規劃條件，強化景觀風貌管控。基于“一張圖”，杭州在探索超大城市空間治理現代化過程中，構建科創空間格局，優化產業空間布局，創新設施供給模式，從而培育創新圈，打造產業圈，優化生活圈。

杭州市西溪濕地

湖北武漢

“我們的改革，實現了‘四位一體’”

2025年，《武漢市國土空間總體規劃（2021—2035年）》獲國務院批復，確立了“中部經濟中心、科技創新中心、商貿物流中心、對外交往中心以及長江中游航運中心”的定位。為了構建支撐新發展格局的國土空間體系，武漢市系統優化國土空間開發保護格局。

“我們的改革，實現了‘多規合一、多審合一、多證合一、多驗合一’四位一體。”武漢市自然資源和城鄉建設局局長吳俊勤，在年會現場分享改革實踐：構建自然資源規劃“一張圖”，夯實空間治理基礎；優化多審、多證、多驗“一流程”，實現業務高效協同；合并辦理事項，一個窗口收發件，一個處室辦到底；設立全生命周期“一代碼”，鏈接全流程各環節。武漢明確“一張圖”的法定地位，先后發布“一張圖”專業版、公務版和公眾版，并在CSPON（國土空間規劃實施監測網絡）試點建設中使之全面升級，實現三維立體國土空間全要素管控。

談及未來，吳俊勤表示將在“多審、多證、多驗合一”以及“一張圖”應用兩方面持續深化工作。前者主要包括：建設工程規劃許可證與建筑工程施工許可證合并辦理；房屋建筑竣工驗收和聯合驗收同步辦理；規劃批后監管與房屋質量安全管理“一個隊伍管到底”。后者包括：推進人工智能與審批服務應用場景相結合；推動“一碼關聯”在跨部門、跨層級、跨區域等更大范圍應用；建設多維度、多層次城市體檢評估應用場景。

江蘇南京

“面向存量再開發的規劃改革

是當下最緊迫的任務”

存量時代的到來，不僅是發展階段的歷史性轉折，更是規劃理念、技術方法與價值導向的系統性重構。南京作為我國東部地區重要的中心城市，已邁入存量時代。

“存量時代與國土空間規劃體系重構雙重背景疊加，現有紙面的規劃圖已經全域覆蓋，而實地的存量空間盤活訴求劇增，規劃面臨一系列調整優化的現實需求?！蹦暇┦幸巹澓妥匀毁Y源局局長何流提出，在規劃引領存量空間提質增效的過程中，需要“著眼一個難點，避免一個依賴，破除一個誤區”，同時指出面向存量再開發的詳細規劃改革是當下最緊迫的任務。

何流以石榴新村為例，介紹了南京系統思維破解存量空間提質增效過程中“產權不完全歸集”難點的多元政策融合創新：針對地，“一地一策”插花式供地；針對房，“一圖一策”實現用地效率與空間品質雙重提升；針對人，“一戶一策”滿足多元需求。

何流提出，讓規劃在利益格局調整和重構的過程中，回歸最大限度發揮好統籌和協調作用的初心，通過細化存量空間盤活流程，找準價值判斷與技術判斷的平衡點，避免過度依賴技術判斷進而影響對核心價值的取舍。

何流認為應通過詳細規劃分層編制，統籌好有為政府和有效市場的關系，將被動調整規劃轉變為主動擁抱變化，走出“規劃調整影響規劃嚴肅性”的誤區。

同時，南京將活力中心區建設作為高質量開展城市存量空間盤活的重要抓手。即選取一些具備條件的街區作為示范，推行“政府搭臺+市場運作+社會參與”更新模式，集合多方力量打造慢行友好、功能復合、場景多元的公共空間核心區，為創造高品質生活、導入消費新業態新模式新場景和產業培育打開新空間。

四川成都

力爭形成“六個一”成果

當前，新產業、新業態作為新的動力源，引領現代化產業體系建設、做強城市核心功能的重要作用日益凸顯。自然資源部近期已同意成都開展深化空間規劃和土地政策改革支撐新產業新業態發展的試點。在年會上，成都市規劃和自然資源局局長楊偉聚焦這項試點分享了成都的探索與思考。

楊偉分析認為，城市進入存量提質增效階段，新產業、新業態空間需求不再完全依賴增量擴張，而是更加偏好多元化空間供應，需要“主動適應發展需要和產業需求，切實轉變管理和服務思維，由單一‘供土地’向復合‘供空間、供場景、供生態’轉變?！?/strong>

圍繞自然資源部門“兩統一”職責，成都將探索為新產業新業態發展提供從規劃布局到落地實施的全鏈條全方位服務，力爭形成“六個一”成果。即一套產業目錄和地類清單、一套規劃彈性管控規則、一套土地靈活供應機制、一套用地績效評價體系、一個高效監管服務平臺和一批典型案例場景。

為此，成都將在嚴守各類空間管控底線的前提下，統籌推進要素市場化配置綜合改革，聚焦優化規劃調整及用途轉換規則、提高用地混合兼容程度、建立產業空間精準供應機制、優化確權登記規則、建立監測評估制度等方面深入探索，以統籌制定產業目錄清單、用地分類清單兩個清單為基礎，重點開展覆蓋“規、供、用、登、管”全生命周期管理的改革創新。

實現“兩座城”的融合共生

“十五五”規劃建議提出，深入推進數字中國建設，全面實施“人工智能+”行動。上海市規劃和自然資源局副局長孫珊在年會上介紹了上海在深化“一張圖”和推進CSPON建設過程中以量子城市建設探索超大城市智慧高效治理體系的實踐經驗。

量子城市建設的總體目標是：“整體建構上海以三維空間為承載，以數智孿生為牽引，以量子科技為支撐，以美好生活體驗為導向的超大城市空間智能治理系統?！逼浠拘螒B是由現實一座城、云上一座城有機耦合而成的雙螺旋城市結構，以云上城市對現實城市的精準映射、數智治理與拓展賦能，實現兩座城的融合共生。面向存量更新時代下精細化治理需求，上海以空間為載體構建“量子態”數據集，以建筑的“間”、城鎮的“盒”和基礎設施的“段”為最小空間單元，打造建筑、基礎設施、城鎮空間的最小空間智能體單元“空間米料”。結合規劃資源管理智能化升級，量子城市建設正在推動現狀調查、空間規劃、土地審批、工程許可、驗收登記等審批管理環節的空間和屬性數據動態更新，逐步實現以“空間米料”為對象的全生命周期管理。

經過持續攻堅，《上海城市空間治理領域人工智能應用暨量子城市空間智能建設工作實施方案（2026—2027年）》今年7月出爐。同月，行業語料庫、云宇星空大模型1.0版、量子城市A星、“綠屋數建智能體”“美好生活掌中寶”等成果，在世界人工智能大會量子城市專題論壇上發布。

本文來源：《中國自然資源報》，作者：閻炎 毛志紅

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