《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》丨為什么除了上海和東京，許多亞洲特大城市令人痛苦

Why many Asian megacities are miserable places And why Shanghai and Tokyo are not

印度尼西亞雅加達(dá)查蒂內(nèi)加拉區(qū)住宅區(qū)的航拍圖。

攝影：蓋蒂圖片社

2025年12月11日

七十年來，東京一直被認(rèn)為是全球人口最多的城市。但根據(jù)聯(lián)合國上個(gè)月發(fā)布的數(shù)據(jù)，這一頭銜其實(shí)多戴了十五年。直到最近，該組織的統(tǒng)計(jì)人員仍接受各國政府對(duì)城市邊界所作的定義；而最新報(bào)告則承認(rèn)了城市蔓延的現(xiàn)實(shí)。按照新標(biāo)準(zhǔn)，印度尼西亞首都雅加達(dá)（如圖）躍居榜首，人口達(dá)4,200萬，與加拿大全國人口相當(dāng)。孟加拉國首都達(dá)卡以3,700萬人口也已超過擁有3,300萬人口的東京。德里和上海各自約有3,000萬人口，共同組成前五名。

聯(lián)合國的最新數(shù)據(jù)凸顯了驚人的城市化進(jìn)程。如今，全球45%的人口居住在城市（至少5萬人）；另有36%生活在城鎮(zhèn)（至少5,000人）。數(shù)據(jù)還顯示，大部分增長發(fā)生在中等收入的亞洲地區(qū)。全球十大城市中，僅有一座位于亞洲以外。全球33座“特大城市”（人口超1,000萬）中，僅有7座位于富裕國家。到2050年，僅雅加達(dá)和達(dá)卡兩地就將新增2,500萬人口，幾乎相當(dāng)于澳大利亞全國人口。

圖表：《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》

這種人口遷移本應(yīng)幫助人們改善生活。“達(dá)卡改變了我的人生，也保障了我孩子的教育，”2022年從農(nóng)村遷入城市后找到服務(wù)員工作的克林頓·查克馬（Clinton Chakma）說。然而，也存在巨大風(fēng)險(xiǎn)：隨著亞洲城市擴(kuò)張，骯臟、污染和交通堵塞正日益削弱其帶來的經(jīng)濟(jì)紅利。“人們搬到城市是為了進(jìn)入勞動(dòng)力市場，”紐約大學(xué)的阿蘭·貝爾托（Alain Bertaud）表示，“但如果勞動(dòng)力市場失靈，你就會(huì)制造出一個(gè)貧困陷阱。”

據(jù)我們姊妹公司《經(jīng)濟(jì)學(xué)人智庫》（EIU）的排名，雅加達(dá)、達(dá)卡和德里已是全球最不宜居的城市之一。雅加達(dá)在173座城市中排名第132位；德里排第145位；達(dá)卡則倒數(shù)第三，僅優(yōu)于大馬士革和利比亞的的黎波里。如果亞洲國家要擺脫中等收入陷阱，就必須解決困擾其城市的問題。最佳方法并非零敲碎打的項(xiàng)目，而是認(rèn)真審視城市治理中存在的功能失調(diào)問題。

雅加達(dá)——沒人會(huì)認(rèn)為它是一座宜人城市——恰恰是觀察上述問題的絕佳實(shí)地樣本。經(jīng)過多年擴(kuò)張，如今它已將鄰近的茂物（Bogor）、德博克（Depok）、丹格朗（Tangerang）和勿加泗（Bekasi）等城市納入都市圈。然而，這些相鄰行政區(qū)域之間幾乎毫無協(xié)調(diào)可言。這個(gè)人口堪比某些國家的聚居區(qū)，其治理之混亂，猶如一群互不相干的貓。

這種碎片化治理的成本，在雅加達(dá)臭名昭著的交通擁堵中體現(xiàn)得最為明顯。它是全球第12擁堵的城市（達(dá)卡排名第3，德里第7）。許多雅加達(dá)人因無力負(fù)擔(dān)工作地點(diǎn)附近的住房，只能住在遙遠(yuǎn)的郊區(qū)。嚴(yán)重不足的公共交通系統(tǒng)迫使他們騎摩托車或開私家車出行，導(dǎo)致道路堵塞并加劇空氣污染。這一切都降低了生產(chǎn)率。雅加達(dá)市政府估計(jì)，交通擁堵每年給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)造成60億美元損失。

2019年，雅加達(dá)開通了第一條地鐵線。但它在官方行政邊界處戛然而止，未能延伸至通勤者居住的社區(qū)。“都市圈內(nèi)部亟需協(xié)調(diào)，”雅加達(dá)市政府研究與創(chuàng)新主管阿迪卡·阿吉（Adhika Ajie）表示，“否則就是徒勞。”祝你好運(yùn)吧。“在我任職期間，與周邊城市市長幾乎沒有交流，”一位前市政官員坦言。

亞洲其他特大城市也面臨類似問題。達(dá)卡已吞并多個(gè)衛(wèi)星城，卻幾乎未與它們進(jìn)行協(xié)調(diào)。此外，達(dá)卡還受兩個(gè)市政公司、一個(gè)國家發(fā)展局、若干部委以及數(shù)十個(gè)分別負(fù)責(zé)供水、排污和交通等事務(wù)的機(jī)構(gòu)管轄。達(dá)卡北市公司的一位市長曾抱怨，他無權(quán)處理影響本市80%的問題，包括交通和洪澇。

如今擁有五座“特大城市”的印度同樣深陷此困境。德里的治理權(quán)分散于多個(gè)市政機(jī)構(gòu)、邦政府、中央政府以及若干專門負(fù)責(zé)住房、規(guī)劃和地鐵等事務(wù)的機(jī)構(gòu)之間。世界銀行指出，加爾各答大都市區(qū)（全球第九大城市）竟包含多達(dá)423個(gè)不同的治理實(shí)體。

那么成功的城市是怎么做到的呢？一種模式是上海——它由中央政府作為省級(jí)行政區(qū)直接管理，而非普通城市。這種體制對(duì)從城市規(guī)劃到交通等所有重大城市職能實(shí)施強(qiáng)有力的集中管控。但中國的治理模式獨(dú)一無二，領(lǐng)導(dǎo)層無法容忍城市任何區(qū)域陷入混亂。

東京都政府（TMG）負(fù)責(zé)供水、排污和公立醫(yī)院等重大公共服務(wù)。其下轄23個(gè)特別區(qū)及眾多外圍市鎮(zhèn)。每個(gè)市鎮(zhèn)都有自己的民選市長和議會(huì)，負(fù)責(zé)學(xué)校、垃圾處理和社區(qū)規(guī)劃等服務(wù)。東京都政府則在其中發(fā)揮協(xié)調(diào)作用。這種分工合理，既清晰劃分了權(quán)責(zé)，又確保了決策的協(xié)同一致。

與中等收入亞洲國家的特大城市一樣，東京也沒有一個(gè)統(tǒng)一的大都市區(qū)政府覆蓋整個(gè)大都市區(qū)（包括鄰近的神奈川、千葉和埼玉等縣的部分地區(qū)）。但日本中央政府在協(xié)調(diào)各方方面發(fā)揮了重要作用。密集的地鐵和通勤鐵路網(wǎng)絡(luò)將整個(gè)區(qū)域緊密連接。大東京地區(qū)超過90%的人口居住在距車站步行20分鐘范圍之內(nèi)。

當(dāng)然，東京比其他亞洲特大城市更富裕也是優(yōu)勢所在。1965年東京人口達(dá)到2,000萬時(shí)，日本人均GDP為9,500美元（按2011年價(jià)格計(jì)算）；而2005年達(dá)卡達(dá)到同樣人口規(guī)模時(shí)，孟加拉國人均收入僅為1,900美元。然而，要讓雅加達(dá)、達(dá)卡、德里及其他亞洲特大城市變得更宜居，起點(diǎn)應(yīng)是治理改革，而非巨額投資。重塑權(quán)力結(jié)構(gòu)比大手筆建設(shè)項(xiàng)目更困難，但潛在回報(bào)卻是巨大的。■

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