「專訪」胡冰川：提高老年農民收入，要保障兜底與增收賦能并重｜前瞻十五五?

記者 王珍

黨的二十屆四中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》提出“實施城鄉居民增收計劃，有效增加低收入群體收入”。可以預料到，廣大的農村居民特別是老年農民將成為主要的受益群體。

中國社會科學院農村發展研究所研究員胡冰川日前在接受界面新聞專訪時指出，當前農村存在一批處于制度轉換期的老年群體，他們未能在2014年城鄉居民基本養老保險改革前獲得穩定的制度性保障，又難以融入城鎮職工養老體系，形成了典型的“過渡期保障真空”。

“這部分老年群體屬于典型的低收入脆弱群體，提升其收入需堅持‘保障兜底與增收賦能’并重的雙軌策略，兼顧公平與效率。”胡冰川說。

從保障角度來說，他建議，穩步提高城鄉居民基本養老保險基礎養老金標準，探索建立與物價漲幅、經濟發展水平掛鉤的動態調整機制，逐步縮小城鄉養老保障差距。對高齡、失能老年農民給予額外補貼，鼓勵有條件的地區提高代繳養老保險費標準，減輕其繳費壓力。

從增收賦能角度來說，胡冰川認為，可從土地、產業、養老等方面著手。

比如，支持老年農民將閑置宅基地、承包地通過出租、入股等方式參與村集體或合作社經營，獲得穩定分紅收益。完善農村土地承包經營權、宅基地使用權繼承制度，保障老年農民財產權益不受侵害，讓沉淀資產轉化為持續收入來源。

在產業方面，可以因地制宜培育門檻低、勞動強度小的鄉村產業形態，如庭院種植養殖、傳統手工藝、鄉村旅游接待等，為老年農民提供靈活就業機會。

此外，還可創新互助養老機制，推廣“時間銀行”互助模式，鼓勵低齡健康老人為高齡、失能老人提供生活照料、陪伴等服務，積累的服務時長可兌換未來照護或現金補貼。這種模式既降低了養老服務成本，又為老年農民創造了價值實現渠道，豐富了收入來源。

十五五規劃建議還對加快農業農村現代化作出部署，明確未來五年農業農村發展的戰略任務和政策舉措。值得注意的是，十五五規劃建議將“深化農村集體產權制度改革，發展新型農村集體經濟”調整為“支持發展新型農村集體經濟”。

對此，胡冰川認為，這一變化絕非弱化改革，而是農村改革進入深水區后，從“破題攻堅”向“提質增效”轉型的必然選擇，體現了政策重心的階段性轉移。

他指出，過去十年，農村集體產權制度改革實現了歷史性突破，通過清產核資、成員身份確認、股份合作制改革等一系列基礎性工作，在全國范圍內基本厘清了集體資產權屬，解決了“是誰的、歸誰管”的核心問題，為新型農村集體經濟發展筑牢了制度根基。

“當前階段，改革的核心矛盾已從‘有沒有制度’轉變為‘制度如何發揮實效’，重點不再是大規模的產權重構，而是如何在既有產權制度基礎上激活集體經濟組織的經營能力、治理效能和市場參與度。”胡冰川說。

以下是本次對話實錄，經界面新聞編輯整理

界面新聞：五年前的十四五規劃建議提到“深化農村集體產權制度改革，發展新型農村集體經濟”，而本次十五五規劃建議只提“支持發展新型農村集體經濟”，不再提“深化農村集體產權制度改革”，對此怎么理解？

胡冰川：十五五規劃建議將“深化農村集體產權制度改革，發展新型農村集體經濟”調整為“支持發展新型農村集體經濟”，這一變化絕非弱化改革，而是改革進入深水區后，從“破題攻堅”向“提質增效”轉型的必然選擇，體現了政策重心的階段性轉移。

過去十年，農村集體產權制度改革實現了歷史性突破。通過清產核資、成員身份確認、股份合作制改革等一系列基礎性工作，在全國范圍內基本厘清了集體資產權屬，解決了“是誰的、歸誰管”的核心問題，為新型農村集體經濟發展筑牢了制度根基。從實踐來看，這一階段的改革重點是搭建制度框架，完成從“無章可循”到“有規可依”的跨越。

當前階段，改革的核心矛盾已從“有沒有制度”轉變為“制度如何發揮實效”，重點不再是大規模的產權重構，而是如何在既有產權制度基礎上激活集體經濟組織的經營能力、治理效能和市場參與度。

“支持發展新型農村集體經濟”的表述更具針對性和賦能導向，意味著后續政策將聚焦于多維發力：一是強化政策賦能，通過財政扶持、稅費減免等政策工具降低集體經濟運營成本；二是加強金融支持，引導金融機構開發適配集體經濟組織的信貸產品，破解融資難題；三是推進人才引進，培育和引進懂經營、善管理的專業人才隊伍，提升集體經濟市場化運作水平；四是完善治理機制，推動集體經濟組織規范決策、透明運營，確保資產保值增值與成員權益保障相統一，讓集體經濟真正成為帶動農民增收、完善鄉村治理的重要支撐。

界面新聞：十五五規劃建議提到，實施城鄉居民增收計劃，有效增加低收入群體收入。大部分的老年農民屬于低收入群體，對于增加這些人的收入，您有何建議？

胡冰川：當前農村仍存在一批處于制度轉換期的老年群體，他們未能在2014年城鄉居民基本養老保險改革前獲得穩定的制度性保障，又難以融入城鎮職工養老體系，形成了典型的“過渡期保障真空”。這部分老年群體屬于典型的低收入脆弱群體，提升其收入需堅持“保障兜底與增收賦能并重”的雙軌策略，兼顧公平與效率。

近年來我國通過提高城鄉居民基礎養老金最低標準、對困難群體代繳保費等舉措，在逐步填補這一保障真空。2025年全國城鄉居民基礎養老金最低標準已上調至143元/月，各地結合經濟情況額外提高標準，一定程度上緩解了該群體的養老壓力，但要徹底解決其保障短板仍需持續推進制度完善與政策傾斜。具體來說，可以穩步提高城鄉居民基本養老保險基礎養老金標準，探索建立與物價漲幅、經濟發展水平掛鉤的動態調整機制，逐步縮小城鄉養老保障差距。對高齡、失能老年農民給予額外補貼，鼓勵有條件的地區提高代繳養老保險費標準，減輕其繳費壓力。

在資產收益方面，支持老年農民將閑置宅基地、承包地通過出租、入股等方式參與村集體或合作社經營，獲得穩定分紅收益。完善農村土地承包經營權、宅基地使用權繼承制度，保障老年農民財產權益不受侵害，讓沉淀資產轉化為持續收入來源。

還可以發展適老型鄉村產業，因地制宜培育門檻低、勞動強度小的鄉村產業形態，如庭院種植養殖、傳統手工藝、鄉村旅游接待等，為老年農民提供靈活就業機會。借鑒“油茶+林下養殖”等立體種養模式的思路，鼓勵老年農民參與低強度農業生產，實現“少量投入、穩定增收”。

最后，創新互助養老機制。推廣“時間銀行”互助模式，鼓勵低齡健康老人為高齡、失能老人提供生活照料、陪伴等服務，積累的服務時長可兌換未來照護或現金補貼。這種模式既降低了養老服務成本，又為老年農民創造了價值實現渠道，豐富了收入來源。

界面新聞：十五五規劃建議提到“推動更多公共服務向基層下沉、向農村覆蓋、向邊遠地區和生活困難群眾傾斜”，從穩步推進基本公共服務均等化的角度來看是沒有問題的，但同時農村人口凈流出也是事實，在這種情況下如何平衡，使得公共資金得到更有效的利用？

胡冰川：推動公共服務向農村覆蓋，需避免將“均等化”簡單等同于“均勻分布”，應轉向“精準供給+彈性配置”的思路，結合人口流動趨勢與空間布局優化，提高公共資金使用效率。

在這種情況下，可以建立需求動態監測機制。以行政村為單元，定期評估常住人口結構、分布特點與公共服務需求，區分剛性需求與彈性需求、普遍需求與特殊需求。將監測結果作為資源配置的核心依據，確保供給與需求精準匹配。

其次，優化設施布局與服務模式。推行“中心村+服務圈”模式，集中資源在人口密集的中心村建設標準化學校、衛生院、養老服務中心等設施，通過公交化通勤或數字服務輻射周邊村落。對人口稀少的偏遠村莊，建設小型化、多功能綜合服務點，推廣“流動服務車”“遠程診療”“在線課堂”等柔性供給方式，降低固定設施空置風險。

第三是推動資源整合與共享。打破城鄉壁壘，推動城市優質公共服務資源向農村延伸，如建立城鄉醫院對口支援、學校合作辦學機制。整合農村集體閑置資產用于建設公共服務設施，推進“一站式”服務平臺建設，降低農民獲取服務的成本。

四是實施差異化供給策略。對老年人口、留守兒童集中的村莊，優先保障養老、醫療、教育等剛性服務供給；對即將撤并或極度空心化的村莊，實行“保基本、兜底線”策略，優先保障水、電、應急醫療等核心服務。

最后，完善動態調整與多元參與機制。定期評估公共服務設施使用率和群眾滿意度，根據人口流動變化及時優化供給結構。通過政府購買服務、特許經營等模式引導社會資本參與養老、學前教育等領域，鼓勵社會組織、志愿者補充服務供給，形成多方協同格局。

界面新聞：當前，無論是與外出務工相比還是與種植蔬菜、瓜果等經濟作物相比，農民種糧的經濟效益均比較低，且近年來在糧食生產成本不斷攀升的情況下，糧食價格出現下降，種糧農民增收難度加大。在保障國家糧食安全的大前提下，有哪些切實可行的政策，能夠有效提高農民的種糧積極性？

胡冰川：在糧食價格下行、成本剛性上升的雙重擠壓下，提高農民種糧積極性，核心是構建“政策托底+市場激勵+產業鏈延伸”的綜合支持體系，實現國家糧食安全與農民種糧收益的有機統一。這需要在科技和機制兩端持續用力，夯實糧食安全根基。

具體來說，有以下幾個建議。一是健全價格與保險支持機制。完善稻谷、小麥最低收購價政策，合理確定價格水平以覆蓋生產成本，在主產區擴大政策覆蓋范圍。探索玉米、大豆等作物收入保險全覆蓋，2024年我國農業保險已為1.47億戶次農戶提供風險保障超5萬億元，應進一步擴大覆蓋面、提高保障水平，增強農民抗風險能力。

二是優化精準補貼政策。將種糧補貼與實際種植面積、綠色生產行為、糧食產量等掛鉤，推行“精準補貼+普惠補貼”相結合的模式，避免“撒胡椒面”式發放。重點向種糧大戶、家庭農場等新型主體傾斜，提高補貼政策的針對性和實效性。

三是推動適度規模經營。支持家庭農場、種糧大戶、農民合作社等新型經營主體發展，通過土地托管、社會化服務等方式降低小農戶生產成本。2024年，我國農作物耕種收綜合機械化率達到了75.6%，應進一步推動農機農藝融合，提升規模化種植的效率與效益。

四是拓展產業鏈增值空間。引導龍頭企業與種糧主體簽訂“優質優價”訂單合同，推動地方特色糧食品種品牌化發展，通過品牌溢價提高種糧收益。鼓勵種糧主體參與糧食初加工、精深加工，延長產業鏈，分享加工環節增值收益。

此外，在確保糧食安全底線和必要產能冗余的前提下，可通過優化種植結構，引導糧食生產向優質優價轉型，并協同推進種養加一體化發展，進一步拓展種糧增收空間。

界面新聞：十五五規劃建議將農業農村現代化提升至中國式現代化全局戰略高度。農業農村現代化相對滯后的一個體現在于，2024年，我國農產品加工業與農業總產值之比（2.61:1）以及加工轉化率（73%）均遠低于發達國家水平。如何打通從“田間”到“餐桌”的全產業鏈，從而真正讓農民分享到更多的產業增值收益？

胡冰川：當前我國農產品加工轉化率和加工產值比遠低于發達國家水平，發達國家加工產值比通常在3–4:1，加工率通常在80-85%，核心癥結在于產業鏈條短、利益聯結松散、科技支撐不足。打通全產業鏈，關鍵要構建“產加銷一體化、農工商協同”的發展格局，推動農村從單一生產空間向多功能復合格局轉型。

強化縣域產業集群支撐：以“一縣一業”為抓手，在糧食主產區、特色農產品產區布局產地初加工、冷鏈物流、精深加工一體化園區。重點建設烘干、脫粒、分級、包裝等標準化初加工設施，解決農產品產后損失問題，提高商品率。

創新利益聯結機制：推廣“保底收益+按股分紅”“二次返利”等模式，推動龍頭企業與農民合作社、農戶建立緊密合作關系。支持農民合作社直接創辦加工企業，破除用地、融資、資質等制度壁壘，讓農民直接參與高附加值環節，分享加工收益。

完善流通與品牌體系：建設縣鄉村三級物流配送網絡，打通“進城最后一公里”和“下鄉最后一公里”。利用電商平臺、直播帶貨、溯源系統等數字手段縮短流通鏈條，降低中間環節成本。培育區域公共品牌、企業品牌、產品品牌，通過品牌溢價提升農產品附加值。

加強科技與人才賦能：加大農業科技創新投入，重點突破保鮮、儲運、功能性成分提取等關鍵技術，提升農產品加工深度。加強農民技能培訓，培育懂技術、會經營的新型職業農民，提高其參與產業鏈各環節的能力。

推動三產融合發展：鼓勵發展鄉村旅游、休閑農業、農事體驗等新業態，將農業生產與旅游、文化、康養等產業結合。支持農民開辦民宿、農家樂、農產品展銷店等，實現“一產穩收、二產增收、三產致富”的多元收益格局。