鄭永年談海南封關：第一步非常關鍵，必須走得穩、走得大膽

海南封關進入“倒計時”。根據安排，海南將于12月18日迎來全島封關運作，實施“一線放開、二線管住、島內自由”的政策制度。

封關運作啟動后，海南自貿港將迎來哪些突破性變革？在金融、貿易等方面或面臨哪些機遇和挑戰？此外，海南封關運作的這一標志性舉措，向世界釋放了怎樣的中國開放信號？新京報記者就此采訪了香港中文大學（深圳）公共政策學院院長、前海國際事務研究院院長鄭永年。

香港中文大學（深圳）公共政策學院院長、前海國際事務研究院院長鄭永年。

“海南自由貿易港在具體的微觀環境上還有很大提升空間”

新京報貝殼財經：“十五五”規劃《建議》提出，要擴大高水平對外開放，在此背景下，“十五五”期間海南自貿港將扮演怎樣的角色？

鄭永年：對外開放的第一個層面是堅持多邊主義與開放包容。雖然美國也在推行多邊主義，但其多邊主義往往帶有排他色彩，無論是地緣政治還是外貿中，都體現出明顯的排他性。我們倡導的開放是多邊的包容的，這在“一帶一路”倡議和金磚合作機制中得到了充分體現。

第二個層面是制度、規則、管理與標準的制度型開放。也就是說，我們要和國際先進規則接軌，這也是自20世紀80年代以來，尤其加入WTO之后，我們一貫秉持的開放原則。

第三個層面是近年來從“十四五”至今反復強調的自主單邊開放。這一點具有新的時代意義。因為任何國家在發展初期往往不具備自主推進改革開放的能力；而發展到一定階段后，才有條件實施主動、自主的開放戰略。我國已經走到這個階段。

從這個角度來看，我個人認為，海南自由貿易港的發展必須置于中國整體開放的理論框架中加以考量。在這三個開放層面中，海南顯然是一個重要抓手，是中國對外開放的關鍵載體之一。

實際上，海南自貿港從設計之初就定位為高標準開放平臺。那么國家政策所倡導的多邊主義，如何在海南自貿港落地體現？這需要我們認真思考規則的對接、機制的銜接，推動海南與國際先進標準接軌。在這方面，自貿港大有可為，尤其是在單邊開放方面更具潛力。

我認為，海南必須通過開放實現兩個“鏈接”：一是與國內腹地相鏈接。目前海南的經濟總量仍相對較小，約占全國1%。自貿港要真正活躍起來，就必須融入更大范圍的區域經濟，特別是與珠三角（粵港澳大灣區）和長三角加強聯動。

二是與世界相鏈接。海南必須實施更加開放的制度，吸引全球資源流動。自由貿易港、世界貿易港的核心功能之一就是“引流”。我們可以參考新加坡以及香港早期的經驗——它們都是通過“流量經濟”實現繁榮。

海南擁有得天獨厚的地理位置，尤其毗鄰東南亞，在海運和空運方面具備天然聯系優勢。同時，與歐洲等其他區域也可建立便捷連接，但最便利的還是與東南亞的往來。歷史上，許多東南亞人士與海南淵源深厚，這為合作提供了文化與地緣基礎。

此外，當前國際形勢對海南也較為有利。在主要國家如美國推行經濟民族主義、貿易保護主義和封閉政策的背景下，中國堅持推進開放，尤其是單邊開放，實際上形成了一種戰略反差。如果西方走向封閉，我們更應堅定開放，構建更高水平的自主開放格局。

因此，我個人認為，海南必須真正落實高水平開放，不能僅停留在政策文本上。中央對海南寄予厚望，視其為對外開放的重要抓手，期待其真正落地見效。從理論和政策層面看，我們已經準備就緒，但要將這些開放政策所蘊含的制度紅利真正釋放出來，仍需要付出大量努力。

新京報貝殼財經：海南封關已進入倒計時，封關運作啟動后，海南可能會迎來哪些突破性變化？

鄭永年：這是一個相互促進的關系。我剛才提到，所謂自由貿易港，通俗點講，用網絡語言來說，就是要“引流”。以前我在新加坡工作的時候就在思考：馬六甲的自然地理條件其實比新加坡更優越，但為什么它沒能吸引全球流量，而新加坡卻做到了？關鍵就在于營商環境。營商環境不好，流量就不會來；營商環境好了，流量自然聚集，進而形成良性循環。

所以我認為，海南的第一步非常關鍵，必須走得穩、走得大膽。我個人覺得，必須推出一些比較激進的改革舉措。我們在理論和政策層面已經理清了大方向，但實際執行中仍然存在不少難點和堵點。

因此，我認為不能總是停留在宏觀甚至中觀的討論上，海南當前的重點是執行，而執行的關鍵在于微觀層面。

不僅僅是海南，中國所有推行開放政策的地方，都還需要在很多微觀環節上做出改進。比如引進外國人才的問題——沒有人才怎么發展？海南雖然出臺了相關政策，允許外國大學來辦學，但真正落地的有多少？這說明微觀層面的營商環境依然不夠完善，這些短板必須補上。我們不能總是停留在期望階段。

海南其實也需要認真總結過去的經驗教訓。之前提出建設“國際旅游島”，但成效并不理想，甚至被人調侃為“東北人的旅游島”。如今即將封關運作，但產業內容仍然比較單一，主要依賴免稅商品。但大家想想，現在大家都在開放，消費者也可以去東京、首爾、中國香港、新加坡購物，為什么要選擇海南？這就說明，海南自由貿易港在具體的微觀環境上，還有很大的提升空間。

如果海南自身沒有足夠的經濟活動或“流量”，就必須想方設法把國外和國內其他重要經濟區域的“流量”吸引過來。而這，最終還是要回到那個核心問題——營商環境。

“推動封關運作，正是出于對系統性風險的防范”

新京報貝殼財經：封關運作是否會給整個數據、金融、貿易等方面帶來一些挑戰？

鄭永年：我并不認為這是挑戰，恰恰相反，這是重要的機遇。如果不封關，風險難以控制，那才是真正的挑戰；而一旦封關運作，就為深化改革創造了條件。中央賦予海南的這一整套政策體系，正是以封關運作為基礎，確保風險整體可控——封關之后，即便海南內部出現一些問題，也不至于立即影響到國內其他地區。中央政府之所以推動封關運作，正是出于對系統性風險的防范。

當然，對海南本地的政府而言，封關運作確實會帶來一些挑戰，尤其是在人才儲備和治理經驗方面。但我注意到，中央已派遣一批有經驗的干部進駐海南，這是非常關鍵的一步。政策的生命力在于執行，而執行的關鍵在于人。從國家層面看，封關運作已將海南的開放風險降至極低；而對海南自身來說，我更愿意將其視為一次重大的發展機遇。

新格局帶來新要求，海南的干部必須學會在新環境中推進體制機制改革，構建起與之相適應的制度體系。海南的意義不僅在于經濟發展或宏觀運行，它更應成為推動國家制度現代化的一個試驗平臺和重要抓手——我們應當從這樣的高度，去理解和把握海南封關運作的深層價值。

“海南探索也面臨帽子工廠等弊病，小打小鬧的調整已無法改變現狀”

新京報貝殼財經：如何理解你所說的激進的改革？

鄭永年：當前海南需要的不是小打小鬧，而是具有突破性的改革。海南已經探討太多年了，每年都在提人才引進，但問題依然存在。如今，海南探索面臨的諸多弊病，其實與中國內地其他地區相似，比如“帽子工廠”現象等。

既然海南實行封關運作，風險整體可控，為我們提供制度創新的空間，那我們是否能在某些領域真正對標國際最高標準？例如在教育方面，能否參照中國香港、新加坡的辦學體系，而非沿用內地高校的傳統模式？

金融領域亦是如此。既然封關已實現對風險的有效隔離，我們能否像新加坡那樣，推動更加開放、自由的金融政策？這都需要通過比較激進的改革來實現。小打小鬧的調整已無法改變海南的現狀。

再說到國家安全。盡管“區域國別學”已被列為一級學科，但很多研究成果仍停留在抽象層面，未能與實際政策需求有效對接。我有時感到非常焦急——當前不少中國企業選擇出海時，將新加坡、越南、馬來西亞作為第一站，而非香港或廣東。這背后除了地緣政治因素，是否也反映出我們在制度銜接、營商環境等方面的不足？這些現實問題亟待深入研究和務實應對，然而目前卻缺乏真正有針對性、可落地的研究成果。

新京報貝殼財經：海南封關運作對個人或企業來說可能最大的吸引力在哪里？

鄭永年：最后的焦點應該落在企業和個人身上。海南不僅僅是一個抽象的地方，它是由一個個企業、學校和相關組織構成的，而這些微觀主體，正是所有改革的最終承受者、面對者和受益者。

其中，企業的作用尤為關鍵。“封關”之后的海南，享有中央賦予的一攬子政策，其優惠程度在全國范圍內獨一無二。從這一條件來看，如果能真正把這些政策用足、用好，海南完全有能力吸引大批內地企業乃至外資企業落地。

但問題始終在于“落地”。在宏觀和中觀層面，幾乎沒有人會否認這些政策帶來的巨大潛力與紅利；可一旦進入微觀層面，情況就變得復雜——既得利益者及現有的運營慣性，都會成為改革的現實阻力。

就像香港和澳門曾經面臨的情況一樣：我們要發展新興產業、建設自由貿易港，那么現有的利益格局如何調整？即便從長遠看改革對所有人都有利，仍會有人不愿放棄眼前的舒適區，不愿改變已有的生活方式。

因此，我認為當前最關鍵的突破口，就在微觀層面。只有打通執行的“最后一公里”，海南的政策優勢才能轉化為真正的發展動能。

新京報貝殼財經記者 胡萌 編輯 陳莉 校對 柳寶慶